w ramach rynku wewnętrznego Unii Europejskiej
3.3. Ocena zgodności
3.3.6. Ocena zgodności wyrobów budowlanych
Obecnie ocenę zgodności wyrobów budowlanych reguluje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/201166 z dnia 9 marca 2011 r. usta-nawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowla-nych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG67 (Dz. Urz. UE L 88 z 2011 r., s. 5 z późn. zm.). Jednym z najważniejszych powodów wprowadzenia w życie wymie-nionego dokumentu była konieczność dostosowania prawodawstwa wspólnotowe-go do potrzeb rynku wewnętrznewspólnotowe-go, w ramach którewspólnotowe-go rynek budownictwa w 2009 roku tworzyło 65 tys. przedsiębiorstw produkujących wyroby budowlane (w tym 92% to MŚP i mikroprzedsiębiorstwa), które generowały ok. 10% wspólnotowego PKB i angażowały ok. 7% całej siły roboczej Wspólnoty68. Proces zmiany zainicjo-wała opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wnio-sku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające-go zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych.
Oprócz diagnozy stanu zalecała również uwzględnienie kwestii istotnych dla69:
65 Art. 4 oraz załącznik II Procedury oceny zgodności do decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 768/2008/WE z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie wspólnych ram dotyczących wprowadzania produk-tów do obrotu, uchylająca decyzję Rady 93/465/EWG (Dz. Urz. UE L 218 z 2008 r., s. 82).
66 Rozporządzenie implementowane do polskiego prawodawstwa za pomocą ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz ustawy o systemie oceny zgodno-ści (Dz. U. poz. 898 z późn. zm.).
67 Dyrektywa Rady 89/106/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawo-wych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich odnoszących się do wyrobów bu-dowlanych (Dz. Urz. WE L 40 z 1989 r., s. 12 z późn. zm.).
68 Pkt 2.1 i 2.2 Opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku doty-czącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zharmonizowane warun-ki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych (Dz. Urz. UE C 218 z 2009 r., s. 15).
69 Pkt 3.1, 4.3, 4.4 Opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych (Dz. Urz. UE C 218 z 2009 r., s. 15).
• zapewnienia oczekiwanego poziomu bezpieczeństwa i adekwatnego nadzoru rynku obejmujących:
– spójność z ogólną zasadą ostrożności, która powinna być stosowana w sytu-acji, gdy potencjalnie niebezpieczne skutki danego zjawiska, produktu lub procesu wykryto na podstawie naukowej i obiektywnej oceny,
– rozwój oraz wzmocnienie kultury zrównoważonego, zdrowego i bezpieczne-go budownictwa,
– wzmocnienie systemów nadzoru rynku państw członkowskich, w tym ujaw-nianie wykroczeń i osób popełniających wykroczenia,
– ustanowienie wymagających kryteriów dla jednostek notyfikowanych70, – wsparcie europejskich organów normalizacyjnych,
• działalności producenta obejmujących:
– złagodzenie obciążeń biurokratycznych, a w tym uproszczenie procedur, – zapewnienie przejrzystości i ułatwienie dostępu do systemu oznakowania
CE zwłaszcza dla MŚP oraz mikroprzedsiębiorstw,
– ustanowienie deklaracji właściwości użytkowych jako warunku koniecznego do otrzymania oznakowania CE przy jednoczesnym scedowaniu wyłącznej odpowiedzialności na producenta lub importera,
– obniżenie kosztów związanych z procesem,
• dostępu do wiedzy (informacji) obejmujących w szczególności:
– zapewnienie spójności definicji,
– wprowadzenie potocznego języka technicznego, który byłby czytelny, jasny i przyjazny dla użytkownika,
– zapewnienie wiarygodnych i dokładnych informacji na temat właściwości użyt-kowych wyrobów budowlanych na całym europejskim rynku wewnętrznym, – zapewnienie właściwej komunikacji, informowania i kształcenia z zakresu
praw i obowiązków.
Rozporządzenie, które powstało w konsekwencji ww. opinii, zastąpiło dyrektywę Rady 89/106/EWG71 z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zbliżenia przepisów usta-wowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich odnoszących się do wyrobów budowlanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 i wprowadziło inne procedury oceny zgodności i zasady oznakowania wyrobów znakiem CE w stosunku do tych wcześniej ustanowionych72.
