Na rynku Unii Europejskiej, który oparty jest na mechanizmie wolnokonkurencyjnym, zachodzą liczne zmiany na skutek oddziaływania czynników mikro, mezo i makroekonomicznych. Z jednej strony, zmianom tym towarzyszą efekty pozytywne w postaci rozwoju przedsiębiorstw, zarówno tych już działających na rynku wewnętrznym, jak i tych, których celem strategicznym jest wejście na ten rynek i prowadzenie działalności gospodarczej w perspektywie długookresowej. Przestrzeganie zasad wolnej konkurencji, ograniczanie barier wejścia, znoszenie utrudnień celnych, konsekwentne zwalczanie praktyk monopolistycznych, napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych i wiążący się z nimi wzrost produkcji, tworzenie warunków do zamówień publicznych oraz dążenie dostawców do jednolitych cen zakupu i nabywania produktów w cenach przyjętych z kraju, w którym są one najniższe, to pożądane skutki konkurencji na jednolitym rynku europejskim umożliwiające
50 Nowe ujęcie przez Coase’a problemu społecznych i prywatnych kosztów produkcji prowadzi do modyfikacji wniosków dotyczących zaangażowania państwa w gospodarkę. Podważa on założenia, na których oparta była analiza A.C. Pigou dotycząca rozbieżności miedzy kosztem społecznym a prywatnym, a w konsekwencji osłabia argumenty uzasadniające ingerencję państwa w mechanizm rynkowy w sytuacji występowania negatywnych efektów zewnętrznych. Negatywne efekty zewnętrzne nie mogą być determinantą interwencjonizmu państwowego, jeżeli są one rozpatrywane jako problem wyboru w warunkach rzadkości zasobów. Teza ta implikowała, że w przypadku, gdy nie występują koszty transakcji, odbywające się negocjacje w ramach procesu wymiany, który rozumiany jest jako wymiana praw własności między podmiotami lub przekazywanie legalnych uprawnień, prowadzą do maksymalizacji dobrobytu, co następuje niezależnie od rozkładu odpowiedzialności za efekty zewnętrzne. Wolnorynkowa alokacja zasobów jest zatem uzasadniona, gdy nie występują koszty transakcyjne, co w odniesieniu do rzeczywistości jest założeniem czysto teoretycznym. Dlatego też tzw. teoremat Coase’a nie należy utożsamiać z twierdzeniem, że ingerencja państwa w procesy gospodarcze nie może prowadzić do zwiększenia dobrobytu, ale raczej z twierdzeniem, że nie należy z góry zakładać efektywności interwencjonizmu państwowego, bowiem pociąga on za sobą koszty, które należy uwzględnić w odniesieniu do korzyści płynących z zastosowania określonych regulacji państwowych.
rozwój gospodarczy i społeczny Unii Europejskiej51. Z drugiej strony, nie wszystkie procesy rynkowe można uznać za pożądany skutek konkurencji. Wskazuje się wówczas, że gospodarka rynkowa, w której podstawowym regulatorem zachodzących procesów jest konkurencja, jest obarczona pewnymi niedoskonałościami. Niedoskonałości systemu rynkowego stają się w takiej sytuacji uzasadnieniem dla zastępowania lub uzupełniania opartego na wolnej konkurencji mechanizmu rynkowego przez inne procesy decyzyjne, na przykład interwencję państwa.
