Katarzyna Kamińska* Małgorzata Trybuchowicz**
2. Ochrona konkurencji i konsumenta w teorii ekonomii
Teoria ekonomii, zwłaszcza ekonomia neoklasyczna, nie dostarcza przeko-nujących argumentów za koniecznością instytucjonalnej ochrony konkurencji i konsumenta3. Wynika to bezpośrednio z przyjętych przez nią założeń, które można podzielić na trzy grupy [Varian, 2011].
Pierwsza grupa założeń wskazuje na racjonalny charakter decyzji konsu-menta, a także wprowadza pojęcia związane z dobrobytem i jego suwerennością. Racjonalność decyzji konsumenta oznacza, że wybory dokonywane przez niego maksymalizują jego użyteczność. Szczególnie istotne są decyzje kształtujące dochód konsumenta, a więc decyzje o wyborze między czasem wolnym i pracą, o podziale dochodu między konsumpcję i oszczędności oraz decyzje o wyborze konkretnego koszyka dóbr, który jest uważany za najlepszy, biorąc pod uwagę preferencje i ograniczenia. Dobrobyt konsumenta sprowadza się do korzyści osiąganych przez niego dzięki niskim cenom odpowiadającym kosztom krańco-wym. Natomiast idea suwerenności rynkowej konsumenta wskazuje na fakt, że poprzez swoje preferencje wyrażane za pomocą wydatków pieniężnych, ma on bezpośredni wpływ na to, jakie towary i w jakich ilościach będą wytwarzane na rynku4. jeżeli producent wytworzy towary, które nie znajdą swoich nabywców lub 2 W Unii Europejskiej dominującym modelem ładu gospodarczego jest, inspirowana niemiecką teorią ordoliberalną, Społeczna Gospodarka Rynkowa. Pewne elementy teorii ordoliberalnej znalazły swoje zastosowanie przy konstruowaniu powojennej niemieckiej polityki gospodarczej, a w póź-niejszym okresie miały wpływ na rozwój prawodawstwa Unii Europejskiej – zwłaszcza w zakresie polityki konkurencji. Założenia ładu wolnokonkurencyjnego najwybitniejszego przedstawiciela tego kierunku – Waltera Euckena legły u podstaw unijnego zakazu nadużycia pozycji dominują-cej – art. 81 i art. 82 traktatów rzymskich. Niektórzy badacze twierdzą, że wskutek wzrostu mię-dzynarodowej konkurencji napędzanej chęcią wzmocnienia władzy rynkowej i promowania euro championów, ordoliberalny charakter unijnej polityki konkurencji zostawał stopniowo rozwadniany [Buch -Hansen, Wigger, 2011, s. 28].
3 Do tej grupy można zaliczyć również ekonomię behawioralną, ekonomię informacji i nową ekonomię instytucjonalną.
4 Suwerenność konsumentów pojawia się w sytuacji spełnienia przez rynek trzech fundamen-talnych warunków – konsument musi działać w sposób autonomiczny, musi mieć do dyspozycji
wytworzy je w zbyt wielkich ilościach, to zgodnie z logiką działania rynku ich ceny będą się obniżać. Z tego wynika, że zachowania konsumentów powodują ruchy cenowe towarów. Działania przedsiębiorstw i ich decyzje produkcyjne powinny zatem kierować się w stronę tych grup towarów, których ceny wzrastają, a nie maleją [jurczyk, Majewska -jurczyk, 2015, s. 454].
Druga grupa założeń wskazuje na kompletność wiedzy konsumenta o produk-tach i informacji o warunkach transakcji. Przyjmuje się założenie, że konsument zna lub może poznać wszystkie możliwości rynkowe, w tym różnorodność cenową i specyfikę użytkową poszczególnych towarów, dóbr i usług. jego dostęp do in-formacji nie pociąga za sobą kosztów, co oznacza, że nie wymaga ani nakładów czasu, ani energii umysłowej, a także innych zasobów, które utrudniałyby sytuację decyzyjną konsumenta.
Trzecia grupa założeń wskazuje, że funkcjonujące rynki przypominają mo-del konkurencji doskonałej, gdzie konkurencja eliminuje zyski monopolowe zaburzające konkurencyjny podział dochodów. jeżeli wystąpi sytuacja koncen-tracji produkcji to kontestowalny charakter rynków spowoduje, że zachowanie przedsiębiorstw nie odbiegnie znacząco od modelu konkurencji doskonałej czy monopolistycznej [Graczyk, 2006, s. 94].