70 Pkt 3.1 i 4.4 Opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku doty-czącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zharmonizowane warun-ki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych (Dz. Urz. UE C 218 z 2009 r., s. 15).
71 Dyrektywa została implementowana do krajowego porządku prawnego za pomocą ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2014 r. poz. 1645 z późn. zm.) oraz za pomo-cą ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. Nr 92, poz. 881 z późn. zm.).
72 Akapit 2, 29, 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 mar-ca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowla-nych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 2011 r., s. 5 z późn. zm.).
W dokumencie uwzględniono kwestie i zasady dotyczące zarówno wyrobów budowla-nych, jak i obiektów budowlanych.
W odniesieniu do obiektów budowlanych rozporządzenie podkreśliło koniecz-ność uwzględnienia aspektów związanych z zapewnieniem zdrowia i bezpieczeń-stwa osób mających kontakt z tymi obiektami w ciągu całego cyklu życia obiektu i zdefiniowało podstawowe wymagania w zakresie73:
• nośności i stateczności,
• bezpieczeństwa pożarowego – obiekt budowlany powinien być w taki sposób zaprojektowany i wykonany, aby w razie pożaru spełnić odpowiednie wymaga-nia w zakresie:
– zachowania nośności konstrukcji w określonym czasie,
– powstawania i rozprzestrzeniania się ognia i dymu w obiektach, – rozprzestrzeniania się ognia na sąsiednie obiekty,
– ewakuacji i ratowania osób, – bezpieczeństwa ratowników,
• higieny, zdrowia i środowiska,
• bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów,
• ochrony przed hałasem,
• oszczędności energii i izolacyjności cieplnej,
• zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych.
Z kolei w odniesieniu do wyrobów budowlanych rozporządzenie wskazało, że po-ziom ich przydatności w okresie cyklu ich życia powinien być utrzymany cały czas na tym samym deklarowanym poziomie74. Producent sporządza deklarację właściwości użytkowych i określa typ wyrobu na podstawie ocen i weryfikacji stałości właściwo-ści użytkowych przeprowadzanych w ramach pięciu systemów. W zależnowłaściwo-ści od wy-branego systemu ocena prowadzona jest albo samodzielnie przez producenta (sys-tem 4), z udziałem notyfikowanej jednostki oceniającej75 (systemy 1+, 1, 2+), albo z udziałem notyfikowanego laboratorium badawczego (system 3). Charakterystyka systemów została przedstawiona w tabeli 1. Komisja w ramach mandatów do
przyję-73 Zał. I Podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych, rozporządzenie Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiające zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.
Urz. UE L 88 z 2011 r., s. 5 z późn. zm.).
74 Pkt 2.3, 2. Wstęp, Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych (Dz. Urz. UE C 218 z 2009 r., s. 15).
75 Przykładowo Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej – Państwowy Instytut Badawczy (CNBOP-PIB) jest jednostką akredytowaną przez Polskie Centrum Akredytacji oraz no-tyfikowaną w Komisji Europejskiej, która prowadzi ocenę i weryfikację stałości właściwości użyt-kowych wyrobów budowlanych wg systemu 1. Jak wskazano, taka ocena jest konieczna do wydania przez producenta deklaracji właściwości użytkowych i oznaczania wyrobów budowlanych oznako-waniem CE. Zob. Europejska certyfikacja stałości właściwości użytkowych wyrobów budowlanych, http://www.cnbop.pl/pl/uslugi/certyfikacja-i-dopuszczenia/oznakowanie-ce, [dostęp: 10.11.2015].
cia norm zharmonizowanych i w zharmonizowanych specyfikacjach technicznych76 ma prawo wskazywać, który system oceny należy stosować do konkretnego wyrobu budowlanego. Uwzględnia przy tym wpływ wyrobu na zdrowie i bezpieczeństwo ludzi, wpływ na środowisko oraz doświadczenia wynikające z nadzoru rynku, przy jednoczesnym minimalizowaniu uciążliwości77.
