Realizacja modelu SGR w Polsce w perspektywie rynku pracy

W przeciwieństwie do Niemiec, polski ustrojodawca określił explicite formułę ładu społeczno -gospodarczego jako społeczną gospodarkę rynkową. Artykuł 20. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej głosi, że: „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidar-ności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”.

Cztery konstytucyjne kryteria można uporządkować dwojako. Po pierwsze, można ułożyć je w trzy filary: 1) wolność gospodarcza, 2) własność oraz 3) so-lidarność oraz dialog i współpraca partnerów społecznych. Po drugie, można je sprowadzić do dwóch wymiarów: wolność działalności gospodarczej i wła-sność prywatna tworzą wymiar indywidualistyczny, zaś solidarność oraz dialog i współpraca partnerów społecznych składają się na wymiar zbiorowy. Należy tu dostrzec chęć ustawodawcy, by traktować interwencję państwa jako środek ostateczny, gdyż strony, zgodnie z zasadą subsydiarności, powinny same przejąć możliwie szeroki zakres odpowiedzialności za kształtowanie wzajemnych relacji. Dialog i współpraca powinny zachodzić w ramach regulacji szczebla niższego niż konstytucja, w tym przede wszystkim przepisów prawa pracy. Wysoki stopień ogólności art. 20 nie pozwala na tyle dokładnie sprecyzować jego normatywnej treści, aby można ją było stosować bezpośrednio w obowiązującym prawie, ale nadaje normatywny kierunek dla kształtowania ustroju społeczno -gospodarczego organom stanowiącym i stosującym prawo [Illinicz, 2007, s. 174]. Szczególna

rola w doprecyzowaniu znaczenia art. 20 przypada orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego, który odnosił się niejednokrotnie do tego zapisu w swoich orzeczeniach, wskazując, iż: „w ujęciu art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa stanowi nie tylko określony model ekonomiczny, ale także pożądany przez ustrojodawcę obraz ładu społecznego”1. oczywiście uprawnione jest pytanie, na ile koncepcje SGR w zapisie Konstytucji RP są zbieżne z ideowym wzorcem tego ustroju w teorii i praktyce niemieckiej. Rozumienie SGR w ujęciu Erharda oznaczałoby przyjęcie wolnej gospodarki z silnym akcentem na subsydiarność i odpowiedzialność jednostki. W Polsce SGR postrzega się inaczej, z większym naciskiem na „społeczna”, a mniejszym na „rynkowa”. Leszek Balcerowicz twierdzi, że „termin «społeczna gospodarka rynkowa» zrobił w Polsce w ostatnich latach wielką karierę w debatach o gospodarce. (...) tej popularności nie towarzyszy zrozumienie, skąd się on wziął i co pierwotnie oznaczał. Słowo «społeczna» wy-wołuje natomiast zapewne emocjonalne przeświadczenie, że chodzi o zasadniczo odmienny, a przez to lepszy, typ gospodarki niż wolnorynkowy kapitalizm”2. Być może dlatego niemieckie słowo sozial tłumaczy się częściej na język polski jako „socjalny” niż „społeczny”. Znajomość ordoliberalnych korzeni koncepcji SGR w Polsce była w latach 90., ale i pozostaje do dziś relatywnie słaba nie tylko w percepcji społecznej, ale i w środowisku polityków i ekonomistów. Nie pomaga to w interpretacyjnych sporach.

Przechodząc na poziom obudowy instytucjonalnej rynku pracy (poziom ładu gospodarczego), tu również należy mieć świadomość różnic pomiędzy Niemcami, które kształtowały złożoną sieć instytucji formalnych i nieformalnych przez długie dziesięciolecia, a Polską, która u progu transformacji obarczona była dziedzictwem półwiecza gospodarki centralnie zarządzanej. W sferze rynku pracy cechowały ją m. in. brak niezależnych reprezentacji stron stosunku pracy, brak tradycji negocjacji zbiorowych, dominująca rola państwa jako pracodawcy i przeideologizowanie doktryną walki klas. Przejęcie przez związki zawodowe funkcji partii politycznych zaciążyło później na ich wiarygodności i trudno definitywnie uznać, by udało się 1 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30.01.2001, sygn. K. 17/00 (DzU 2001, nr 11, poz. 90).