Przez dziesiątki lat w literaturze przedmiotu mechanizm suwerenności kon-sumenta uważano za najlepsze zabezpieczenie interesów konkon-sumenta [jurczyk, Majewska -jurczyk, 2015, s. 454]. Zagrożenie dla tej suwerenności stanowiły jedynie procesy koncentracji gospodarczej i monopolizacji na rynkach, które w krajach rozwiniętych od lat 70. XX wieku zaczęły przybierać na sile. Dlatego też uważano, że prawo antymonopolowe jest najlepszym zabezpieczeniem suwerenności i in-teresów konsumentów.
Tak przyjęte założenia ekonomii neoklasycznej zawęziły interesy konsumen-tów jedynie do problemu niskich cen na rynku oraz suwerenności konsumenkonsumen-tów, co okazało się zbyt daleko posuniętym uproszczeniem kwestii postrzegania praw konsumentów. Należy zauważyć, że w rzeczywistości rynek, na którym funkcjo-nuje wolna konkurencja dopuszcza do istnienia przewag i dysproporcji pomiędzy konsumentami a przedsiębiorcami w zakresie chociażby dysponowania przez nich informacjami rynkowymi, a także ich interpretacjami. Powoduje to pojawienie się sytuacji, w której instrumenty marketingowe oraz złożone kontrakty prawne szerokie spektrum opcji co do decyzji i zachowań oraz w ramach tych opcji powinien dokonywać efektywnych wyborów [Baumol, Binder 1988].
ograniczają zdolność konsumentów do oceny, jakie wybory są najlepsze z punktu widzenia realizacji ich interesów. Ponadto warto podkreślić, że sam mechanizm kon-kurencji nie jest w stanie naprawić szkód, które są wynikiem wprowadzenia w błąd konsumenta lub narzucenia mu niekorzystnych zapisów umów. Mogą pojawić się również sytuacje, w których konsument nie będzie dostatecznie chroniony przed produktami niebezpiecznymi dla zdrowia i życia, a producenci nie będą ponosili za to żadnej odpowiedzialności. Pozwala to sformułować wniosek, że ekonomia neoklasyczna nie poświęca zbyt wiele uwagi pozycji i prawom konsumenta na rynku. Konsument jest tu przede wszystkim widziany jako nabywca towarów, dobór i usług. W centrum zainteresowania stoi natomiast przedsiębiorstwo oraz rozpoznanie przez nie czynników, które mają bezpośredni wpływ na zachowanie i decyzje kon-sumentów na rynku. Zdobyta przez przedsiębiorstwo wiedza pozwala na zaintere-sowanie konsumenta swoim produktem, a następnie nakłonienie go do jego zakupu. Wszystkie interesy, dylematy, prawa konsumentów w okresie poprzedzającym dokonanie zakupu, w trakcie realizacji tej transakcji oraz po jej dokonaniu nie sta-nowią przedmiotu analizy tej teorii [jurczyk, Majewska -jurczyk, 2015, s. 454–455]5. Inne spojrzenie na warunki efektywnego funkcjonowania wolnej konkurencji i ochrony konsumentów odnajdujemy w ekonomii niemieckiej, zwłaszcza w teorii ordoliberalnej oraz wizji funkcjonowania gospodarki pierwszego powojennego ministra gospodarki RFN – Ludwiga Erharda.
Niemiecka koncepcja Społecznej Gospodarki Rynkowej przyjmuje, że wolny rynek, oparty na mechanizmie wolnej konkurencji, może zostać wykorzystany do osiągnięcia celów społecznych. Wśród nich szczególne miejsce zajmuje społeczna sprawiedliwość, rozumiana jako równość szans gwarantowana poprzez reguły funkcjonowania konkurencji oraz zasady umożliwiające uczestnictwo w konku-rencji każdemu. Drugi cel to dobrobyt dla wszystkich. Pod tym pojęciem można rozumieć taki wzrost gospodarczy, który nie będzie prowadził do coraz głębszego rozwarstwienia dochodów. Zasadniczym filarem Społecznej Gospodarki Rynkowej jest funkcjonowanie wolnej konkurencji.
Najbardziej istotny wkład w rozwój teorii ordoliberalnej, z punktu widzenia teorii ekonomii, miał Walter Eucken. jego największym osiągnięciem było prze-zwyciężenie antynomii w naukach ekonomicznych oraz sformułowanie teorii
5 Krytyka neoklasycznej teorii wyboru konsumenta stała się istotnym tematem pojawiającym się w pracach ekonomistów związanych z nurtem neoinstytucjonalnym, postkeynesowskim i nurtem psychologii ekonomicznej [Graczyk, 2006, s. 96].
