Michał Moszyński*
4. Realizacja modelu SGR w Niemczech w perspektywie rynku pracy
Po II wojnie światowej odbudowa niemieckiej gospodarki następowała w znacz-nej mierze pod wpływem dorobku myśli ordoliberalznacz-nej. Tworzenie instytucjo-nalnych ram gospodarowania korespondowało z euckenowskimi zasadami ładu gospodarczego, by wspomnieć choćby konstytucyjne umocowanie własności, zabezpieczenie niezależnej polityki pieniężnej banku centralnego i jego wyłączne zadanie dbania o stabilność cen. Na poziomie ładu gospodarczego ukształtowano główne filary formalnej infrastruktury instytucjonalnej rynku pracy, które można sprowadzić do pięciu elementów:
autonomii taryfowej, •
zasady współstanowienia, •
ustawowych norm ochrony pracowników, •
ubezpieczenia od bezrobocia, •
federalnego podmiotu realizującego politykę zatrudnienia i rynku pracy. •
Konstrukcja tych filarów wypływała z postulatów stawianych organizacji rynku pracy przez prekursorów SGR, jak choćby wspomnianego Müllera -Armacka. Część instytucji, jak autonomię taryfową i współstanowienie reaktywowano po okresie ich zawieszenia w czasach narodowego socjalizmu, nadając im nowy kształt. Działanie tych instytucji wpisuje się w idee solidaryzmu społecznego,
ale i subsydiarności, gdyż zakłada się wysoki poziom samodzielności partnerów społecznych w układaniu wzajemnych relacji.
W latach 1948–1966 za politykę gospodarczą odpowiadał L. Erhard, naj-pierw jako federalny minister gospodarki, a później kanclerz. Można uznać, że w tym okresie w najwyższym stopniu udało się realizować politykę w duchu SGR z mocnym zakorzenieniem w ordoliberalizmie. Akcent w polityce go-spodarczej wyraźnie położono na poziomie ładu gospodarczego, konstruując „konstytucję gospodarczą”, w której ramach toczyły się sprawne i efektywne procesy gospodarcze. W tym okresie udało się nie tylko odbudować kraj po wojnie, ale zrealizować społeczne cele gospodarowania – „dobrobyt dla wszyst-kich” przy pełnym zatrudnieniu. Dobrobyt ten był wypracowywany przez wszystkich (wysoka stopa aktywności zawodowej), a długi tygodniowy czas pracy (do 50 godzin), wzrost wydajności i dyscyplina płacowa przy stabilnych cenach pozwalały na szybki wzrost dochodów gospodarstw domowych. Polityka nieskoncentrowana bezpośrednio na numerycznych wielkościach realizowała je niejako „przy okazji”, jako wynik sprawnych procesów. Pełne zatrudnienie nie było wynikiem rozbudowanej polityki zatrudnienia, tylko stosunkowo skromnie, jak na dzisiejsze warunki, zakrojonej polityki rynku pracy. Podobnie rzecz się miała ze wzrostem gospodarczym.
Wraz z przejęciem sterów w polityce gospodarczej przez K. Schillera, nastąpiła zmiana paradygmatu i zwrot w stronę keynesizmu, oznaczający w praktyce korektę dotychczasowego modelu SGR. Formalna inkorporacja elementów keynesizmu do instrumentarium polityki gospodarczej nastąpiło w formie ustawy o stabi-lizacji i wzroście z 1967 r., stawiającej ambitne cele „magicznego czworoboku”. Realizacja zadań dotyczących wzrostu, zatrudnienia, stabilności cen i równowagi zewnętrznej zakładała globalne sterowanie popytem. Instrumentarium po stronie podaży uzupełniono ustawą o wspieraniu pracy z 1969 r., spełniającą rolę poda-żowego „dostrajacza”. Przed polityką rynku pracy postawiono wysoką poprzeczkę likwidacji różnych odmian bezrobocia i skierowano ją w stronę aktywizacji za-sobów pracy. Spóźniona implementacja keynesizmu przypadła na trudny okres kryzysów naftowych, na które gospodarka reagowała skokowymi wzrostami stopy bezrobocia. oznaczało to stopniowe oddalanie się od stanu pełnego zatrudnienia, przy zachowaniu wysokiego poziomu dobrobytu za sprawą rosnącego stopnia redystrybucji. Dobrobyt dla wszystkich wypracowywała coraz węższa grupa pracujących. Rozbudowa elementów państwa dobrobytu wynikała też z układu sił – rząd szedł na ustępstwa względem partnerów społecznych i kupował pokój
społeczny finansowany z państwowej kasy. Nastąpiła degeneracja korporatyzmu strony podażowej do korporatyzmu państwa dobrobytu, który to reżim charak-teryzowała zależność organizacji reprezentujących pracę i kapitał od aktywnej polityki rynku pracy, transferów i działań osłonowych.
Patrząc przez pryzmat wypracowanych zasad (tab. 1), uprawniony jest wniosek o przesunięciu od 1967 r. punktu ciężkości z polityki ładu na poziom procesowy. Zainicjowano też proces osłabiania antropologiczno -socjologicznego funda-mentu rynku, gdyż osłabiono odpowiedzialność jednostek gospodarujących za poszukiwanie i podejmowanie zatrudnienia. Paradoksalnie przyjęcie zobowiązań i instrumentarium ustawy o stabilizacji i wzroście oddaliło realizację postawionych w niej celów. Najważniejsze ustalenia zebrano w tabeli 2.
Tabela 2. Realizacja zasad rynku pracy SGR w RFN w latach 1948–1982
Zasada 1948–1966 1967–1982
1. Tworzenie warunków dla korzystania jednostek z wolności w odpowiedzialny sposób. Wzmacnianie pożądanych zachowań polityką „wychowawczą”.