Konkludując należy stwierdzić, że istnienie niesprawności rynku sprawia, że założenia, na których zbudowany jest model doskonałej konkurencji, nie zawsze są spełnione, a tym samym utrudnione staje się zarówno osiągnięcie ogólnej równowagi, jak i maksymalizacja całkowitego dobrobytu52. Innymi słowy, brak optymalnej efektywności rynkowej w sensie Pareto może uzasadniać interwencjonizm państwa mający na celu zagwarantowanie optymalnej alokacji zasobów. Stąd też niesprawności rynku są usprawiedliwieniem dla interwencji państwa i legitymizują władze publiczne do wprowadzania określonych regulacji prawnych, administracyjnych i ekonomicznych w zakresie pomocy dla przedsiębiorstw, przy czym należy pamiętać o takim wyważeniu wielkości udzielanej pomocy, aby negatywne konsekwencje nie przyniosły więcej szkody dla podmiotów funkcjonujących na rynku53. Mające na celu korygowanie zawodności rynku działania podejmowane przez państwo w ramach interwencji w procesy gospodarcze mogą być także nieskuteczne ze względu na prawdopodobieństwo zawodności instytucji publicznych (government failures). Wskazuje się w tym miejscu na ułomność państwa związaną z jego rolą jako remedium wobec problemu asymetrii informacyjnej oraz koordynacji podaży i popytu, która powoduje, że działania państwa mające sprzyjać poprawie efektywności i alokacji mechanizmu rynkowego są obarczone ułomnościami i w rezultacie mogą prowadzić podobnie jak mechanizm rynkowy do nieefektywnej alokacji zasobów54. Oznacza to, że państwowa interwencja w gospodarkę jest w zasadzie uzasadniona tylko w sytuacji występowania niedoskonałości rynku, przy czym
51 H.G. Adamkiewicz-Drwiłło, Konkurencyjność przedsiębiorstw w świetle uwarunkowań współczesnej
gospodarki, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Wydawnictwo „Dom Organizatora”, Toruń
2010, s. 58.
52 Acocella N., Zasady..., s. 92-99.
53 W ramach interwencjonizmu państwa, którego celem jest albo likwidacja ułomności rynku albo przezwyciężenie ich negatywnych konsekwencji, nie tylko wykorzystuje się środki publiczne, ale i przysparza korzyści poszczególnym przedsiębiorstwom. Tego rodzaju interwencje mają lub mogą mieć również negatywne konsekwencje zarówno dla rynków krajowych i konkurencji na nich, jak i dla rynków międzynarodowych. Może się nawet okazać, że konkurencja na rynkach międzynarodowych przerodzi się w konkurencję między poszczególnymi rządami wspierającymi przedsiębiorstwa związane z danym krajem. Podobnie w konkurencję między rządami lub władzami lokalnymi może przerodzić się przyciąganie inwestycji do mniej rozwiniętych regionów Unii Europejskiej lub regionów określonego państwa członkowskiego.
nawet wtedy nie ma gwarancji, że stosowane przez państwo środki doprowadzą do wzrostu dobrobytu, co wynika z braku posiadania przez władze publiczne koniecznych informacji lub dużego kosztu zastosowania właściwego środka pomocy. Nawet jednak wtedy, gdy państwo dysponuje koniecznymi informacjami oraz odpowiednimi środkami finansowymi i interweniuje w celu wspierania mechanizów rynkowych oraz wzrostu gospodarczego, nie można uniknąć kontroli tych działań interwencyjnych na szczeblu ponadnarodowym. Jest tak dlatego, że nawet słuszne działania podejmowane przez dane państwo w ramach ingerencji w procesy gospodarcze mogą powodować szkodliwe skutki uboczne w innych państwach55. Stąd też ze względu na wpływ, jaki udzielana pomoc publiczna wywiera na interesy ekonomiczne przedsiębiorstw będących beneficjantami, jak i ich konkurentów, oraz na gospodarkę poszczególnych państw, w ramach Unii Europejskiej precyzyjnie uregulowono kwestie dotyczące dopuszczalności tej pomocy. Przyjęte na poziomie unijnym reguły wpływają na regulacje krajowe, które odnoszą się do samego udzielania pomocy. Odpowiadają one na pytanie, czy projektowana przez państwo członkowskie pomoc, legalna w świetle jego prawa krajowego, może być uznana za zgodną z celami Unii Europejskiej i czy może być udzielona? Zasady te skierowane są do państw członkowskich i mają za zadanie wyeliminowanie pomocy negatywnie oddziałującej na konkurencję i wymianę handlową w ramach wewnętrznego rynku, zaś w przypadkach, gdy pomoc taka wyjątkowo musi być udzielona – zdyscyplinowanie tych państw i ujednolicenie w ramach UE warunków, które muszą być spełnione, aby pomoc mogła być przyznana, co z kolei powinno minimalizować jej negatywne skutki.
