Do realizacji celów związanych z planowaniem mieszkalnictwa gminy zo
stały wyposażone w dwa najważniejsze instrumenty:
- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
- wieloletni plan gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.
Dokumentem wspierającym są „Założenia polityki mieszkaniowej gminy”, w których zawarte są ogólne wytyczne realizacji celów mieszkaniowych. Moż
na także uznać, lż pośrednio instrumentem planowania przestrzeni jest budżet gminy, który zawiera aspekty finansowe, jednak tylko w krótkim przedziale czasowym.
Tylko spójne ze sobą zasady wynikające ze wszystkich dokumentów, a także wieloaspektowe rozważania konsekwencji, jakie m ogą wywołać określone zmiany, prowadzić m ogą do osiągnięcia pożądanych efektów w postaci:
- zapewnienia mieszkańcom odpowiednich lokali wraz z zapleczem rekre
acyjnym, użytkowym, komunikacyjnym,
- współpracy w zakresie wykorzystania zasobów mieszkaniowych,
- rozwiązywania problemów mieszkaniowych gospodarstw domowych bę
dących w trudnej sytuacji finansowej,
- optymalizacji kosztów eksploatacji zasobów,
- koordynacji procedury przyznawania komunalnych lokali mieszkalnych.
Konsekwencje finansowe wynikające z realizacji wspomnianych wcześniej planów m ogą przybierać formę bezpośrednią lub pośrednią. W pływ bezpośred
ni wywierany jest przede wszystkim poprzez przepisy zawarte w ustawach:
- o zagospodarowaniu przestrzennym (DzU 1999),
- o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Ko
deksu cywilnego (DzU 2001),
które określają konkretne dochody i wydatki, jakie wiążą się z uchwaleniem i realizacją planu, tj.: koszty sporządzenia planu, opłaty związane ze zmianą wartości nieruchomości na skutek jej odmiennego od dotychczasowego prze
znaczenia.
Mieszkalnictwo jako element wieloletniego planowania przestrzeni. 143
Wpływ pośredni jest, wbrew pozorom, nie mniej istotny dla finansów gminy, ponieważ dotyczy przede wszystkim dochodów gminy, a w szczególności z tytułu podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego, a także udziału gminy w podatkach dochodowych.
Instrumentem planowania, który wywiera największy wpływ na kształt mieszkalnictwa jest niewątpliwie miejscowy plan zagospodarowania prze
strzennego. W jego treści gmina określa swoje preferencje co do przyszłego (w perspektywie 7-letniej) przeznaczenia poszczególnych terenów. Zgodnie z ustaw ą o zagospodarowaniu przestrzennym (DzU 1999) za sporządzenie pla
nu odpowiada zarząd gminy a sam plan jest aktem prawa miejscowego, co sta
nowi o jego randze. Najważniejszą konsekwencją uchwalenia planu może być zmiana przeznaczenia niektórych gruntów, na skutek czego zmianie ulega także ich wartość. Może to spowodować: wzrost wartości nieruchomości, spadek war
tości nieruchomości, niemożność dalszego korzystania z nieruchomości w do
tychczasowy sposób.
W zrost wartości nieruchomości może przynieść gminie dochód w postaci nałożenia na właściciela lub użytkownika wieczystego opłaty jednorazowej, w sytuacji gdy ten zdecyduje się na sprzedaż nieruchomości. Opłata ta, tzw.
renta planistyczna, ustalana jest jako procent wzrostu wartości nieruchomości, który nie może być jednak wyższy niż 30%. Opłata zostaje pomniejszana o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nierucho
mości w okresie pomiędzy uchwaleniem planu a zbyciem nieruchomości, jeśli miały one wpływ na wartość.
Spadek wartości nieruchomości daje właścicielowi lub użytkownikowi w ie
czystemu prawo do ubiegania się o odszkodowanie od gminy w wysokości rów nej zmniejszeniu w momencie zbycia nieruchomości. Roszczenie to przysługuje przez okres 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania prze
strzennego stał się obowiązujący.
Jeżeli wskutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego dalsze ko
rzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe, wów
czas właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy rekompensaty w jednej z dopuszczonych ustawowo form, tj.:
- odszkodowania za poniesioną szkodę, - wykupienia nieruchomości,
- zamiany nieruchomości na inną.
Konsekwencje te w yw ołują bezpośredni wpływ na finanse jednostki, ale w zależności od kierunku zachodzących zmian m ogą one dotyczyć dochodów lub wydatków. N a pokrycie wydatków związanych z koniecznością zaspokoje
nia roszczeń właścicieli lub użytkowników wieczystych gmina może dokonać
emisji obligacji komunalnych, przy czym środki pochodzące z tego źródła nie m ogą przekroczyć połowy należności, a termin wykupu nie może być dłuższy niż 10 lat, licząc od dnia wypłaty. Jednak roszczenia te podlegają realizacji nie wcześniej niż w następnym roku budżetowym, co ma na celu umożliwienie gminie odpowiedniego zaplanowania dochodów i wydatków budżetowych.
Samo uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się również z koniecznością poniesienia określonych wydatków, które dotyczą przede wszystkim zatrudnienia osób z uprawnieniami urbanistycznymi, przeprowadzenia wycen, itp.