2 W takim sensie argumentuje L. Balcerowicz w eseju: Niemcy: od gospodarki „społecznej”

do „przesocjalizowanej” [Balcerowicz, 1995, s. 275]. Kontrowersje terminologiczne związane

z przymiotnikiem „społeczna” w odniesieniu do gospodarki, ale też i sprawiedliwości, państwa prawa i demokracji, podnosił F.A. von Hayek, twierdząc, że rozmywa on jej zasadnicze znaczenie [zob. Hayek, 1979, s. 16].

im tej roli wyzbyć. Przekształcenia własnościowe i zmiany strukturalne gospodarki sprawiły, że państwo szybko wychodziło z roli pracodawcy, jednak nie przyjęło roli aktywnego kreatora spójnego ładu instytucjonalnego na rynku pracy. Michał Skąpski reprezentuje pogląd, że: „przemiany ustroju pracy dokonywały się w dużej mierze samoistnie, jako rezultat spontanicznie kształtującej się praktyki rynku pracy, a państwo jedynie reagowało – i to z opóźnieniem – na nowe zjawiska, zamiast odgrywać rolę stymulującą i wymuszać pożądany kierunek ewolucji. Inicjująca rola państwa w kształtowaniu kierunku transformacji wymagana jest szczególnie w tworzeniu społecznej gospodarki rynkowej, gdyż jego bierność wła-ściwa jest raczej doktrynie leseferyzmu i prowadzi do ukształtowania liberalnego modelu rynku pracy” [Skąpski, 2014, s. 123].

Uzupełniając opis formalnych filarów konstytuujących porządek rynku pracy, należy wskazać na problemy trawiące związki zawodowe. Wskaźnik uzwiązkowienia jest niski (11% ogółu pracujących), a jego ciągły spadek wpisuje się w ogólny trend zarysowujący się w Europie już od lat 70. Charakterystyczną cechą polskich związków jest asymetrycznie rozłożona siła – są one silniejsze na poziomie zakładowym niż na centralnym, słabsze w sektorze prywatnym – 2/3 zakładowych organizacji związkowych działała (w 2014 r.) w podmiotach sektora publicznego – oraz duże zróżnicowanie branżowe (najwyższy wskaźnik uzwiązkowienia w górnictwie – 72%) [GUS, 2015]. Zakładowe układy zbiorowe pracy pozostają niepopularne, gdyż w 2016 r. zarejestrowano ich zaledwie 79, a objęły 38 tys. osób [PIS, 2017]. Wśród głównych barier związki wymieniają kontakty z pracodawcami i problemy wynikające z przepisów i procedur, zatem ich ocena ładu instytucjonalnego oraz „dialogu i współpracy partnerów społecz-nych” nie jest wysoka.

Dość powszechnie krytykuje się efektywność publicznych służb zatrudnienia, o których mówiło się, że często tylko „administrują bezrobociem”, a nie próbują z nim walczyć bardziej menedżerskimi metodami, z wyczuciem potrzeb przed-siębiorstw. Za najogólniejszą miarę rozziewu pomiędzy rzeczywistością rynku pracy a statystykami bezrobocia można uznać różnicę pomiędzy oficjalną stopą bezrobocia a stopą BAEL, która sięgała niekiedy kilku punktów procentowych. Różnice wynikają m. in. z odmiennych metod liczenia i uwzględnienia w BAEL pracy „na czarno”, co wpisuje się w krytykę takich formalnych instytucji, jak płace minimalne. Krytyka ta płynie ze strony przedstawicieli sektora przedsiębiorstw. Argumentują oni, że zbyt „hojne” płace minimalne w połączeniu z zasiłkami podnoszą płacę progową i zniechęcają do podejmowania zatrudnienia. Trzeba

jednak zauważyć, że do czasów akcesji do UE kwestie efektywniejszej realizacji polityki pracy i spójności społeczno -ekonomicznej były odkładane pod ciężarem krążącego nad gospodarką Polski widma kryzysu finansów publicznych [Woźniak, 2012, s. 227–241].

