Ewa Zeman ‑Miszewska*
4. Państwa – miejsce w systemie gospodarki światowej i uwarunkowania wewnętrzne
Globalizacja i związane z nią umiędzynarodowienie wszystkich aspektów życia społecznego i gospodarczego zredefiniowało rolę kontekst funkcjonowania państwa. Możliwości państwa w zakresie adaptowania reguł modelu SGR zależą nie tylko od zainteresowania instytucji państwa jego wdrażaniem (co wcale nie jest oczywiste, gdyż ogranicza etatyzm), ale także od jego usytuowania w międzyna-rodowym systemie politycznym i gospodarczym. Miejsce państwa w gospodarce globalnej nie jest jego wyborem a wypadkową wielu okoliczności. Zależy w dużej mierze od potencjału związanego z czynnikami naturalnymi takimi jak zasoby czy położenie geograficzne, jak i od czynników politycznych, czy historycznych takich jak wojny, zniszczenia, przynależność do różnych sojuszy. Ważna jest także rola, jaką może państwo odegrać w realizacji interesów innych państw, czy też interesów korporacji transnarodowych. Równocześnie realizowane przez państwo funkcje wewnętrzne w coraz mniejszym stopniu podlegają uwarunkowaniom wynikającym z historycznych ścieżek rozwoju a raczej stają się pochodną stanu i aspiracji społeczeństwa (często naśladowczych) dotyczących warunków bytu, a także odczuwanej wolności i poczucia bezpieczeństwa.
Bez względu na zakres i ocenę skuteczności realizowanych przez państwo funkcji (politycznych, ekonomicznych i kulturowych) zauważmy, że podlegają one ewolucji zwykle w zgodzie ze zmianami w dalszym i bliższym otoczeniu. Państwa mają jednak zróżnicowaną zdolność dostosowywania się do dynamiki otocze-nia. Różnice te wynikają z ich własnego potencjału politycznego, społecznego i gospodarczego, a także relacji między instytucjami własnymi i zewnętrznymi. Akceptacja reguł respektowanych przez znaczącą część uczestników gospodarki światowej nie jest tylko kwestią dobrej woli państw, ale i matrycy instytucjonalnej poszczególnych społeczeństw. od tego zależy gotowość i zdolność elit politycznych do reagowania na wyzwania wynikające z otoczenia, a także w znacznej mierze zależy zakres i charakter realizowanych przez państwo funkcji.
Bliska problemom współczesnych państw i opisująca uwarunkowania suwe-rennych wyborów dotyczących ustroju i koncepcji prowadzenia polityki gospo-darczej wydaje się diagnoza selekcjonująca je na trzy grupy: państwa kreatywne/ katalizatory, przechwycone i upadłe [Szlachta -jarmużek, 2013]. Różnią się one:
miejscem w systemie gospodarki światowej, •
celami, możliwościami i metodami kształtowania własnych relacji z innymi •
państwami i innymi podmiotami gospodarki światowej,
stopniem przestrzegania prawa własności i przeciwdziałania bezprawnym •
przejęciom czynników wytwórczych,
metodami sprawowania władzy gospodarczej, •
zdolnościami i skłonnością do realizacji uniwersalnych funkcji państwa zwią-•
zanymi z powinnościami państwa wobec obywateli.
