Zarządzanie ryzykiem w administracji publicznej – kontrola zarządczazarządcza

W Polsce zarządzanie ryzykiem nie jest pojęciem nowym¹⁴⁵, w szczególności w odnie-sieniu do administracji publicznej, która od 2006 roku¹⁴⁶ była zobowiązana do oceny zarzą-dzania ryzykiem podczas audytu wewnętrznego (zob. zał. nr 9) realizowanego w ramach kontroli finansowej¹⁴⁷, a od 2009 roku w ramach kontroli zarządczej¹⁴⁸ (zob. zał. nr 10).

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że analiza różnych dokumentów¹⁴⁹ regulujących te kwestie w poszczególnych gminach, powiatach, województwach oraz urzędach centralnych pokazuje, że pomimo dziesięcioletniej praktyki panuje swoisty chaos w stosowaniu pojęć oraz we wprowadzaniu dokumentów systemowych wykorzysty-wanych na potrzeby zarządzania ryzykiem z powodu ich dużej różnorodności. Osoby zajmujące się tą samą problematyką w różnych urzędach posługują się różną termino-logią, różnymi metodami i różnymi wzorami dokumentów – często mającymi swoje źródło w literaturze przedmiotu, ale modyfikowanymi na własne potrzeby. W związku z powyższym występuje problem ze zrozumieniem dokumentów, porównywaniem

145 Zob. szerzej: D. Wróblewski, B. Połeć, Teoria i praktyka zarządzania ryzykiem – normy a regulacje w prawie miejscowym, w: Zarządzanie kryzysowe w wymiarze lokalnym. Organizacja, procedury, orga-ny i instytucje, D. Majchrzak (red.), AON, Warszawa 2014, s. 197.

146 D. Wróblewski, T. Sowa, Zarządzanie kryzysowe i doskonalenie systemu ochrony ludności, w: Zarządza-nie ryzykiem. ZagadZarządza-nienia ogólne, D. Wróblewski (red.), CNBOP-PIB, Józefów 2009, s. 50, 60, 62, 67.

147 Art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.); 2110 – Zarządzanie ryzykiem, Komunikat Nr 11 Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie standardów audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 56); II B. Zarządzanie ryzykiem, Komunikat Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58).

148 Art. 68 ust. 6 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r.

poz. 885 z późn. zm.).

149 Zob. szerzej: D. Wróblewski (red.), Zarządzanie ryzykiem. Przegląd wybranych metodyk, opraco-wanie zbiorowe, CNBOP-PIB, Józefów 2015, s. 338–373.

poziomów ryzyka pomiędzy różnymi urzędami, a także formułowaniem wniosków i praktycznych zaleceń dla odbiorców innych niż osoby z tego samego urzędu.

Kluczowe znaczenie dla standaryzacji całego procesu mają wytyczne wydane w 2012 roku. Autorzy tych wytycznych starali się możliwie całościowo ująć problema-tykę zarządzania kryzysowego. Jest to najpełniejszy dokument wprowadzony do stoso-wania od 2006 roku w jednostkach sektora finansów publicznych na podstawie ustawy o finansach publicznych. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w 2015 roku zakończone zostały dwa projekty realizowane w ramach konkursów OiB. Celem tych projektów było m.in. opracowanie rekomendacji formalnoprawnych i wzorcowych metodyk zarządzania ryzykiem, w tym oceny ryzyka. Powstały również rekomendowane przez zespoły projektowe słowniki i leksykony pojęć z  obszaru zarządzania kryzysowego i zarządzania ryzykiem. Wskazane byłoby wykorzystanie na potrzeby doskonalenia zarządzania ryzykiem w administracji publicznej również i tego dorobku naukowego.

2.7. Podsumowanie i wnioski

W toku analizy komponentów współtworzących system ratowniczy, które zostały opisane w monografii, można wyróżnić następujące wnioski użyteczne w kontekście badań nad koncepcją przyszłego systemu ratowniczego:

• krajowy system ratowniczo-gaśniczy powinien być rdzeniem przyszłego sys-temu ratowniczego, ponieważ jest to system, który od dwudziestu lat ulegał ciągłym przemianom, których kierunek i zakres uzależniony był od potrzeb ra-towniczych, zaś jego użyteczność była weryfikowana w najtrudniejszym teście

− podczas rzeczywistych zdarzeń, w których brały udział jednostki systemu,

• zarządzanie ryzykiem powinno być wykorzystywane jako narzędzie wspomaga-jące optymalizację decyzji związanych z rozwojem systemu ratowniczego oraz bezpieczeństwem powszechnym. Jednakże, żeby mogło być w pełni użyteczne, wskazane byłoby położenie nacisku na następujące kwestie:

– konieczne jest wprowadzenie wystandaryzowanych pojęć i ich definicji, wzorów dokumentów oraz rekomendowanych i dobrze opisanych me-tod identyfikacji, analizy, ewaluacji oraz wizualizacji i mapowania ryzyka.