W zakresie realizacji modelu SGR w Polsce na poziomie procesów zachodzą-cych w ramach ładu najważniejszym zjawiskiem po 1990 r. była eksplozja bezro-bocia rejestrowanego, które w połowie lat 90. sięgnęło 17%, a przed akcesją do UE przekroczyło 20%. Zmiany strukturalne gospodarki uwalniały znaczne zasoby ludzkie, które nie zostały niestety zaabsorbowane, z uwagi na zbyt słabe zdolności generowania nowych miejsc pracy. Skutki bezrobocia łagodzono przez trans-fery socjalne i wypychanie bezrobotnych na wcześniejsze emerytury. W efekcie wskaźniki zatrudnienia utrwaliły się na niskim poziomie, w stosunku do Europy Zachodniej. Ustawodawca próbował chronić utrzymanie stosunków pracy poprzez restrykcje przy zwalnianiu pracowników, co utrudniało elastyczne dostosowania poziomu zatrudnienia do potrzeb i skutkowało ekspansją umów czasowych oraz spychaniem pracowników w samozatrudnienie.

Przechodząc na poziom socjologiczno -antropologicznego fundamentu po-rządku rynku pracy w Polsce, należy podkreślić długookresowy, kulturowy i często nieformalny charakter kształtujących go czynników. Relatywnie słaba realizacja zasady odpowiedzialności jednostki wiąże się z omawianym balastem PRL: bra-kiem tradycji negocjacji zbiorowych, niedorozwojem regulacji autonomicznego prawa pracy, egoizmem, brakiem zaufania i szacunku w modelu stosunków spo-łecznych. Utrzymujące się w społeczeństwie poglądy egalitarne i redystrybucyjne stoją w wyraźnej sprzeczności z poglądami ordoliberałów, którzy promowali równość szans i ostrzegali przez państwem dobrobytu. Zgodnie z poglądem Euckena nie można liczyć na moralność i etykę w ludzkich zachowaniach, tylko tak kreować środowisko instytucjonalne, aby kierowały do pożądanych zacho-wań. W tym kontekście winę za niską aktywność zawodową należy przypisać w znacznej mierze strukturze bodźców do podejmowania legalnego zatrudnienia oraz słabości narzędzi wymuszających podejmowanie pracy przez bezrobotnych. obraz uzupełnia społeczna akceptacja dla pracy na czarno. Z tej perspektywy obniżenie wieku emerytalnego od 2017 r. i program Rodzina 500 plus, przy wszystkich jego pozytywnych aspektach w zwalczaniu ubóstwa, należy uznać za sprzeczne z koncepcją SGR.

Tabela 4. Realizacja zasad rynku pracy SGR w Polsce po 1989 r.

Zasada Realizacja

1.

Niespójny obraz:

•   pozytywne korzystanie z wolności gospodarowania – eksplozja przedsiębiorczości lat 90;

•   niekorzystanie z dobrodziejstw wolności – postawy braku samodzielności, apatii jednostek, niekorzystanie z możliwości kształtowania partnerskich relacji zatrudnieniowych, np. w układach zbiorowych.

2. ^{Postawy egoistyczne, antagonistyczne relacje partnerów społecznych, brak} dobrych tradycji i wzorców, balast realnego socjalizmu, społeczna akceptacja pracy nierejestrowanej, nadużywanie umów cywilnoprawnych.

3.

•   Geneza instytucjonalnych ram stosunków pracy w gospodarce centralnie planowej. •   Bierność i reaktywność ustawodawcy, niepodjęcie rekodyfikacji prawa pracy.

•   Ustanawianie niespójnych norm prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, sprzecznych z ideami SGR.

4. ^{Słaba efektywność polityki zatrudnienia i rynku pracy, wywołana m. in. brakiem} _{odpowiednich narzędzi wpływu na zachowania podmiotów i egzekucji przepisów.} Źródło: opracowanie własne.

6. Podsumowanie

Przeprowadzone rozważania o realizacji idei Społecznej Gospodarki Rynkowej w Niemczech i w Polsce oparto na prostym modelu obejmującym cztery zasady kon-stytuujące porządek rynku pracy. Wydaje się, że obszar rynku pracy stanowi sferę szczególnie odpowiednią dla międzynarodowych studiów porównawczych modeli gospodarczych, a jako „motor” sfery realnej i miejsce generowania dochodu dla gospodarstw domowych, warunkuje realizację społecznych celów gospodarowania w myśl ustrojowego wzorca. Badanie realizacji zasad, wyabstrahowanych z doktryny ordoliberalnej i koncepcji prekursorów SGR, pozwala sformułować kilka wniosków.

