Polityka rodzinna w system ie polityki społecznej

Polityka rodzinna jest uważana za część polityki społecznej.1 Z jednej strony może stanowić kryterium oceny innych działów polityki społecznej - pod kątem efektów dla dobra rodziny. Z drugiej - poprzez właściwe sobie instrumenty oceny może oddziaływać na inne działy polityki społecznej. Np. rozwój instrumentów ochrony macierzyństwa pracujących kobiet może oddziaływać na politykę za­

trudnienia, zachęcając lub zniechęcając kobiety do podjęcia lub kontynuowania pracy po urodzeniu dziecka (Kamerman, Kahn 1978; Ooms 1984).

Nad zagadnieniem, czy polityka rodzinna jest „segmentem polityki społecznej, czy też stanowi system autonomiczny”, zastanawiał się J. Kroszel. Wskazuje on na pewne niebezpieczeństwa wynikające z traktowania polityki rodzinnej jako pod­

systemu polityki społecznej, zwłaszcza w ujęciu praktycznym. Dążenie do wszel­

kich ograniczeń polityki społecznej pociągałoby za sobą ograniczenia w polityce rodzinnej. Autor proponuje zatem, aby politykę rodzinną uznać za odrębną od po­

lityki społecznej. „Polityka rodzinna traktowana jako odrębny system p o m o g ła b y

tworzyć teoretyczne podstawy kompleksowych działań państwa na rzecz rodziny»

niezależnie od globalnego podejścia do zakresu interwencjonizmu państwowego [•■•]

(Kroszel, red., 1995). Podstawą tego punktu widzenia jest odrębność obiektów ba­

dań i praktycznych działań obu polityk - rodziny i jednostki. Kroszel przyjmuje więc za D. G raniew ską że „polityka rodzinna jest zorientowana na umacniani

1 Wyraźny związek obu polityk (a nawet „korzenie” polityki rodzinnej) podkreślony z°s w sformułowaniu: „Aby polityka społeczna została uznana za rodzinną, potrzebne jest, aby rodź1 była celem specjalnych działań, aby instrumenty i rozwiązania tej polityki miały wpływ na dobro™

rodziny i jej strukturę” (Pahl 1999).

podmiotowości rodzin, a polityka społeczna - na umacnianie podmiotowości jednostki” (Graniewska 1991, s. 2).

Na istnienie komplementamości polityki społecznej z rodzinną zwraca także 0\vagę L- Dziewięcka-Bokun; formułuje zakres prospołecznej polityki rodzinnej, dla której punktem wyjścia jest rodzina i jej potrzeby i która skierowana jest na ochronę j promocję interesów rodziny i jej członków. Jeżeli efektem tej ochrony jest stwarza­

ne warunków prawidłowej realizacji funkcji rodziny, a przez to - prawidłowego funkcjonowan^społeczeństwa - staje się ona prospołeczna. Z kolei rodzina trakto­

w a n a jako instytucja społeczna- będąca jednostką praw ną gospodarcząi społeczną -

jest przedmiotem polityki społecznej. Polityka ta staje się prorodzinna, gdy urucho­

mione zostają wszystkie podsystemy (polityka zatrudnienia, mieszkaniowa, ochrony zdrowia, itp.), sprzyjające rozwojowi możliwości twórczych, produkcyjnych i kon­

sumpcyjnych rodziny (Dziewięcka-Bokun 2000).

W literaturze przedmiotu można znaleźć różne modele polityki społecznej.2 Najogólniej rzecz ujmując, opierają się one na kryterium relacji między rynkiem, państwem i rodziną jako głównymi uczestnikami procesów mających na celu zaspokajanie indywidualnych i społecznych potrzeb.

W modelu marginalnym (według Titmussa), liberalnym (według G. Esping- -Andersena) przyjmuje się założenie, że szczególną rolę w tych procesach odgry­

wa rynek i rodzina. Dopiero wówczas, gdy mechanizmy rynkowe i rodzina zawo­

dzą wkracza państwo. Model ten cechuje: dominacja świadczeń o charakterze opiekuńczym, skromne transfery uniwersalne, umiarkowane programy ubezpie­

czeń społecznych, przyznanie świadczeń osobom o niskich dochodach.