ładu wolnokonkurencyjnego. Teoria ta koncentrowała się zasadniczo wokół ochrony konkurencji. Eucken uważał, że urzeczywistnienie w praktyce ładu wolnokonkurencyjnego zapewniałoby indywidualną wolność wszystkim pod-miotom gospodarczym poprzez swobodę konkurowania na rynkach i ostatecznie powinno doprowadzić do efektywności w sensie ekonomicznym. Uczestnicy gry rynkowej nie powinni mieć żadnego wpływu na reguły rządzące rynkiem, a ustalony porządek gospodarczy nie powinien zagrażać demokracji i istnieją-cemu prawu. Punktem odniesienia dla ordoliberalizmu jest w tym zakresie model konkurencji doskonałej, pełnej, której funkcjonowanie wymaga prawnej ochrony ze strony instytucji państwa. Konkurencja ta powinna podlegać ochronie nie ze względu na swoją efektywność ekonomiczną, ale ze względu na wiążącą się z nią wolność, wartość tak ważną dla ordoliberałów. Wolność jest dla nich dobrem samym w sobie, czego przykładem na gruncie polityki konkurencji jest ochrona konkurentów przed dominantami rynkowymi, czy też ochrona małych i średnich przedsiębiorstw bez względu na to, jaki będzie to miało wpływ na efektywność ekonomiczną tak prowadzonej polityki.
W pracy zatytułowanej Grundsätze der Wirtschaftspolitik Eucken Eucken stwierdza, że zasadniczą siłą porządkującą w gospodarce jest państwo, które powinno w ramach prowadzonej polityki w pierwszej kolejności rozbijać grupy dominujące w gospodarce, bądź ograniczyć ich funkcje. Grupy te mogą przy-bierać formę karteli, trustów, koncernów, związków zawodowych pracowników i pracodawców i nie tylko mają one tendencje do ograniczania konkurencji, lecz również próbują wpływać na politykę gospodarczą w celu realizacji własnych korzyści. Eucken zauważa, że grupy lobbystów dążą do zmiany ram procesu gospodarowania m. in. poprzez państwowe ustalanie cen, ograniczenie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, czy zakazów importu [Eucken, 1989, s. 158]. Lekceważenie przez państwo swojej funkcji prowadzi do nierównowagi i zakłóceń w kierowaniu gospodarką, a ostatecznie do jego osłabienia. Nie cho-dzi tutaj jednak o zupełną likwidację tych grup w sytuacji, gdy osiągnęły one już silną pozycję i zostały wyposażone w państwowe przywileje, ale o zdecydowaną, konfrontującą politykę państwa oraz o świadome powstrzymywanie się przez nie od rozdzielania dalszych przywilejów [Eucken, 2004, s. 334–336]. Mechanizm rynkowy nie poddany żadnej kontroli prowadzi według Euckena do samoznisz-czenia gospodarki rynkowej wskutek rozwoju monopoli. Rynek pozostawiony bez nadzoru ze strony państwa staje się zatem instytucją rodzącą anarchię, gdyż podmioty na nim działające zaczynają dążyć do możliwie największej nad nim
kontroli, sięgając nawet po władzę nad państwem. Eucken w swoich pracach przestrzega, że konsekwencją bezpośredniej ingerencji państwa w proces go-spodarczy będzie sytuacja, w której wiele grup nacisku, w tym grupy należące do przemysłu, rzemiosła, rolnictwa, górnictwa, czy gospodarki komunalnej, zacznie dążyć do zaspokojenia swoich potrzeb. jeżeli jednak państwo ograniczy swoją działalność jedynie do uprawiania konsekwentnej polityki konkurencyjnego ładu gospodarczego, nadając zdarzeniom gospodarczym określone ramy prawne i nie ingerując w procesy gospodarcze, działalność grup nacisku będzie ograniczona do minimum. Warunkiem urzeczywistnienia ładu wolnokonkurencyjnego we-dług Euckena byłaby realizacja przez państwo w polityce gospodarczej siedmiu zasad konstytuujących i czterech regulujących. W skład zasad konstytuujących wchodziły: sprawny system cen konkurencji doskonałej, stabilizacja walutowa, zagwarantowanie dla wszystkich otwartości rynków, istnienie własności prywat-nej, swoboda zawierania umów, materialna odpowiedzialność za skutki swoich działań i stabilna polityka gospodarcza. Natomiast zasady regulujące akcentowały konieczność kontroli i nadzoru monopoli przez państwo, prowadzenie polityki dochodowej, racjonalnego rachunku ekonomicznego i zapobieganie anormalnym zachowaniom podaży.
