Fazy zarządzania kryzysowego

Ryc. 10. Fazy zarządzania kryzysowego Źródło: Opracowanie własne.

Jak wykazano w poprzednim rozdziale, obecnie w naszym kraju obowiązuje ustawa o zarządzaniu kryzysowym, która wprowadza do porządku prawnego i sto-sowania znany od wielu lat uniwersalny model zarządzania¹¹⁵ na wypadek zdarzeń niekorzystnych. Model ten obejmuje: zapobieganie, przygotowanie, reagowanie, odbudowę i transfer wiedzy (doświadczeń). Uniwersalność modelu polega na tym, że opisuje on fazy zarządzania, które mają zastosowanie do:

• zdarzeń codziennych, gdyż poszczególne fazy obejmują takie działania jak: pla-nowanie działań, utrzymywanie gotowości operacyjnej służb, operacyjne przy-gotowanie terenu, podjęcie działań ratowniczych, przywrócenie stanu bezpie-czeństwa i odtworzenie gotowości operacyjnej oraz sformułowanie wniosków ze zdarzenia,

• klęsk żywiołowych, katastrof, gdyż poszczególne fazy obejmują takie działa-nia jak: stanowienie prawa, planowanie, wyposażenie, wyszkolenie, edukacja, zapewnienie bezpieczeństwa obiektów, monitorowanie, wykrycie, wczesne zaalarmowanie i ostrzeganie, podjęcie działań ratowniczych, a następnie odbu-dowa krótkoterminowa i długoterminowa zarówno infrastruktury, jak i więzi społecznych społeczności dotkniętych klęską żywiołową. Ostatnim elementem jest formułowanie wniosków i uczenie się,

• sytuacji kryzysowych, gdyż fazy obejmują takie elementy jak: planowanie cywil-ne¹¹⁶, ochrona¹¹⁷ infrastruktury krytycznej¹¹⁸, organizacja i zadania zespołów

115 Comprehensive Emergency Management. A Governor’s Guide; National Governors’ Association Center for Policy Research Washington, D.C.; Defense Civil Preparedness Agency; Washington 1979.

116 Planowanie cywilne obejmuje: całokształt przedsięwzięć organizacyjnych mających na celu przygotowanie administracji publicznej do zarządzania kryzysowego, a także planowanie w zakresie wspierania Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w razie ich użycia oraz planowanie wykorzysta-nia Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji zadań z zakresu zarządzawykorzysta-nia kryzysowego.

Z planowaniem cywilnym jest związane również pojęcie cyklu planowania, które jest rozumiane jako okresowe realizowanie etapów: analizowania, programowania, opracowywania planu lub programu, jego wdrażanie, testowanie i uruchamianie. Art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1166 z późn. zm.).

117 Ochrona infrastruktury krytycznej obejmuje wszelkie działania zmierzające do zapewnienia funkcjonalności, ciągłości działań i integralności infrastruktury krytycznej w celu zapobiegania za-grożeniom, ryzykom lub słabym punktom oraz ograniczenia i neutralizacji ich skutków oraz szyb-kiego odtworzenia tej infrastruktury na wypadek awarii, ataków oraz innych zdarzeń zakłócających jej prawidłowe funkcjonowanie. Art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1166 z późn. zm.).

118 Infrastruktura krytyczna obejmuje systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funk-cjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instalacje, usługi kluczowe dla bezpieczeń-stwa pańbezpieczeń-stwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania organów admi-nistracji publicznej, a także instytucji i przedsiębiorców. Infrastruktura krytyczna obejmuje systemy:

zaopatrzenia w energię, surowce energetyczne i paliwa, łączności, sieci teleinformatycznych, finan-sowe, zaopatrzenia w żywność, zaopatrzenia w wodę, ochrony zdrowia, transportowe, ratownicze, zapewniające ciągłość działania administracji publicznej, produkcji, składowania, przechowywania i stosowania substancji chemicznych i promieniotwórczych, w tym rurociągi substancji niebezpiecz-nych. Art. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1166 z późn. zm.).

zarządzania kryzysowego oraz centrów zarządzania kryzysowego, monitorowa-nie zagrożeń, zapewmonitorowa-niemonitorowa-nie warunków do przetrwania ludności, mechanizmy finansowania.

Zarówno zdarzenia codzienne, jak i klęski żywiołowe oraz katastrofy mogą stać się sytuacjami kryzysowymi w rozumieniu organizacji przeciwdziałającej zdarze-niu niekorzystnemu. Może to być wynikiem na przykład niewłaściwego zarządza-nia/kierowania działaniami zmierzającymi do przywrócenia stanu normalnego¹¹⁹. W związku z powyższym szczególnego znaczenia nabiera właściwa ocena ryzyka związanego z tymi zdarzeniami – podczas ich identyfikacji oraz oceny zarówno przed ich wystąpieniem, jak i podczas ich wystąpienia.

Ryc. 11. Związek pomiędzy ryzykiem i sytuacją kryzysową Źródło: Opracowanie własne.

Przykładowe źródła kryzysów oraz związek kryzysu z ryzykiem przedstawiono na ryc. 11. Ryzyko identyfikuje potencjalne źródła sytuacji kryzysowych. Jeżeli ry-zyko nie zostanie obniżone, to jak wskazano wyżej, w określonych okolicznościach może rozwinąć się do sytuacji kryzysowej^.

Załóżmy hipotetyczną sytuację, że katastrofa lub klęska żywiołowa prowadzi do powstania znacznych strat materialnych w lokalnym przemyśle (na terenie

gmi-119 Zob. D. Wróblewski: Komunikacja kryzysowa…, dz. cyt.

