unijnego porządku prawnego, w Unii Europejskiej występuje również prawo zwyczajowe,
będące efektem praktyki państw członkowskich UE329. Wobec powyż szego, pomimo że
w dziedzinie polityki transportowej nie dostrzegamy odrębnego, wy kształconego zwycza-ju, to ze względu na swój międzynarodowy charakter i działania Unii Europejskiej w tej dziedzinie, których obrazem są zawarte a wskazywane wyżej umowy międzynarodowe, należałoby ów zwyczaj mieć również na uwadze.
4.6. Prawo krajowe a polityka transportowa Unii Europejskiej
Prawo europejskie, choć tworzone na szczeblu ponadpaństwowym, odnosi skutek w prawie krajowym każdego państwa członka. Jak już tu wielokrotnie podkreślano, prawo unijne na pierwszeństwo przed prawem krajowym, a państwa członkowskie są zobowiązane do jego stosowania. Brak podporządkowania się regulacjom unijnym skutkuje odpowiedzial-nością państw za naruszenie prawa Unii Europejskiej (o czym w kolejnych rozdziałach). Prawo unijne jest gwarantem pewnych swobód, wolności i przywilejów, a gwarancja ich obowiązywania niejednokrotnie jest niezależna od podjęcia określonych czynności przez organy krajowe. W innych jednak wypadkach to właśnie od tych organów uzależnione jest stosowanie regulacji europejskich.
Poziom krajowy stanowi niejednokrotnie o ostatecznej weryfikacji przydatności i za-sadności uregulowań unijnych. Oczywiście prawodawstwo unijne znacznie ogranicza kra-jowe ograny zarówno władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej. Mają one obowiązek nie tylko przestrzegania i respektowania postanowień europejskich, ale są także zobowiązane do nietworzenia norm sprzecznych z tymże prawem. Prawo krajowe bywa też źródłem problemów dla polityki transportowej unii europejskiej. Przykładem jest chociażby roz-ważany w niniejszej rozprawie problem niemieckiej ustawy o płacy minimalnej, zwanej MiLoG (o której więcej w rozdziale 6). Prawo krajowe może zaburzać, tak jak w tym wy-padku, funkcjonowanie rynku wewnętrznego i rodzić liczne wątpliwości co do jego zgod-ności z prawem Unii Europejskiej, a tym samym przysparzać Komisji problematycznych przypadków. Rozwiązania krajowe, takie jak wymóg płacy minimalnej i związane z tym wymogi administracyjne, środki kontroli i kary pieniężne, tworząc bariery transgraniczne,
mogą ograniczać swobodę przepływu towarów330.
329 K. Majchrzak, Prawo zwyczajowe jako źródło prawa Unii Europejskiej, referat wygłoszony na
ogólnopol-skiej konferencji naukowej, pt.: Rządy prawa i europejska kultura prawna, zorganizowanej przez Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego (Katedra Prawa Konstytucyjnego, Katedra Doktryn Politycznych i Prawnych, Katedra Teorii i Filozofii Prawa oraz Katedra Prawa Międzynarodo-wego i Europejskiego) oraz Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Opolskiego (29–30.05.2014, Zieleniec), dostępny w Repozytorium Uniwersytetu Wrocławskiego: http://www.repozytorium.uni.wroc. pl/Content/63632/16_Kamila_Majchrzak.pdf, [dostęp: 15.06.2016].
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Niekiedy jednak związek prawa krajowego z prawem unijnym można postrzegać jeszcze z innej perspektywy, na przykład w okresie przedakcesyjnym, kiedy to państwo musi podjąć pewne kroki celem zbliżania ustawodawstwa i otwarcia się na regulacje euro-pejskie. Przykładem z polskiego podwórka są chociażby zasadnicze zmiany organizacyjne na kolei, które nastąpiły pod wpływem prawa wspólnotowego, a przyniosły postępujące stopniowo procesy demonopolizacji, liberalizacji i prywatyzacji gospodarki, które w ob-szarze sektorów infrastrukturalnych stworzyły przestrzeń dla pojawienia się nowej funkcji realizowanej przez państwo, jaką jest tzw. regulacja gospodarcza. Niektórzy przedstawiciele doktryny twierdzą nawet, że zaistnienie regulacji w polskim porządku prawnym zostało niejako wymuszone przez prawo wspólnotowe jako warunek akcesji do Unii Europejskiej. Na potwierdzenie tej tezy przytaczane są argumenty, jakoby wprowadzenie regulacji nie było celem żadnej grupy politycznej, a tym bardziej nie leżało w interesie przedsiębiorstw państwowych, które – jak chociażby Polskie Koleje Państwowe (PKP) – cieszyły się prawnym lub faktycznym monopolem na prowadzenie działalności gospodarczej w danym sektorze. Twierdzenie to jest słuszne, zważywszy na liczne próby ograniczania czy wręcz demontażu regulacji, przejawiające się choćby w osłabieniu niezależności – politycznej i finansowej – części organów regulacyjnych331.