Instytucja państwa w myśli ordoliberalnej odgrywa w praktyce rolę instytucji, która ma za zadanie kontrolować przestrzeganie prawa antymonopolowego. Pro-blematyka związana z kontrolowaniem monopoli, według samego Euckena jest dość różnorodna i trudna. Krytykował on nieskuteczność metod kontroli monopolu, którymi posługują się państwa uprzemysłowione, polegające na upaństwowieniu monopoli i kontroli pracowniczej [Eucken, 2004, s. 292–293]. Upaństwowienie monopoli nie ogranicza polityki monopolistycznej, a nawet zwiększa skłonność monopolisty do pełnego wykorzystania swojej pozycji i nadużywania władzy z racji tego, że dochody wpływają do kasy państwowej, a nie prywatnej. Kontrola pracownicza również jest nieskuteczna, gdyż zwykle pracownicy uczestniczą w zysku z monopolu i są zainteresowani polityką monopolistyczną w takim samym stopniu, jak przedsiębiorcy. Nadzór nad monopolami powinien, według Euckena, pozostawać w ręku urzędu antymonopolowego, który, aby uchronić od nacisków zewnętrznych grup interesów, podlegałby ustawie. Znaczenie jego istnienia i funk-cjonowania porównuje on do znaczenia funkfunk-cjonowania sądu najwyższego [Eucken, 2004, s. 294]. Wśród zadań, jakie przewiduje Eucken dla urzędu antymonopolowego można wyróżnić m. in. możliwość kontroli warunków zawieranych umów handlo-wych, wszelkich form zniekształcających konkurencję (jak chociażby blokady, czy
rabaty dla stałych klientów), kontrolę i zapobieganie różnicowania cen na te same towary i usługi, czy monitorowanie nadużyć władzy przez przedsiębiorców oraz związki zawodowe [Eucken, 2004, s. 294–297]. Nadzór nad monopolem w ustroju opartym na konkurencji powinien być tak zdecydowany, by miał charakter pro-filaktyczny. Eucken zaznacza, że nie wszystkie monopole da się kontrolować za pomocą urzędu antymonopolowego. Właściwa kontrola monopoli ograniczać się będzie do stosunkowo niewielu faktycznie istniejących.
W swoich rozważaniach Eucken dochodzi do konkluzji, że problem nadzoro-wania i kontroli monopoli można rozwiązywać tylko wtedy, gdy w polityce gospo-darczej przestrzegać się będzie innych zasad konstytuujących i regulujących ład oparty na wolnej konkurencji, gdy powstawanie monopoli zostanie ograniczone do minimum, a nadzór nad monopolami będzie działał według prostej i realistycznej analogii w stosunku do konkurencji [Eucken, 2004, s. 297].
Uzupełnieniem ordoliberalnych rozważań o roli konkurencji w gospodarce mogą być poglądy Ludwiga Erharda, który uważał, że kryterium oceny funkcjono-wania gospodarki należy do nabywcy i to on jest jedynym sędzią rozstrzygającym o tym, co jest dobre, a co złe w gospodarce, co jest użyteczne, a co nie. W książce pt. Dobrobyt dla wszystkich, będącej zbiorem przemówień wygłoszonych przez Erharda, możemy przeczytać następujące stwierdzenie – Tylko konkurencja
prowadzi do tego, że postęp gospodarczy umożliwia osiąganie korzyści wszystkim ludziom, szczególnie jako konsumentom, a ponadto konkurencja eliminuje wszystkie przywileje, które nie wynikają bezpośrednio z wyższej produktywności pracy [Erhard,
2012, s. 19]. Pozwala ono przyjąć tezę, że Erhard w swoim myśleniu o funkcjo-nowaniu gospodarki to właśnie suwerennemu konsumentowi nadaje centralne miejsce w gospodarce. jego zdaniem nie państwo musi decydować o tym, kto powinien dominować na rynku, nie musi o tym decydować także kartel, ale tylko i wyłącznie konsument. W jego rozumieniu ochrona konkurencji i konsumenta są ze sobą ściśle powiązane.