Model motywacyjny (według Titmussa), konserwatywno-korporacyjny (we­

dług Esping-Andersena) opiera się na zasadzie kształtowania odpowiedzialności i przezorności obywateli. Przyjmuje się, że programy socjalne w jak najmniej­

szym stopniu powinny zakłócać mechanizmy funkcjonowania gospodarki rynko­

wej, a w jak największym stopniu służyć rozwojowi gospodarczemu. Zakłada się, że najważniejszą cechą systemu polityki społecznej opartego na powyższych za­

łożeniach jest uzależnienie prawa do pomocy i wysokości świadczeń od statusu danej osoby na rynku pracy. Głównym instrumentem tej polityki są świadczenia 0 charakterze ubezpieczeniowym, przy czym ubezpieczenia te są obowiązkowe 1 powszechne tak co do zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego (obejmują Wszystkie typowe zdarzenia losowe).

W modelu instytucjonalnym (według Titmussa), socjaldemokratycznym (we­

dług Esping-Andersena) nie wyznacza się żadnych granic zaangażowania państwa.

Wychodząc z założenia, że ani rynek, ani rodzina nie są w stanie zagwarantować Wszystkim zaspokojenia potrzeb na dostatecznym poziomie, odpowiedzialność za to przechodzi na społeczeństwo, a w rezultacie - na państwo. Polityka społeczna Powinna zatem obejmować wszystkich obywateli i gwarantować dostęp do

świad-2

Największe zainteresowanie wzbudziły klasyfikacje zaproponowane przez R. Titmussa (1975),

^ Fumiss, D. Tilton (1977) i G. Esping-Andersena (1990) - za: Księżopolski (1999a).

169

czeń według kryterium potrzeb, niezależnie od funkcjonowania rynku i wkładu wła- snego jednostki (Książopolski 1999a).

Polityka społeczna poszczególnych krajów opiera się najczęściej na ele­

mentach charakteryzujących modele, które są na ogół konstrukcjami „idealnymi”

ale w praktyce ma charakter mieszany (Anioł 2002). To skłania do wyodrębnienia nie trzech, lecz czterech modeli (reżimów) polityki społecznej: kontynentalnego (o dominujących cechach modelu konserwatywno-korporacyjnego), nordyckiego (o cechach modelu socjaldemokratycznego), anglosaskiego (odpowiadającego modelowi liberalizmu) i śródziemnomorskiego. Ten ostatni tworzy odrębną (poza typologią Esping-Andersena) kategorię w polityce społecznej, określoną jako model „krajów pasa łacińskiego” lub model elementarny (Księżopolski 1999a- Anioł 2002).3

W modele polityki społecznej wpisują się modele polityki rodzinnej. Konceptu- alizacja modeli polityki rodzinnej opiera się na relacji między obowiązkami (odpo­

wiedzialnością) rodziny a odpowiedzialnością (obowiązkiem) państwa. W drugiej połowie lat 90. Esping-Andersen powrócił do dyskusji nad związkami między ty­

pami welfare state i rodziną i podjął próbę określenia, w jaki sposób charakter sto­

sowanych rozwiązań może mieć wpływ na wcześniejszą typologię, opartą na rela­

cjach między systemem welfare state a rynkiem pracy. Wprowadził on koncepcję

„familizacji systemu welfare state” dla identyfikacji systemu uwzględniającego odpowiedzialność państwa i rodziny. Biorąc pod uwagę różne czynniki, uznał, że system socjaldemokratycznej (instytucjonalnej) polityki społecznej jest bardziej defamilijny, a system konserwatywno-korporacyjny (motywacyjny) pokazuje naj­

mniejszą defamilizację. W tym ostatnim modelu uwzględnia się silne przywiązanie do tradycyjnych wartości rodzinnych (m.in. do stymulowania rozrodczości) oraz dopuszczenie interwencji państwa w sytuacji wyczerpania możliwości rodziny do samopomocy. System liberalny (marginalny) lokuje się „po środku” (Esping- - Andersen 1998b). Modelowi liberalnej (marginalnej) polityki społecznej można przypisać model indywidualistyczny polityki rodzinnej. W modelu tym dzieci traktowane są jako prywatna sprawa rodziców, ich posiadanie nie rodzi żadnych specjalnych praw, nie ma więc podstaw do specjalnych świadczeń bądź ulg zwią­

zanych z sytuacją rodzinną. Dalej idącą interpretacją jest pogląd, że dziecko jest źródłem radości i satysfakcji, zwiększa więc, a nie zmniejsza zadowolenie, jest źródłem dodatkowej użyteczności.