Należy również pamiętać, że niejednokrotnie to sądy i inne właściwe organy krajowe orzekają w oparciu o przepisy Unii Europejskiej w sposób bezpośredni. Można tu rów-nież wskazać istnienie zasady autonomii proceduralnej, mniej znanej niż zasada skutku bezpośredniego lub zasada supremacji. Istotą tej zasady jest przyjęcie, że w razie braku regulacji w prawie unijnym państwa członkowskie korzystają z wolności stanowienia reguł proceduralnych w postępowaniu o roszczenia wynikające z prawa unijnego, ale oba warunki powinny zostać spełnione kumulatywnie. Po pierwsze, prawo krajowe regulu-jące dochodzenie roszczeń opartych na prawie unijnym nie może być mniej korzystne niż prawo regulujące dochodzenie roszczeń opartych na prawie krajowym. Jest to tzw. zasada ekwiwalentności, zwana też zasadą równoważności (the principle of equivalen‑
ce). Innymi słowy, krajowe porządki prawne nie mogą dyskryminować roszczeń
wyni-kających z prawa unijnego, kształtując procedurę ich dochodzenia w mniej korzystny sposób. Warunek ten rzadko sprawia trudności w praktyce. Po drugie, prawo krajowe nie może prowadzić do uniemożliwienia lub znacznego (nadmiernego) utrudnienia (ex‑
cessively difficult) realizowania praw przyznanych w prawie Unii Europejskiej. Jest to
tzw. zasada efektywności, zwana też zasadą skuteczności (the principle of effectiveness). Ocena, czy warunek ten został spełniony, w praktyce może powodować trudności.
Poję-Unii Europejskiej, Ekspertyza wykonana na zlecenie Związku Pracodawców „Transport i Logistyka
Polska”, Warszawa, lipiec 2015, s. 18.
331 M. Będkowski Kozioł, Ł. Gołąb, O dogmatyce prawa transportu kolejowego. Kilka uwag w 10 rocznicę
uchwalenia ustawy o transporcie kolejowym z 2003 r., „Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
cie „autonomii proceduralnej” powstało dla odzwierciedlenia relacji pomiędzy prawem unijnym oraz prawem krajowym państw członkowskich, ponieważ tak długo, jak Unia Europejska nie posiada przepisów „proceduralnych”, roszczenia oparte na prawie unij-nym, dochodzone przed organami krajowymi, są rozpatrywane na podstawie przepisów krajowych. Powyższe przepisy „proceduralne” należy rozumieć szeroko, jako wszystkie przepisy poza przepisami regulującymi prawo materialne. W tym szerokim znaczeniu można pośród nich wyróżnić na przykład przepisy krajowego prawa administracyjnego, przepisy regulujące właściwość sądów krajowych, przepisy postępowania cywilnego lub przepisy przewidujące odpowiedzialność odszkodowawczą państw. Co najmniej od lat 70. Trybunał Sprawiedliwości zaczął orzekać, że w razie braku przepisów unijnych do państw członkowskich należy uchwalenie przepisów „proceduralnych” dla ochrony praw wynikających z prawa Unii Europejskiej, jeżeli oba warunki wymienione powyżej zostały spełnione. Zasada autonomii proceduralnej wydaje się uzasadniona, gdy weźmie się pod uwagę brak przepisów prawa Unii Europejskiej, regulujących kwestie „procedu-ralne”, w związku z czym realizacja praw wynikających z prawa Unii Europejskiej musi nastąpić w oparciu o krajowe przepisy „proceduralne”. Powyższą zasadę można uzasadnić dążeniem do zmniejszenia liczby procedur prawnych funkcjonujących w obrocie oraz dążeniem do większej efektywności, osiąganej poprzez działanie obywateli i władz kra-jowych na podstawie przepisów krakra-jowych, z którymi są dobrze zaznajomieni. Z drugiej strony w konsekwencji stosowanie zasady autonomii proceduralnej może wpłynąć na jednolite stosowanie prawa Unii Europejskiej w państwach członkowskich. Na przykład prawo w jednej jurysdykcji może przewidywać powstanie roszczenia nawet po upływie trzech lat od zajścia zdarzenia prawnego, podczas gdy prawo innej jurysdykcji może przewidywać dla powstania podobnego roszczenia okres pięcioletni332.