Tabela 1. Ocena i weryfikacja stałości właściwości użytkowych
Podmiot Działanie
1+
System oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych
decyzja w sprawie wydania, ograniczenia, zawieszenia lub podstawie badań (w tym pobierania próbek), obliczeń,
kontynuacja nadzoru, oceny i ewaluacji zakładowej kontroli produkcji
X X
kontrolne badania próbek pobranych przez notyfikowa-ną jednostkę certyfikującą w zakładzie produkcyjnym
decyzja w sprawie wydania, ograniczenia, zawieszenia lub wycofania certyfikatu zgod-ności zakładowej kontroli produkcji
X
76 Zharmonizowane specyfikacje techniczne − oznaczają normy zharmonizowane i europejskie doku-menty oceny, art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 2011 r., s. 5 z późn. zm.).
77 Art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r.
ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchy-lającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 2011 r., s. 5 z późn. zm.).
wstępna inspekcja zakładu
zakładowa kontrola produkcji X X X X
dalsze badania próbek pobranych w zakładzie pro-dukcyjnym przez producenta zgodnie z ustalonym planem badań
X X X
ocena właściwości użytko-wych wyrobu budowlanego na podstawie badań (w tym pobierania próbek), obliczeń,
Rozporządzenie zostało zaimplementowane do polskiego prawodawstwa za po-mocą ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz ustawy o systemie oceny zgodności (Dz. U. poz. 898 z późn. zm.).
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w Polsce oprócz europejskiej certyfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobów budowlanych realizowana jest również krajowa certyfikacja zgodności wyrobów budowlanych, która jest regulowana:
• ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tj. Dz. U. z 2014 r.
poz. 883),
• ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tj. Dz. U. z 2014 r.
poz. 1645 z późn. zm.),
• rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobów deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu zna-kowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. Nr 198, poz. 2041 z późn. zm.).
Proces ten jest związany z krajową deklaracją zgodności i oznakowaniem zna-kiem budowlanym „B”. Ocena zgodności jest oparta na sześciu systemach oceny zgodności wyrobów budowlanych realizowanych odpowiednio przez producenta i jednostkę akredytowaną: systemie 1+ i 1 z udziałem akredytowanej jednostki certyfikującej wyroby78, systemie 2+ i 2 z udziałem akredytowanej jednostki cer-tyfikującej zakładową kontrolę produkcji, systemie 3 z udziałem akredytowanego laboratorium, systemie 4 realizowanym przez producenta. W rozporządzeniu określono również zasady wyboru systemu dla określonego wyrobu budowlanego.
Tabela 2. Krajowy system oceny zgodności wyrobów budowlanych
Podmiot Zadanie System oceny zgodności
wyrobów budowlanych
1+ 1 2+ 2 3 4
akredytowana
jednostka1 certyfikacja zgodności wyrobu X X
certyfikacja zakładowej kontroli produkcji X X
wstępne badania typu X X X
wstępna inspekcja zakładu produkcyjnego
i zakładowej kontroli produkcji X X X X
ciągły nadzór, ocena i akceptacja zakładowej
kontroli produkcji X X X
badania sondażowe próbek pobranych w za-kładzie produkcyjnym, na rynku lub na placu budowy
X
producent deklarowanie zgodności wyrobu X X X X
wstępne badania typu X X X
zakładowa kontrola produkcji X X X X X X
uzupełniające badania próbek pobranych w zakładzie produkcyjnym, prowadzone przez producenta zgodnie z ustalonym planem badania
X X
badania próbek pobranych w zakładzie produk-cyjnym zgodnie z ustalonym planem badania, jeżeli dodatkowo wymaga tego zharmonizowana specyfikacja techniczna
X
1 Wymagania dla akredytowanej jednostki certyfikującej i akredytowanego laboratorium zostały określone w § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobów deklarowania zgodności wyrobów budowlanych oraz sposobu znakowania ich znakiem budowlanym (Dz. U. Nr 198, poz. 2041 z późn. zm.).
Źródło: Opracowanie własne.
78 Jednostka Certyfikująca CNBOP-PIB posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji nr AC 063, w ramach której prowadzi obowiązkową „krajową” certyfikację wyrobów budowlanych wg sys-temu 1 na zgodność z wymaganiami polskich norm oraz krajowych aprobat technicznych. Zob.
Krajowa certyfikacja zgodności wyrobów budowlanych, http://www.cnbop.pl/pl/uslugi/certyfikacja -i-dopuszczenia/certyfikacja-krajowa-wyrobow-budowlanych, [dostęp: 10.11.2015].