Wypadek, katastrofa, klęska

żywiołowa

Utrata Zagrożenia domu

transgraniczne

…

Sytuacja kryzysowa

Nieobniżone ryzyko Zwiększenie

ryzyka Zwiększenie

ryzyka Nieobniżone

ryzyko

Nieobniżone ryzyko Zwiększenie ryzykaZwiększenie ryzyka

Nieobniżone ryzyko

Sfera wzajemnego oddziaływania

ny lub powiatu). Straty z kolei powodują upadek lub kryzys finansowy przedsię-biorstw, które w poszukiwaniu redukcji kosztów zmniejszą zatrudnienie. To z kolei przekłada się na utratę pracy i w konsekwencji obniżenie poziomu życia społecz-ności. W efekcie obserwujemy wzrost społecznego wzburzenia, który wygeneruje nowe kryzysy lub zaostrzy już istniejący.

Podsumowując powyższy wywód, kryzys nie jest wyizolowanym zjawiskiem.

Jeżeli wystąpi, bardzo silnie wpływa na swoje otoczenie oraz generuje dalsze ryzy-ka i dalsze kryzysy. W tej sytuacji szczególnie istotne jest monitorowanie zagrożeń, ocena ryzyk z nimi związanych oraz dążenie do zarządzania nimi, zanim staną się przyczynami sytuacji kryzysowych¹²⁰.

Tabela 6. prezentuje związek faz zarządzania kryzysowego z zarządzaniem ry-zykiem. W drugiej kolumnie przedstawiono przykładowe działania podejmowane przez organizację przeciwdziałającą potencjalnej sytuacji kryzysowej i wskazano ich wpływ na prawdopodobieństwo, skutki i społeczne wzburzenie.

Tabela 6. Związek faz zarządzania kryzysowego z ryzykiem

Faza zarządzania Działania P S SW

zapobieganie • edukowanie społeczności w zakresie właściwych postaw i działań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa,

• dostosowywanie infrastruktury adekwatnie do przyjętych strategii obniżania ryzyka do poziomu akceptowalnego,

• stanowienie prawa oraz wdrażanie mechanizmów formalnoprawnych, organizacyjnych i technicznych zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa na oczekiwanym poziomie,

• ...

X X X

przygotowanie¹ • planowanie,

• identyfikowanie zagrożeń,

• ocena ryzyka i formułowanie strategii zarządzania ryzykiem,

• edukowanie społeczności w zakresie właściwych postaw i zachowań w sytuacji zagrożenia,

• wzmacnianie kapitału ludzkiego poprzez zapewnienie odpowiedniej liczby sił, ich dostępności, wyposażenia i wyszkolenia,

• zapewnienie adekwatnej infrastruktury i środków technicznych,

• tworzenie odpowiedniego środowiska formalnoprawnego,

• tworzenie mechanizmów finansowania wraz z okre-ślaniem źródeł finansowania i odpowiedniej rezerwy,

• ...

X X X

120 jw.

reagowanie • kierowanie, koordynacja i współdziałanie,

• ostrzeganie i alarmowanie,

• organizacja i prowadzenie działań ratowniczych i porządkowo-ochronnych,

• ewakuacja,

• udzielanie pomocy dla ludności,

• współpraca z mediami,

• doraźne przywrócenie funkcjonowania infra-struktury technicznej, usług publicznych, organów administracji publicznej, infrastruktury krytycznej

− rozpatrywanych w kontekście własnych zadań odpowiednio gminy, powiatu i województwa,

• ...

X X

odbudowa • wsparcie prawne i finansowe,

• trwałe przywrócenie funkcjonalności infrastruktury, usług publicznych oraz działania administracji i instytucji publicznych,

• odbudowa obiektów budowlanych,

• odbudowa więzi społecznych,

• zapewnienie osobom dotkniętym sytuacją kryzysową warunków umożliwiających powrót do normalnego funkcjonowania w społeczeństwie,

• odbudowa zwiększająca odporność na potencjalne sytuacje kryzysowe oparta o ocenę ryzyka związane-go z: niezakłóconym rozwojem, zakresem odbudowy, miejscem, kosztami,

• ...

X X X

transfer wiedzy • studia przypadków,

• formułowanie wniosków,

• weryfikacja programów, form i metod szkolenia,

• inicjowanie badań naukowych i prac rozwojowych,

• edukacja i upowszechnianie wiedzy,

• doskonalenie aspektów formalnoprawnych, finanso-wania i organizacyjnych,

• prewencja społeczna,

• ...

X X X

1 Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym etap ten powi-nien koncentrować się na przygotowaniu do przejmowania kontroli nad sytuacjami kryzysowymi w drodze zaplanowanych działań. Taki zapis sugeruje konieczność skupienia uwagi na planowaniu cywilnym. W tabeli etap ten jest definiowany szerzej i obejmuje poza planowaniem również podej-mowanie innych działań (technicznych i nietechnicznych), których celem jest przejpodej-mowanie kontroli nad sytuacjami kryzysowymi.

Oznaczenie: P – prawdopodobieństwo, S – skutki, SW – społeczne wzburzenie Źródło: Opracowanie własne.

Powyższa wizualizacja wskazuje, na jakie elementy należy kłaść nacisk, aby możliwie najefektywniej oddziaływać na ryzyko zaistnienia sytuacji kryzysowej.

Doświadczenia w tym zakresie wskazują, że reagowanie jest najdroższym sposo-bem obniżania ryzyka i jednym z najmniej efektywnych.