W ocenie autora jest to najpilniejszy priorytet w zakresie właściwego wdra-żania zarządzania ryzykiem w administracji publicznej. Bez uporządko-wania wymienionych kwestii proces doskonalenia zarządzania ryzykiem w administracji publicznej będzie utrudniony. Można przypuszczać, że bez wykonania tych działań nie będzie również możliwe wdrażanie ani zasad, ani struktury ramowej do praktyki,

– utrudnione będzie również audytowanie tego obszaru bez jednoznacznie za-lecanych metodyk, ponieważ te, które są rekomendowane przez Ministerstwo

Finansów, są nieprecyzyjne z uwagi na duży zbiór rekomendowanych publikacji.

Obecnie zainteresowanym osobom pozostawiona jest duża dowolność w wybo-rze i dostosowywaniu metodyk. W ocenie autora niniejszej monografii swoboda w zakresie stosowania metodyk i modyfikacji wzorów dokumentów może zwięk-szyć się dopiero wtedy, gdy poszczególne organy będą biegłe w zakresie realizacji procesu zarządzania ryzykiem i właściwego dokumentowania tego procesu oraz gdy ze zrozumieniem będą wdrażać zasady i ramy zarządzania ryzykiem,

• analiza zarządzania kryzysowego wskazuje na to, że pod względem formalno -prawnym występują i najprawdopodobniej występować będą silne powiązania pomiędzy systemem zarządzania kryzysowego i KSRG. Ponadto fazy zarządza-nia kryzysowego mają na tyle uniwersalny charakter, że można je zastosować do koncepcji systemu ratowniczego,

• model polaryzacyjno-dyfuzyjny odnosi się w szczególności do wyrobów stoso-wanych na potrzeby bezpieczeństwa pożarowego i działań ratowniczych. Z jed-nej strony opisuje on mechanizmy związane z innowacyjnością, z drugiej zaś strony wskazuje na konieczność stawiania wymagań wyrobom zarówno w uję-ciu międzynarodowym, jak i krajowym zgodnie z oczekiwaniami użytkowni-ków końcowych − do stosowania przez jednostki ochrony przeciwpożarowej,

• w zakresie modelu straży pożarnych ten aspekt powinien być objęty większą uwagą i badaniami naukowymi, aby możliwie najwcześniej zidentyfikować ry-zyka w tym obszarze i możliwie wcześnie podjąć działania zaradcze,

• nowe technologie cyfrowe i modele komunikacji są stosunkowo nowymi za-gadnieniami, dlatego powinny być objęte badaniami naukowymi zarówno w odniesieniu do zagrożeń, jakie za sobą niosą, jak i nowych szans z nimi zwią-zanych. Przykładem jest wykorzystanie nowych mediów do wczesnego identy-fikowania zagrożeń, szacowania ryzyka z nimi związanego i w razie potrzeby podejmowania stosowanych działań wyprzedzających.

Summary and conclusions

During the analysis of the components co-creating the rescue system, which were described in the publication, the following conclusions can be distinguished which are useful in the context of the studies on the concept of the future rescue system:

• the national fire and rescue system should be the core of future rescue system, because it is a system that in the course of twenty years was subjected to con-stant changes. Their direction and extent depended on the rescue needs, whe-reas the utility was verified in the most difficult test – during actual events in which units of the system participated,

• risk management should be used as a support tool to optimize decisions related to the development of the rescue system and public safety. However, in order for

that to be useful to its fullest extent, it would be wise to place greater emphasis on the following issues:

– it is necessary to standardize terms and their definitions, document tem-plates, and recommended and well-described methods of identification, analysis, evaluation and visualization, as well as risk mapping. According to the author, it is the most urgent priority for the proper implementation of risk management in public administration. Without placing the mentioned issues in proper order, the process of improving risk management in public administration will be difficult. It can be assumed that without the imple-mentation of these measures, it will also not be possible to implement in practice neither the principles nor a framework,

– it will also be difficult to audit this area without explicitly recommended me-thodologies, as those that are recommended by the Ministry of Finance are imprecise due to a large number of recommended publication. Currently, the interested persons have large freedom in the selection and adaptation of methodologies. According to the author of this publication, the freedom in the application of methodologies and modification of document templates will increase only when various state bodies will be proficient in the imple-mentation of risk management process and proper docuimple-mentation of this process, and when they will implement principles and risk management framework with understanding,

• the analysis of crisis management shows that in terms of formal and legal issues, strong links between the crisis management system and KSRG occur and will most likely occur. In addition, the phases of crisis management are of such uni-versal character that they can be applied to the concept of the rescue system,

• diffusion polarization model applies specifically to products used for the pur-poses of fire safety and rescue operations. On the one hand, it describes me-chanisms related to innovation, on the other hand, it points to the necessity of setting requirements for products both on the international and national level in accordance with the expectations of the end users – to be used by fire protec-tion units,

• in terms of the model of fire brigades, more emphasis should be placed on this aspect. It should also be included in research in order to identify risks in this area as early as possible and to take remedial action as soon as possible.

New digital technologies and communication models are relatively new issues and should therefore be included in research projects, both in relation to the risks they bring, and new opportunities associated with them. An example of this is the use of new media for the early identification of threats, risk assessment associated with them and, if necessary, taking necessary pre-emptive steps.