Państwa kreatywne to te kraje (wysoko rozwinięte kraje należące do oECD także Chiny i Indie), które wykorzystują swą dominującą pozycję w koalicjach zawieranych z innymi podmiotami gospodarki światowej. Aktywnie oddziałują one na przebieg zmian i umacniają własną rolę w zachodzących procesach. Umiejętnie angażują inne podmioty do uczestnictwa w korzystnym dla siebie rozwiązywaniu pojawiających się problemów. Wykorzystują udział w sojuszach dla zapewnienia sobie niezbędnych zasobów bez rezygnacji z własnej niezależno-ści. Budują struktury gospodarcze, w których oprócz różnorakich korzyści słabsi, zależni od nich partnerzy ponoszą „koszty zewnętrzne” ich działań. opisywany typ państw charakteryzuje:
wysoki poziom rozwoju społeczno -gospodarczego, •
wysoka niezależność na arenie międzynarodowej, suwerenność decyzji doty-•
czących kierunków i sposobów realizacji celów gospodarczych, szeroki zakres realizacji funkcji wewnętrznych,
•
duża rola sektora publicznego zwłaszcza w gospodarowaniu dobrami pu-•
blicznymi,
szeroki zakres realizacji potrzeb społecznych. •
Do drugiej grupy państw należą państwa przechwycone. Typową ich cechą jest zawłaszczenie państwa przez niewielkie grupy jednostek osiągające z tego tytułu rozmaite korzyści kosztem całego społeczeństwa. Grupy te mogą być ciałami wewnętrznymi względem państwa, czego dobrym przykładem mogą być Rosja i Ukraina. Mogą też, co jest przypadkiem częstszym, być agendami podmiotów ze-wnętrznych – wielkich grup kapitałowych i niekiedy państw -katalizatorów. Trzeba zaznaczyć, że zjawisko przechwytywania państwa (ograniczania jego suwerennych kompetencji decyzyjnych) może mieć miejsce również w państwach -katalizatorach. Cezurę między tymi grupami państw wyznacza zdolność do realizowania wła-snych niezależnych strategii politycznych. W państwach -katalizatorach podmioty przechwytujące ograniczają decydentom swobodę wyboru, ale jej nie unicestwiają. W państwach przechwyconych swoboda ta jest już tylko iluzją, a realizowane
strategie wynikają zwykle z interesów „wielkich graczy globalnych” i/ lub silnych wewnętrznych grup interesów. Przechwycenie państwa może polegać na „wpla-taniu” nieformalnych sieci powiązań w legalne struktury państwa. Dzięki temu sieci formalnych i nieformalnych struktur i powiązań stają się z biegiem czasu „niewidzialne dla społeczeństwa”. Nieautentyczność podejmowanych przez ta-kie państwa poczynań prowadzi do pogłębienia alienacji społeczeństwa wobec struktur państwa. Państwo jest postrzegane nie tylko jako „nie moje”, ale i jako nieistotne, bo na jego działanie nie można mieć wpływu. Nabiera ono w odczuciu obywateli charakteru obiektywnego uwarunkowania bytu (podobnego do zjawisk atmosferycznych). Z punktu widzenia architektury instytucjonalnej staje się więc „niewidzialne”. Charakteryzuje je:
niższy niż państwa -katalizatory rozwój gospodarczy i społeczny, •
ograniczona suwerenność na arenie międzynarodowej, •
ograniczona suwerenność dotycząca wyboru ścieżki rozwojowej, •
ograniczony zakres realizacji potrzeb społecznych, •
przeplatanie się sektora publicznego z państwowym, ograniczenie roli sektora •
publicznego,
zakres i metody realizacji funkcji wewnętrznych uzależnione od silnych grup, •
które zawłaszczyły państwo,
klientyzm, daleko posunięta uznaniowość, zawłaszczanie praw jednostki. •
Do trzeciej grupy państw należą państwa upadłe. Ich struktury polityczne i społeczne są niekompletne i bezładne. Instytucje publiczne rzadko realizują funkcje przynależne państwu. Interesy jednostek i ich potrzeby nie są objęte ochroną państwa. Do państw tych należą wg Indeksu Upadłych Państw1: Sudan, Irak, Somalia, Zimbabwe, Czad, Wybrzeże Kości Słoniowej, Kongo, Afganistan, Gwinea, Haiti. Zestawienie uwzględnia takie cechy jak: korupcję, przestępczość, niezdolność do poboru podatków, przymusowe przesiedlanie obywateli, kryzys gospodarczy, nierówności społeczne, nierealizowanie zadań publicznych, znisz-czenie środowiska i drenaż mózgów, a także łamanie praw człowieka i konflikty zbrojne. Administracja państwowa nie jest tu zdolna do wypełniania funkcji przynależnych państwu, nie panuje nad podległym mu obszarem.