3.3.7. Uwagi końcowe
Analiza przepisów prawa przedstawionych w niniejszym podrozdziale skłania do sformułowania następujących wniosków:
• zarówno w systemie europejskim, jak i krajowym widoczna jest generalna zasa-da doboru systemu oceny adekwatnie do ryzyka związanego z zarówno w systemie europejskim, jak i krajowym widoczna jest generalna zasa-danym wyrobem.
Im ważniejszy jest wyrób dla bezpieczeństwa, tym działania w ramach systemu są bardziej rygorystyczne i w proces angażowane są również inne podmioty niezależne od producenta,
• w zakresie zwiększenia swobody producentów i zwiększenia nadzoru nad rynkiem:
– celem zmiany w systemie oceny zgodności wyrobów było zmniejszenie ob-ciążeń administracyjnych, uproszczenie oceny zgodności, obniżenie kosz-tów, ale równocześnie nastąpiło zwiększenie odpowiedzialności producenta (importera) za deklarację i utrzymanie przez wyrób poziomu przydatności przez cały okres jego „życia”,
– ważnym jest również to, że jednej strony scedowanio na producenta więk-szą odpowiedzialność za wyrób, z drugiej zaś strony położono większy nacisk na zaostrzenie wymagań dla jednostek akredytujących i jednostek notyfikowanych przy jednoczesnym udoskonaleniu mechanizmów nadzoru rynku i usprawnieniu mechanizmów upowszechniania informacji o nie-prawidłowościach w tym zakresie i o podmiotach dopuszczających się tych nieprawidłowości,
Ograniczenie obciążeń administracyjnych i scedowanie większej odpowie-dzialności za wyrób na producenta jest ściśle związane ze zwiększeniem nadzoru rynku, a także zaostrzeniem wymagań dla uczestniczących w sys-temie oceny zgodności jednostek akredytujących (jedna w państwie człon-kowskim) i jednostek notyfikowanych przez państwa członkowskie Komisji Europejskiej. Takie podejście może wynikać z jednej strony z chęci zapew-nienia swobodnego rozwoju tej części gospodarki i rynku wewnętrznego, z drugiej zaś strony z chęci zapewniania mechanizmów zapewniających utrzymanie poziomu bezpieczeństwa na akceptowalnym poziomie,
• w zakresie całościowego spojrzenia na wyrób budowlany i obiekt budowlany:
– interesujące jest powiązanie w ramach cyklu życia wymagań dla obiektu bu-dowlanego z zachowaniem na tym samym poziomie przez wyroby budowla-ne przydatności w okresie ich wykorzystywania,
– kolejnym istotnym aspektem, który powinien być rozpatrywany łącznie z cyklem życia, jest wprowadzenie pojęcia osoby mającej styczność z obiek-tem budowlanym, której należy zapewnić bezpieczeństwo na akceptowal-nym poziomie. W kontekście szerzej rozumianego zarządzania bezpieczeń-stwem, takie podejście powinno być bardziej eksponowane w naszym kraju, gdyż pozwala całościowo, a nie tylko fragmentarycznie patrzeć na kwestie
zapewnienia (zapobieganie, przygotowanie, reagowanie, odbudowa) bezpie-czeństwa. Takie podejście pozwoliłoby również na:
optymalizację współpracy/współdziałania różnych podmiotów odpowie-dzialnych za bezpieczeństwo,
przegląd i eliminowanie powtarzających się zadań i działań,
identyfikację obszarów, którymi obecnie nikt się nie zajmuje albo zaj-muje się, ale na poziomie i w zakresie nieadekwatnym do rzeczywistych potrzeb,
– rozważenie zmiany podejścia do nowelizacji przepisów dotyczących świa-dectw dopuszczenia i uwzględnienie w nich potrzeb użytkowników końco-wych – ratowników.
Podsumowując, opinia i rozporządzenie prezentują zrównoważone (aspekty gospodarcze i bezpieczeństwo) i całościowe (pojęcia cyklu życia oraz osób styka-jących się) podejście do swobody gospodarczej, rozwoju rynku, rozwoju techno-logii i wspierania innowacyjności, przy jednoczesnym tworzeniu mechanizmów zapewniających akceptowalny poziom bezpieczeństwa (silny nadzór i zwiększona odpowiedzialność).