1.4. Podsumowanie
Z perspektywy historii myśli ekonomicznej potrzeba ingerencji państwa w gospodarkę stanowiła przedmiot wielu sporów ideologicznych. Zwolennicy merkantylizmu dostrzegali zasadniczy konflikt między interesem prywatnym a publicznym i stali na stanowisku, że gospodarka nie osiągnie swojego potencjalnego produktu bez interwencji państwa. Sądzili oni, że interes prywatny prowadzi do monopolu, który ogranicza produkcję. Ponadto wskazywali, że w sytuacja, w której jednostki oszczędzają lub nabywają dobra zagraniczne prowadzi do niedoboru popytu na dobra krajowe, który osłabia gospodarkę. Postawy wobec interwencji państwa uległy radykalnej zmianie wraz z przekształceniem się merkantylizmu w ekonomię klasyczną. A. Smith uważał, że siły konkurencji rynkowej są wystarczające dla
55 P. Nicolaides, Fiscal State Aid in the EU: The Limits of Tax Autonomy, “World Competition” 27(3)/2004, s. 365-396.
zaangażowania interesów prywatnych do realizacji celów leżących w interesie publicznym, co miało następować w wyniku działania „niewidzialnej ręki rynku”. Ekonomiści klasyczni byli zgodni co do tego, że siły rynkowe nie działają w sposób doskonały, to jednak utrzymywali, że rynek działa lepiej bez interwencji państwa w zachodzące na nim procesy. Gospodarka miała osiągnąć swój potencjał produkcyjny jedynie wówczas, gdy państwo będzie prowadziło politykę leseferystyczną, która w sposób niemalże automatyczny miała zapewniać pełne wykorzystanie zasobów. Powyższą implikację nazwano prawem Saya, którego istotą jest twierdzenie, że system gospodarki kapitalistycznej zapewnia w sposób samoczynny pełne zatrudnienie swoich zasobów i wysoką stopę wzrostu gospodarczego56. Prawo to stało się centralnym elementem przedkeynesowskiej myśli ekonomicznej, bowiem dopiero w latach trzydziestych XX wieku zyskało na wartości twierdzenie, że gospodarka może napotkać problemy w skali makroekonomicznej. J.M. Keynes zaproponował wówczas nową konstrukcję analityczną do tłumaczenia sił decydujących o poziomie działalności gospodarczej, wskazując na istotną rolę wydatków inwestycyjnych jako wyznacznika tego poziomu. Keynes doszedł do wniosku, że gospodarka kapitalistyczna jest z natury rzeczy niestabilna i normalnym wynikiem funkcjonowania rynku w warunkach wolnej konkurencji jest kształtowanie się równowagi na poziomie niższym od pełnego zatrudnienia.
Koncepcje ingerencji państwa w procesy gospodarcze nie zakładają generalnego zastępowania mechanizmu rynkowego alternatywnym mechanizmem państwa, a jedynie ograniczanie zawodności rynku, które rozumiane są jako nieefektywna rynkowa alokacja zasobów. Państwo powinno realizować te zadania i funkcje, których rynek nie spełnia wcale lub czyni to w sposób nieefektywny. Pomoc publiczna jest zatem jednym z instrumentów interwencjonizmu państwa w gospodarce. Instrument ten grupuje działania służące rozwojowi społeczno-gospodarczemu kraju poprzez eliminowanie negatywnych skutków niesprawności rynku. Teoria zawodności rynku pokazuje, że mechanizm rynkowy może być zakłócany, a w konsekwencji nie prowadzić do sytuacji równowagi w rozumieniu Pareto. Wśród głównych przyczyn ułomności rynku znajdują się problemy związane z siłą rynku, efektami zewnętrznymi, istnieniem dóbr publicznych i niedoskonałą informacją. Siła rynku wiąże się z występowaniem na danym rynku niewłaściwej struktury dostawców i odbiorców. W praktyce
56 Ortodoksyjni ekonomiści klasyczni dowodzili, że proces wytwarzania dóbr generuje pod dostatkiem siły nabywczej, co powoduje sprzedaż tych dób po zadowalających cenach. Utrzymywali oni, że nadprodukcja może wystąpić jedynie na pojedynczych rynkach, ale w skali całej gospodarki ogólna nadprodukcja jest niemożliwa. Nadwyżka podaży w danej gałęzi gospodarki jest przejawem działania sił rynkowych po stronie popytu lub podaży. Implikuje to wniosek, że nadwyżka podaży w jednej gałęzi oznacza występowanie nadwyżki popytu na dobra innej gałęzi gospodarki. Przy założeniu elastyczności cen i mobilności zasobów, czynniki produkcji opuszczą gałąź o nadwyżce podaży i przepłyną do gałęzi o nadwyżce popytu. W ten sposób jest zapewnione pełne wykorzystanie wszystkich zasobów w długim okresie.