Przedstawiony podział ukazuje nam jeden z aspektów złożoności uwarunko-wań wyboru ustroju gospodarczego i koncepcji prowadzenia polityki gospodarczej.
1 Por. indeks opracowano: Foreign Policy oraz The Found for Peace https://genius.com/The-fund-for-peace-2013-failed-states-index-annotated (2.07.2017).
Wśród wymienionych grup państw jedynie państwa pierwszej grupy mają pewną swobodę w adaptacji SGR do współczesnych warunków. oznacza to potraktowa-nie koncepcji SGR jako kontrpropozycji wobec modeli neoliberalnych. Pozostaje jednak pytanie, czy wobec zorientowania państw tej grupy przede wszystkim na efekty ekonomiczne i uwikłania w rozmaite relacje o charakterze politycznym i gospodarczym pozostaje miejsce dla realizacji celów etycznych i moralnych. Można zakładać, że jest to możliwe w ograniczonym zakresie, na płaszczyznach niekolidujących z interesami wielkich koncernów i innych „wielkich graczy”. Taką płaszczyzną jest ekologia. Państwa te nakierowane są na politykę zewnętrzną, korzystają ze swej dominującej pozycji dla realizacji celów ekonomicznych. Ko-rzyści ekonomiczne związane z ich udziałem w gospodarce światowej zapewniają rozwój społeczno -gospodarczy oraz realizację celów wewnętrznych. Można zatem domniemywać, że instytucje państwa mogą uznać za ryzykowne wprowadzenie zasad modelu SGR, które wprowadziłyby czynnik niepewności. W przypadku pozostałych grup państw, trudno sobie wyobrazić możliwości i zdeterminowanie jakichkolwiek znaczących grup interesów do wprowadzenia choćby wycinkowo zasad SGR. Zasady te mogłyby w przypadku drugiej grupy państw zagrozić „wielkim graczom globalnym” i/ lub silnym wewnętrznym grupom interesów. W przypadku państw trzeciej grupy moc sprawcza państwa jest iluzoryczna, a pozostałe grupy interesów nie są zainteresowane, bądź nie mają możliwości wpływania na zmiany o charakterze ustrojowym.
5. Zakończenie
Koncepcja SGR zawiera wiele walorów. Znajduje też akceptację (czasem tylko deklaratywną) wśród polityków. Wątpliwości budzi jednak możliwość wdrożenia koncepcji jako dającej się zrealizować koncepcji ustrojowej. Możliwość ta jest ściśle związana z realną pozycją państwa w systemie gospodarki światowej, ale też w postrzeganiu zasad modelu przez sprawujących władzę jako korzystnych z punktu widzenia efektów ekonomicznych i politycznych:
przynoszących efekty ekonomiczne (tu istnieje niepewność związana ze •
skutecznością polityki antymonopolowej i możliwością zrealizowania zasady wolnego rynku),
akceptowanych przez społeczeństwo, a więc przynoszących potencjalne •
akceptowanych jako przynoszących korzyści warstwie biurokratycznej, która •
nie jest warstwą jednolitą (wzrost kompetencji i zatrudnienia na etapie wdra-żania zasad SGR),
niosących ze sobą zagrożenia związane z realizacją zasady subsydiarności •
ograniczającej uprawnienia (i etaty) warstwy biurokratycznej i stawiającej jej członkom wysokie wymagania fachowe.
Koncepcja SGR stanowi ważny krok w poszukiwaniu ładu gospodarczego godzącego aspekty ekonomiczne i społeczne. Wskazane wyżej uwarunkowania stanowią istotne bariery jej wdrożenia. Czynnikiem, który również powinien być brany pod uwagę jest kwestia podmiotów zainteresowanych wsparciem tej kon-cepcji oraz możliwością jej przełożenia na gospodarkę światową, która w znacznej mierze zdominowała układ ośrodków władzy gospodarczej.