Utrzymanie formalnych warunków dla realizacji zasady.
2. osłabienie odpowiedzialności przez rozbudowę elementów państwa opiekuńczego.
3.
Konstruowanie instytucji rynku pracy w zgodzie z zasadami konkurencyjnego ładu gospodarczego.
Rozbudowa instrumentarium
keynesowskiej polityki sterowania globalną koniunkturą oraz aktywnej polityki zatrudnienia i rynku pracy.
4. Funkcja pomocnicza względem polityki ładu. Funkcja dominująca względem polityki ładu.
Źródło: opracowanie własne.
W okresie 1982–1989 problemy z bezrobociem pogłębiały się, a tempo wzrostu gospodarczego słabło, ograniczając możliwości „dobrobytu dla wszystkich”. Zaini-cjowany w połowie lat 80. proces deregulacji rynku pracy, zgodnie z postulatami ekonomii podażowej, nie zdążył przynieść rezultatów, gdyż został zahamowany przez wielki wstrząs zjednoczenia Niemiec.
Na poziomie ładu gospodarczego przyłączenie NRD przeprowadzono ścieżką kompletnej imitacji istniejącego modelu SGR w części zachodniej, modelu dość odległego od pierwotnej wizji SGR. Dotyczyło to również całokształtu reguł for-malnych porządku rynku pracy, w czym aktywną rolę odegrali zachodnioniemieccy partnerzy społeczni. Na poziomie procesowym miała miejsce ogromna inter-wencja fiskalna i rozbudowana polityka socjalna, charakterystyczne dla polityki keynesistowskiej i państwa dobrobytu. Decydenci nie polegali na mechanizmach
rynkowych w kwestii przepływu czynników produkcji i wyrównywania się ich cen oraz przeciążyli politykę zatrudnienia i rynku pracy zbyt wielkim zakresem zadań. W ramach istniejących reguł partnerzy społecznie prowadzili skrajnie nieodpowiedzialną politykę płacową. Antropologiczno -socjologiczny fundament rynku okazał się mocno nadwerężony, czego dowodzi zderzenie mentalności realnego socjalizmu z logiką gospodarki rynkowej oraz kolizja norm, wartości i postaw uczestników rynku.
od połowy lat 90. XX w., kiedy skończył się najbardziej absorbujący etap zjednoczenia, powrócono do prób reform tkwiącej w kryzysie SGR. Początkowo wysiłki zmierzające do ograniczenia rozbudowanej siatki bezpieczeństwa socjal-nego napotkały na zdecydowany opór partnerów społecznych, którzy stali się zbyt zależni od strumienia publicznych pieniędzy. Dopiero reformy Hartza z lat 2003–2005 w sferze socjalnej i na rynku pracy zmieniły oblicze niemieckiego państwa dobrobytu oraz zmniejszyły rolę i polityczną siłę nacisku organizacji reprezentujących pracę i kapitał (tab. 3).
Tabela 3. Realizacja zasad rynku pracy SGR w RFN w latach 1982–2005
Zasada 1982–2002 2003–2005
1. Deregulacja rynku pracy jako poszerzenie zakresu wolności uczestników rynku.
2.
Postawy braku
odpowiedzialności korporacji pracy i kapitału (state capture). osłabiona odpowiedzialność jednostek beneficjami państwa socjalnego.
Wychowawcza rola polityki – wpływanie na zachowania i postawy uczestników rynku pracy. Przesunięcie odpowiedzialności za bezrobocie, poszukiwanie zatrudnienia i utrzymywanie zdolności do podjęcia pracy w kierunku jednostek pod hasłem „wspierać, ale wymagać”.
3.
Dla byłej NRD: polityka ładu w sensie transferu instytucjonalnego; dominacja polityki procesowej. Dla Niemiec jako całości: polityka procesowa i niekonsekwentna polityka ładu gospodarczego (deregulacja).
Wyraźny powrót do polityki ładu gospodarczego w latach 2003–2005.
oznaki reregulacji od 2007 r. w sensie polityki ładu sprzecznej z ideowym wzorcem.
4. Poprawa efektywności polityki zatrudnienia i rynku pracy w nowych ramach instytucjonalnych.
Źródło: opracowanie własne.
Warto zauważyć, że polityka gospodarcza w Niemczech była i jest prowadzona pod egidą SGR przez cały okres powojenny – w latach 50. pod hasłem jej budowy, a później reform. jednak model ten nie jest formalnie umocowany w konstytucji RFN. Federalny Sąd Konstytucyjny w swoich orzeczeniach dwukrotnie podkreślił, że konstytucja jest neutralna pod względem polityki gospodarczej, nie przewiduje konkretnego ładu gospodarczego ( BVerfGE 50, 290 z 1.03.1979) i nie gwarantuje
„sterowanej przez instrumenty zgodne z logiką rynku «Społecznej Gospodarki Rynkowej»” ( BVerfGE 4, 7 z 20.07.1954). Kształt tego ładu pozostawia ustawo-dawcy, który, na poziomie ustaw o niższej randze niż zasadnicza, zdecydował o modelowym wyborze ładu SGR. Konstytucja nie zawiera także precyzyjnych wskazówek realizacji zapisu (art. 20) stanowiącego, iż „RFN jest państwem de-mokratycznym i socjalnym”, co otwiera pole do szerokich interpretacji, podejmo-wanych zarówno od strony teoretycznej, jak i w ocenach praktycznej realizacji społeczno -gospodarczego modelu Niemiec. otwarta formuła ustrojowa pozwala na dość swobodne jego kształtowanie i na przyjmowanie przez SGR kolejnych wcieleń [Moszyński, 2016, s. 115].