Rola prawa krajowego bezsprzecznie jest niezwykle istotna dla prawidłowego funk-cjonowania Unii Europejskiej. Procedury krajowe niejednokrotnie są stosowane przy aplikowaniu materialnego prawa Unii Europejskiej, prawo to jest stosowane przez organy krajowe, a poziom krajowy stanowi ostateczny etap weryfikacji zasadności, spójności i trafności unijnych uregulowań. Aby przeprowadzić bardziej wnikliwe rozważania w tym zakresie, należałoby skupić się na konkretnym przykładzie kraju członkowskiego, co zostanie uczynione w rozdziale 7, gdzie przeanalizowane będzie funkcjonowanie Polski jako kraju członkowskiego w obszarze polityki transportowej Unii Europejskiej.
332 E. Mika, Zasada autonomii proceduralnej w prawie Unii Europejskiej i jej ograniczenia w praktyce,
5.
Rozdział 5
aspekt instytucjonalny
polityki transportowej unii europejskiej
Niniejszy rozdział zostanie poświęcony zarówno organom i instytucjom istotnym z punktu widzenia polityki transportowej Unii Europejskiej, jak również tworzeniu oraz egzekwo-waniu prawa transportowego Unii Europejskiej. Aby w ogóle mówić o stosoegzekwo-waniu prawa, przede wszystkim uprzednio należy wspomnieć o jego tworzeniu, stąd w pracy zaszła potrzeba poświęcenia uwagi odpowiednim instytucjom, a w dalszej kolejności różnym procedurom legislacyjnym, które nie są dla polityki transportowej odmienne od tych, ja-kie obowiązują przy tworzeniu aktów prawnych również w innych dziedzinach. Z uwagi na fakt, że zainteresowanie tematyką unijnej polityki transportowej może być kwestią interesującą nie tylko dla teoretyków prawa unijnego, ale również dla praktyków i praw-ników zajmujących się innymi dziedzinami, zdecydowano, że pewne kanony, oczywiste dla prawników europeistów również warto chociażby krótko umówić.
W rozdziale wskazano na najważniejsze agencje unijne i ich rolę w kształtowa-niu się polityki transportowej Unii Europejskiej. Następnie scharakteryzowano sposoby egzekwowania przestrzegania prawa w tej dziedzinie przez państwa członkowskie oraz przeanalizowano konkretne przykłady i dane statystyczne dotyczące jego łamania. W tym miejscu warto zaznaczyć, że jeżeli chodzi o politykę transportową Unii Europejskiej, to w obszarze tym nie występują szczególne, odmienne procedury stosowane wyłącznie w tej dziedzinie. Procedury i sposoby egzekwowania prawa mają charakter uniwersalny, stąd dłuższe rozważania nad ich kształtem są zbędne, albowiem opis taki znajduje się wła-ściwie w każdym podręczniku na temat Unii Europejskiej dostępnym na rynku. Zostaną one jednak dla pewnego porządku merytorycznego skrótowo przedstawione. Jeżeli idzie o organy istotne z punktu widzenia polityki transportowej, tu również większość informacji ogólnych można odnaleźć w podręcznikach dotyczących Unii Europejskiej, stąd przedsta-wiono je schematycznie, uwagę poświęcając jedynie konkretnym grupom, komitetom czy komisjom działającym w ich strukturze, a zajmującym się polityką transportową. Szerzej
ROZDZIAŁ 5 • ASPEKT INSTYTUCJONALNY POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
natomiast opisano agencje ze względu na ich znaczenie i bezpośrednie zaangażowanie prowadzonych przez nie działalności w omawianą tematykę.
5.1. Rola organów głównych w kształtowaniu unijnej polityki