Dociekania nad ustrojem SGR prowadzone w płaszczyźnie ideowej wyma-gają sięgnięcia do oryginalnej koncepcji i poszukiwania w niej ponadczasowych wartości. Ewolucja ustroju niemieckiej SGR dowodzi, że realnie występujący ład gospodarczy podlega w niektórych aspektach daleko idącym zmianom. Geneza ustrojowego wzorca w przypadku Niemiec jest powszechnie znana, jego ciągłość i akceptację zapewniają największe polityczne siły. W Polsce model inkorporowano do ustawy zasadniczej bez głębszej refleksji i znajomości jego intelektualnej podbu-dowy. Prowadzi to do nieporozumień i braku punktu odniesienia dla kształtowania przez politykę spójnego ładu instytucjonalnego. Te deficyty są dobrze odzwier-ciedlone na rynku pracy, którego instytucjonalna obudowa w Polsce nie odpo-wiada normatywnej treści konstytucyjnego zapisu. W Niemczech również można

wskazać okresy, kiedy politykę ładu gospodarczego zarzucano na rzecz sterowania procesami. W ostatnich latach najlepszy przykład spójnego i konsekwentnego działania polityką ładu gospodarczego stanowią reformy Hartza lat 2003–2005.

Porównanie obu krajów na poziomie polityki procesowej wymaga uwzględ-nienia całkowicie odmiennych uwarunkowań instytucjonalnych. Niewątpliwie jednak to środowisko w Niemczech jest zdecydowanie bardziej stabilne, a idea subsydiarności lepiej wcielona w życie przez partnerów społecznych. W Polsce procesy w mniejszym stopniu mają partnerski charakter, a stanowią wypadkową siły rynkowej stron stosunku pracy. Zmiany tej równowagi przejawiają się „falowa-niem” od rynku pracodawcy do rynku pracobiorcy, a ze swoich sił przetargowych strony bezwzględnie korzystają.

Konfrontacja zasad wolności „od” i wolności „do” z poziomu antropologiczno--socjologicznego fundamentu rynku rodzi pytanie o przydatność Niemiec jako punktu odniesienia dla Polski w porównaniach modeli gospodarczych. Polsce bliżej bowiem zdecydowanie do byłej NRD niż do zjednoczonych Niemiec, za co odpowiedzialne jest dziedzictwo realnego socjalizmu. We wschodnich krajach związkowych wystąpiły podobne problemy, a w społeczeństwie zaobserwowano analogiczne postawy i zachowania. Polska w tym porównaniu lepiej wypada pod względem zasady wolności na rynku pracy – można podać pozytywne przykłady skorzystania ze swobody gospodarowania, czego dowodzi spontaniczna fala przedsiębiorczości w latach 90., jaka w byłej NRD nie miała miejsca.

Poziom tych dwóch zasad tworzy kontekst społeczny dla prowadzonej przez państwo polityki i warunkuje jej skuteczność. Gdy ma się tego świadomość, można choć częściowo wytłumaczyć zapóźnienia Polski w realizacji zasad SGR. Przecież była NRD otrzymała gotowy zestaw instytucji formalnych, a i tak re-zultaty przeszczepu ustroju okazały się znacznie niższe od oczekiwań. To może wyjaśniać trudności krajów postsocjalistycznych w budowaniu nowoczesnych modeli ustrojowych, jak i również dowodzić trudności w implementacji modelu SGR. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga kolejnych pogłębionych badań.

Analiza poszczególnych zasad uporządkowana na poziomie ładu gospodar-czego, procesu oraz antropologicznego fundamentu rynku dowodzi, iż realizowane są one w znacznie większym stopniu u naszego zachodniego sąsiada. Dowodzi to faktycznego, a nie formalnego znaczenia instytucji życia społecznego. Zapis konstytucyjny nie wystarczy, aby ustrój zaistniał w rzeczywistości.