siła rynku najczęściej znajduje przełożenie w sytuacji, gdy jedno lub kilka przedsiębiorstw dysponują dużą siłą rynkową, działając tym samym w warunkach braku konkurencji (np. rynek monopolistyczny lub oligopolistyczny). Taki stan braku konkurencji na rynku prowadzi w rezultacie do wzrostu cen poszczególnych towarów i usług, co jest szczególnie ważne w kontekście udzielania pomocy publicznej, gdyż wsparcie przyznane przez państwo może w zależności od sytuacji mieć skutki zarówno pozytywne, jak i negatywne57. Występujące z kolei efekty zewnętrzne w postaci korzyści lub kosztów zewnętrznych powodują, że działalność uczestników rynku ma wpływ pozytywny lub negatywny na podmioty trzecie – np. na społeczeństwo58. Podobna sytuacja występuje w przypadku dóbr publicznych, które ze swojej natury przynoszą korzyści wszystkim podmiotom, gdyż z korzystania z nich nie można nikogo wykluczyć. Alokacja zasobów koniecznych do produkcji dóbr publicznych jest niewystarczająca, ponieważ podmioty prywatne zgodnie z zasadą maksymalizacji zysku nie mogą z ich produkcji wypracować satysfakcjonujących zysków. Oznacza to, że w normalnej sytuacji rynkowej przedsiębiorstwa nie są raczej zainteresowane wytwarzaniem dóbr publicznych, co implikuje potrzebę ich dostarczania przez państwo. Interwencja państwa w postaci udzielania pomocy publicznej dla prywatnego dostawcy dóbr publicznych jest zatem uzasadniona z tego względu, że wsparcie to pozwala mu osiągnąć na tyle wysoki zysk, który czyni produkcję dóbr publicznych opłacalną.
Pomoc państwa jest także uzasadniona ze względu na istniejącą na danym rynku niepełną informację lub jej asymetryczność. Zdaniem J.E. Stiglitza w przypadku niedoskonałej informacji i niekompletnego rynku funkcjonowanie mechanizmu rynkowego jest w najwyższym stopniu niedoskonałe59. Podkreślał on, że skoro nawet niewielka asymetria informacji może prowadzić do poważnych zaburzeń w równowadze rynkowej, bez
57 Z jednej strony, pomoc publiczna może ograniczać przewagę podmiotu dominującego na rynku poprzez tworzenie możliwości dla dodatkowej konkurencji (np. pomoc ukierunkowana na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw i wzrost ich potencjału innowacyjnego umożliwia przedsiębiorstwom sektora MSP wejście na rynki, które do tej pory stanowiły domenę dużych przedsiębiorstw). Z drugiej strony natomiast, udzielenie pomocy dla podmiotu dominującego prowadzić będzie do dalszego wzmocnienia jego pozycji na rynku ze szkodą dla konkurencji.