Z kolei socjaldemokratycznemu (instytucjonalnemu) modelowi polityki spo­

łecznej odpowiada kolektywistyczny model polityki rodzinnej. Punktem wyjścia jest pogląd, że dzieci są warunkiem zachowania ciągłości społeczeństwa. Do obowiązków społeczeństwa należy zatem pokrycie kosztów związanych z ich posiadaniem. Świadczenia społeczne związane z wychowaniem dzieci powinny być więc pokryte z funduszy społecznych (Starzec 1999).

3 Rozwój polityki rodzinnej, jaki nastąpił w tych krajach w ostatnich latach, skłania do modyfi­

kacji poglądu, że są one reprezentantami krajów o „elementarnym” charakterze polityki społecznej (por. rozdz. VIII).

170

Prowadzone analizy pozwalają wyodrębnić różne modele polityki rodzinnej

^ stę p u ją c e w państwach Europy Zachodniej, zależnie od przyjętych kryteriów.

Różnorodność kryteriów (omówionych poniżej) powoduje zmienność krajów- ,reprezentantów określonych modeli. Najbliższy typologii G. Esping-Andersena jeSt podział na następujące modele polityki rodzinnej:

-skandynaw ski (nordycki), występujący przede wszystkim w Szwecji, Nor­

wegii, Finlandii, a także w Danii;

- centralnoeuropejski (kontynentalny), występujący w takich krajach, jak:

Francja, Niemcy, Belgia, Luksemburg;

- południowoeuropejski (śródziemnomorski), występujący w Hiszpanii, Wło­

szech, Grecji, Portugalii;

- anglosaski, reprezentowany przez W ielką Brytanię i Irlandię.

Uwzględniając kryterium relacji między odpowiedzialnością rodziny i państwa, bierze się pod uwagę także zakres tej odpowiedzialności. Wedle tego kryterium mo­

del skandynawski (nordycki) charakteryzuje się tym, że formalne obowiązki rodziny zostają zminimalizowane, a opieka państwa jest zinstytucjonalizowana. W modelu centralnoeuropejskiin (kontynentalnym) obowiązki rodziny ograniczają się głównie do rodziny nuklearnej i dotyczą relacji między partnerami oraz między rodzicami i ich niesamodzielnymi dziećmi. Model południowoeuropejski (śródziemnomorski) rozszerza obowiązki rodziny również na członków danej (szerszej) rodziny (Millar, Warman 1996).4

Innej typologii polityki rodzinnej dokonuje Walter Korpi, uwzględniając typy (modele) rodziny wspierane w ramach tej polityki:

- polityka wspierania wszystkich rodzin (generał fam ily support). W praktyce - zdaniem autora - oznacza to poparcie rodziny tradycyjnej (opartej na tradycyj­

nym podziale ról rodzinnych). Do krajów prowadzących taką politykę zalicza:

Belgię, Niemcy, Francję;

-p o lity k a wspierania rodzin z dwojgiem żywicieli (support o fd u a l earners), prowadzona w krajach skandynawskich;

-p o lity k a o orientacji rynkowej (market-orientedpolicy) oznacza skłanianie rodziny do poszukiwań, indywidualnych rozwiązań. Za jej reprezentanta uważa się W ielką Brytanię.

Arnang Leira, analizując formy rozwiązań w zakresie opieki nad dziećmi pracujących rodzi­

ców, zwróciła uwagę na trzy typy zależne od istniejącego (lub wspieranego) modelu rodziny:

- rozwój publicznych usług opiekuńczych służy wzmocnieniu rodziny z dwojgiem pracujących rodziców;

- system urlopów wychowawczych jest również zorientowany na rodziny z dwojgiem pracują- cych, ale dopuszcza przerywaną karierę zawodową; uprawnienia dla obojga rodziców sprzyjają Modelowi rodziny o zwiększonym udziale ojca w realizacji zadań opiekuńczo-wychowawczych;

- wydłużenie urlopu, niski poziom świadczeń lub ich brak (w okresie urlopu) wzmacnia trady- cX)ną„specjalizację” ról rodzinnych: żywiciela i opiekuna (Leira 2002).