Pośrednio również plan zagospodarowania przestrzennego wpływa na do
chody podatkowe gmin. Z tego punktu widzenia najkorzystniejszym byłoby, gdyby jak największe obszary przeznaczane były pod budownictwo, które jako jedyne objęte jest obecnie podatkiem od nieruchomości według stawki procen
towej obliczanej od wartości. W raz z wprowadzeniem podatku katastralnego różnice w tej kwestii zostaną częściowo zniwelowane, jednak stawka podatku dla tego typu nieruchomości i tak pozostanie najwyższa. Najmniej istotne z punktu widzenia budżetów gmin są dochody z tytułu podatku leśnego, co wskazywałoby na mniejsze pożądanie tego typu obszarów w strukturze prze
strzennej. Jednak podejście takie jest rozważaniem czysto teoretycznym i niewątpliwie dalekim od realizacji, ponieważ obszary zielone są i zawsze będą pożądane bez względu, a nawet wbrew aspektom finansowym. Rola ja k ą odgry
w ają one w procesie zagospodarowania przestrzennego jest ogromna i związana przede wszystkim z ochroną środowiska.
Kolejnym instrumentem, który oddziałuje na kształtowanie przestrzeni w długim okresie (w tym przypadku 5-letnim) jest wieloletni plan gospodaro
wania mieszkaniowym zasobem gminy. Koncentruje się on tylko na proble
mach mieszkalnictwa komunalnego, jednak w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego traktuje ten problem wieloaspektowo.
Zawiera informacje dotyczące:
- prognozowania wielkości i stanu technicznego zasobu, - analizy potrzeb remontowych,
- planów sprzedaży lokali, - zasad polityki czynszowej, - zasad zarządzania zasobem,
- źródeł finansowania gospodarki mieszkaniowej, - wydatków na utrzymanie zasobu,
- innych działań podejmowanych przez gminę, których celem jest racjonali
zacja wykorzystania zasobu.
M ieszkalnictwo jako element wieloletniego planowania przestrzeni. 145
Plan ten dotyczy raczej już istniejących zasobów, a dzięki zakresowi analizo
wanych danych istotnie może wpływać na ich stan, w szczególności poprzez ska
lę przeprowadzanych remontów. O ile kwestie te nie m ają tak dużego znaczenia dla dochodów podatkowych w obecnym kształcie, to jednak m ogą odegrać istotną rolę po wprowadzeniu podatku katastralnego płaconego od wartości.
W pływ ustaleń zawartych w wieloletnim planie gospodarowania m iesz
kaniowym zasobem gminy na jej budżet m ożna również podzielić na bezpo
średni i pośredni. Oddziaływanie planów wieloletnich na budżety gmin prezen
tuje tabela 3.
Tabela 3. Instrumenty wieloletniego planowania mieszkalnictwa i ich w pływ na budżet gminy
W yszczególnienie M iejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Wieloletni plan gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Wpływ bezpośredni Opłaty jednorazowe (renta planistyczna)
Odszkodowania
Koszty uchwalenia planu
Koszty obsługi zadłużenia (emisja obli
gacji)
Dochody z czynszów Koszty remontów
Dochody ze sprzedaży lokali Koszty inwestycji budowlanych
Wpływ pośredni Podatek od nieruchomości Podatek rolny
Podatek leśny
Udział w podatkach dochodowych Karta podatkowa
Podatek od czynności cywilno- -prawnych
Dodatki mieszkaniowe Podatek katastralny
Ź r ó d ł o : Opracowanie własne.
Wpływ planów, poza aspektem finansowym, może być także widoczny na strukturze inwestorskiej budownictwa mieszkaniowego, co przedstawia tabela 4.
W pływ bezpośredni mieszkaniowego planu zagospodarowania przestrzenne
go dotyczy ustalania powierzchni, jakie m ogą być przeznaczone pod budownic
two mieszkaniowe. I chociaż nie decyduje on o konkretnej formie inwestor
skiej, to wpływa na nie poprzez przeznaczenie gruntów pod budownictwo indywidualne lub grupowe.
Wieloletni plan gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w sposób bezpośredni odnosi się tylko do budownictwa komunalnego, natomiast na pozo
stałe formy wpływa jedynie pośrednio. W pływ ten jest silniejszy w odniesieniu do budownictwa spółdzielczego, społecznego czy zakładowego, w którym gm i
na może występować jako udziałowiec, a słabszy w odniesieniu do
budownic-10 - Przemiany...
Tabela 4. Instrumenty wieloletniego planowania mieszkalnictwa i ich w pływ na rodzaj budownictwa
W yszczególnienie M iejscowy plan zagospoda
rowania przestrzennego
Wieloletni plan gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy
W pływ bezpośredni Wszystkie Budownictwo komunalne
Wpływ pośredni Budownictwo spółdzielcze
Budownictwo społeczne Budownictwo zakładowe Budownictwo indywidualne Ź r ó d ł o : Opracowanie własne.
twa indywidualnego, dla którego gmina może jedynie dostarczać infrastrukturę techniczną i przez to wpływać na wartość nieruchomości.
Planowanie za pom ocą uchwalania założeń polityki mieszkaniowej gminy ma charakter najbardziej ogólny i dotyczy przede wszystkim określenia celu mieszkaniowego oraz sposobów jego osiągnięcia. Opisuje się tutaj także po
tencjał finansowy gospodarstw domowych, co jest istotnym uzupełnieniem informacji wynikających ze wspomnianych wcześniej planów, gdyż determinu
je docelow ą grupę odbiorców oraz pozwala określić nie tylko ilościowy, ale także jakościow y popyt na lokale mieszkalne (Uchwała RM Opola 1997 XLV/407/97).