58 Korzyści zewnętrzne powodują, że wskutek ich niekontrolowanego wpływu na podmioty trzecie nie występuje efekt zachęty do inwestowania w określone dobra przez dane przedsiębiorstwo. Przykładem jest tu działalność badawczo-rozwojowa, gdy zdobyta w trakcie jej realizacji wiedza, która nie jest chroniona prawami własności intelektualnej, jest dostępna dla innych uczestników rynku, co oznacza, że dane przedsiębiorstwo traci część zysku z tej działalności i w rezultacie nie jest ono zainteresowane dalszymi inwestycjami w tym zakresie. Natomiast pojawiające się w przypadku zanieczyszczeń na skutek działalności przemysłowej koszty zewnętrzne, które są przerzucane na podmioty trzecie i powodują u nich straty, stanowią „zachętę” dla przedsiębiorstw do podejmowania działalności w danej dziedzinie. Wiąże się to z tym, że podmiot, który nie bierze w rachunku ekonomicznym pod uwagę kosztów zewnętrznych (bo są one przecież przerzucane na innych), jest skłonny produkować więcej niż wynosi optymalna ilość z punktu widzenia rentowności danej działalności. Takie podejście w efekcie prowadzi do zwiększenia ilości negatywnych efektów związanych z taką produkcją.
interwencji instytucji ograniczających tę asymetrię, rynkowy machanizm alokacyjny może byc nieefektywny, to zaś legitymizuje korygowanie przez państwo niedoskonałości rynku60. Skutkiem niedoskonałych informacji i asymetrii informacji mogą być koszty transakcyjne, koszty agencyjne, pokusa nadużycia lub negatywna selekcja, które prowadzą z kolei do nieefektywnych wyników rynku. Ich przełożenie w praktyce można znaleźć na rynku kredytów bankowych i pożyczek udzielanych przez różne instytucje finansowe, na którym przedsiębiorstwa rozpoczynające działalność mają często trudności w dostępie do finansowania zewnętrznego, głównie z powodu braku zabezpieczeń, stabilnych przepływów gotówkowych lub dobrej reputacji na rynku. W rezultacie przedsięwzięcia, które mogłyby efektywnie zwiększyć działalność ekonomiczną, mogą nie uzyskać wystarczająychc zewnętrznych środków finansowych61. Znajduje to potwierdzenie w podnoszonym przez Komisję Europejską problemie dostępności do źródeł zewnętrznego finansowania małych i średnich przedsiębiorstw.
Z punktu widzenia myśli ekonomicznej odnoszącej się do interwencjonizmu państwowego należy stwierdzić, że pomoc publiczna może być działaniem uzasadnionym przede wszystkim ze względu na dobrobyt społeczny, jeżeli wolnokonkurencyjny mechanizm rynkowy nie przynosi zadowalających rezultatów. W takim przypadku dobrze zaplanowana interwencja państwa może poprawić alokację czynników produkcji, ograniczyć nieprawidłowość w funkcjonowaniu rynku i umożliwić osiągnięcie celu leżącego we wspólnym interesie. Podstawowym kreterium udzielania pomocy powinna być racjonalność, która jest najwyższym wyznacznikiem dopuszczalności stosowania środków pomocy. Wynika to z faktu, że w gospodarce rynkowej zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania rynku oraz ochrony interesów jego uczestników ma konkurencja. Pomoc publiczna nie powinna jej naruszać, chyba że jej naruszenie będzie rekompensowane przez pozytywne zjawiska rynkowe, które wywołało udzielenie pomocy. Dzięki wykorzystywaniu instrumentu pomocy państwo realizuje cele, które uznaje za priorytetowe dla rozwoju społeczno-gospodarczego.
60 Podmioty gospodarcze podejmują racjonalne decyzje maksymalizujące ich zyski na podstawie posiadanych informacji na temat działalności własnej i innych podmiotów na danym rynku. Jak słusznie podniósł J.E. Stiglitz powszechna jest sytuacja, kiedy taka informacja nie jest dostępna dla wszystkich uczestników gry rynkowej, a nawet jeśli, to nie zawsze można ją zweryfikować.
61 Nie oznacza to jednak, że z powodu zakładanych niedoskonałych informacji wszystkie przedsięwzięcia powinny zasadniczo otrzymywać finansowanie. Wręcz przeciwnie: to, że projekty przynoszące mniejsze zyski z inwestycji nie są finansowane, jest oznaką efektywności rynku, i państwa członkowskie muszą dokładnie wykazać, jak poprzez swoje interwencje zamierzają rozwiązać problem niedoskonałości informacji.