171

'

A. Anttonen i J. Sipila za kryterium przyjęli łącznie systemy form wsparcia dla pracujących matek. Na podstawie przeprowadzonych analiz wyodrębnili czte­

ry modele polityki rodzinnej charakteryzujące się:

- bogatymi usługami dostępnymi dla dzieci i osób starszych (Dania, Finlan­

dia, Szwecja);

- ograniczonymi usługami dla dzieci i osób starszych (Portugalia, Grecja, Hiszpania, Irlandia, Niemcy);

- bogatymi usługami dla dzieci, lecz ograniczonymi dla osób starszych (Fran­

cja, Belgia, Włochy);

- bogatymi usługami dla starszych, ale publiczną opieką nad dziećmi w nie­

wielkim zakresie (Holandia, Wielka Brytania).

Innym kryterium może być zakres opieki nad dziećmi. Pakiet świadczeń dla dzieci (child benefit package) został opracowany w ramach prac Europejskiego Obserwatorium ds. Polityki Rodzinnej (Ditchm et al. 1998). W wyniku analizy wyodrębniono następujące typy welfare State:

- najbardziej bogaty zakres zabezpieczenia społecznego na rzecz dzieci (Luk­

semburg, Francja, Belgia, Niemcy);

- o średnim poziomie zabezpieczenia (Dania, Finlandia, Szwecja, Austria, W ielka Brytania);

- o najniższym poziomie zabezpieczenia (Irlandia, Holandia, Hiszpania, Wło­

chy, Grecja).

Uszczegółowieniem modeli polityki rodzinnej jest wyodrębnienie ich na pod­

stawie zasady redystrybucji, na których opiera się system instrumentów polityki rodzinnej (Starzec 1999). Można by wyróżnić:

- model kompensacji proporcjonalnej, oparty na zasadzie zwracania kosztów utrzymania i wychowania dziecka/ci/ proporcjonalnie do ponoszonych na ten cel wydatków, a właściwie proporcjonalnie do dochodów. Zatem im wyższy dochód, tym większa kompensacja. W koncepcji tej wychodzi się z założenia, że w rodzi­

nie zamożniejszej koszt dziecka będzie wyższy. Jeżeli celem jest wyrównanie poziomu życia w zależności od liczby dzieci względem tej samej grupy odniesie­

nia (ten sam poziom życia), proporcjonalność zwrotu kosztów jest zrozumiała (Calot 1980; 1986);

- model un ¡wersal istyczno-egalitarystyczny, oparty na zasadzie, że wszystkie dzieci m ają jednakowe prawa, co oznacza, że pomoc powinna być jednakowa dla każdego dziecka, bez względu na dochody rodziców. W rezultacie występuje tu pewien element preferencji dla rodzin mniej zamożnych. W ich przypadku kom­

pensacja kosztów ponoszonych na dziecko jest relatywnie (w stosunku do docho­

dów) wyższa niż w rodzinach o wyższych dochodach;

- model redystrybucyjny, oparty na zasadzie preferencji k o m p e n s o w a n i a

kosztu związanego z dzieckiem rodzinom bardziej potrzebującym — mniej za możnym. Często uzależnia się wysokość kompensacji od rzeczywistego dochodu, w odwrotnej relacji (im niższy dochód, tym wyższa kompensata).

172

I

Pomimo stosowania różnych kryteriów typologii modeli polityki rodzinnej niożna wyodrębnić te ich cechy, które pozwalają na powiązanie z modelami po­

lityki społecznej, wyodrębnionymi przez G. Esping-Ardensena (tabela 1).

Tabela 1 Modele polityki społecznej a modele polityki rodzinnej

M odele polityki

Należy również brać pod uwagę, że w praktyce modele polityki rodzinnej kształ­

towały się pod wpływem przekształceń instytucji rodziny oraz dominujących w da- nych społeczeństwach wartości dotyczących rodziny, oddziałujących na (ale i sty­

mulowanych przez) główne nurty ideologiczne i związane z nimi wizje wzorców rodziny.

Mimo trudności z wyznaczeniem jednoznacznych, klarownych kryteriów mo- eli polityki rodzinnej można wyodrębnić grupy krajów-reprezentantów poszcze- Soliiych z nich w dalszej części rozdziału zostaną omówione cechy modeli:

kandynawskiego (nordyckiego), południowoeuropejskiego (śródziemnomorskie- 8p) oraz centralnoeuropejskiego (kontynentalnego). Ten ostatni omówiony zosta- 1116 na przykładzie polityki rodzinnej Francji, która ze względu na swoje cechy,

Przede wszystkim szerokie instrumentarium «wydaje się godna przedstawienia.

173

7

W dokumencie i polityka rodzinna na przełomie wieków (Stron 158-163)