Porządek welfare i kultura welfare. Próba konceptualizacji

Birgit Pfau-Effinger w opublikowanym w 2005 roku w Journal of Social Policy artykule „Culture and Welfare State Policies: Reflections on a Complex Interrelation‖ zaproponowała szkic teoretycznej ramy analizy skomplikowanych zależności pomiędzy kulturą a polityką społeczną. Jest to propozycja opracowania ramy teoretycznej, która mogłaby posłużyć przyszłym badaniom nad współzależnościami kultury i polityki społecznej. Autorka kulturę definiuje za Neidhardem jako „system zbiorowych konstrukcji znaczeń, poprzez które jednostki ludzkie definiują rzeczywistość” (Pfau-Effinger 2005: 4). W systemie

tym mieszczą się zasoby wiedzy, wartości i ideały. Autorka wskazuje, że kultura welfare pojawia się we współczesnej akademickiej debacie w dwóch znaczeniach. W pierwszym, bardzo szerokim ujęciu, dotyczy to wszystkich wartości, tradycji i praktyk instytucjonalnych związanych z polityką społeczną. W węższym sensie kultura welfare to zestaw wartości, do których odnosi się polityka społeczna. Pfau-Effinger odnosi się do tego drugiego ujęcia, w którym mieszczą się „zasoby wiedzy, wartości i ideałów, do których odnoszą się aktorzy społeczni, instytucje polityki społecznej oraz konkretne działania polityczne. Działania te mogą być uporządkowane lub niespójne. To kulturowe wartości i ideały dominującej kultury

welfare określają spektrum możliwych do realizacji w jej realiach działań polityki społecznej”

(2005: 4). Pfau-Effinger konceptualizując kulturę welfare, wprowadza pojęcie “porządku

welfare” (welfare arrangement). Poszczególne elementy polityki społecznej zanurzone są tu

w szeroki społeczny kontekst kultury welfare (wartości i idei dotyczących państwa i polityki społecznej). Podejście to zobrazowane jest diagramem (nr 1), który uzmysłowić ma stopień skomplikowania oraz wielowarstwowości zależności pomiędzy różnymi elementami społeczeństwa: instytucjami, praktykami jednostek i grup społecznych, działaniami aktorów i kulturą, zawierającą w sobie wartości, normy i przekonania dotyczące polityki społecznej. Pfau-Effinger podkreśla iż jej zdaniem, nie można mówić o jednokierunkowym wpływie kultury na kształt polityki, która determinuje określony model welfare state, ale raczej o wzajemnym oddziaływaniu obu tych elementów modyfikowanym w konkretnym społecznym kontekście interakcji rozmaitych instytucjonalnych i społecznych czynników.

Dokładne omówienie koncepcji Pfau-Effinger, jej teoretycznych implikacji i pierwszych empirycznych aplikacji zaprezentowano w innym miejscu (Woźniak 2009a, 2009b).

Konceptualizując kulturę welfare w oparciu o poniższy, Pfau Effinger (2005: 6) czyni kilka założeń. Po pierwsze, elementy kultury welfare odnoszą się do różnych sfer polityki społecznej, które z kolei dotyczą różnych wymiarów nierówności społecznych, charakteru podziału pracy oraz do funkcjonowania kluczowych instytucji takich jak rynek, rynek pracy, sektor pozarządowy, czy rodzina. Po drugie, kultura welfare jest z polityką społeczną zintegrowana poprzez wartości oraz idee wyznawane i głoszone przez aktorów społecznych. Po trzecie zaś, kształt polityki społecznej jest rezultatem konfliktów, procesów negocjacyjnych oraz kompromisów zawieranych przez aktorów społecznych, a dotyczących ich interesów oraz wyznawanych przez nich idei. Po czwarte zatem, tak jak elementy kultury mogą wpływać na kształt poszczególnych rozwiązań w sferze polityki społecznej, tak przemiany kulturowe w społeczeństwie mogą zmieniać lub modyfikować wpływ

poszczególnych elementów polityki społecznej na styl życia lub zachowania grup społecznych i jednostek.

Diagram nr 2. Współzależności w ramach porządku welfare

Żródło: Pfau-Effinger 2005.

Autorka używa terminu „porządek welfare‖ by wskazać specyficzną formę współzależności pomiędzy w/w czynnikami. Kultura welfare jest tu widziana jako centralna baza całego porządku welfare. Welfare state i jego praktyki pozostają w szczególnej relacji

zarówno z uwarunkowaniami strukturalnymi, jak i z kluczowymi instytucjami społeczeństwa i państwa, oraz podejmowanymi przez nie działaniami.

Kluczowe elementy kultury welfare odnoszą się do wartości i norm określających znaczenie polityki społecznej i jej zadania w stosunku do społecznych nierówności czy podziału pracy, określając zadania poszczególnych instytucji państwa w stosunku do rynku pracy i rodziny (Pfau-Effinger 2005: 8-13). Pfau-Effinger wymienia 5 takich elementów. Po pierwsze, są to kulturowe podstawy polityki społecznej wobec stosunków pracy i rynku pracy. Współczesna polityka rynku pracy oparta jest na konkretnych i konkurujących ideach dotyczących powinności państwa w zakresie kształtowania rynku pracy, karier zawodowych obywateli, relacji między zatrudnieniem a zabezpieczeniem społecznym oraz kwestiami integracji poszczególnych grup społecznych na rynku pracy. Stopień liberalizacji kodeksu pracy, czy np. tryb podejmowania decyzji dotyczących stosunków pracy są efektem procesu uzgodnień pomiędzy zaangażowanymi w tę sferę aktorami społecznymi, opierającymi się o, mające swe korzenie w kulturze, uzgodnienia. Kolejnym elementem kultury welfare są idee dotyczące „inkluzji” i „ekskluzji” społecznej oraz natury obywatelskości. Poszczególne typy

welfare state różnią się od siebie w zależności od przyjmowanej definicji solidarności, różne

są także interpretacje solidarności, a co za tym idzie podejmowane próby realizowania tej idei w praktyce. W zależności od wynikającego z historycznych i kulturowych tradycji sposobu definiowania obywatelskości zróżnicowane mogą być sposoby „uprawomocnienia” jednostek jako obywateli. Skutkiem mogą być np. różniące się zasadniczo modele polityki migracyjnej. Z kolei kulturowe podstawy redystrybucji dotyczą sposobów realizacji polityki społecznej. Dominujące w danej kulturze przekonania dotyczące sprawiedliwości społecznej i możliwości jej realizowania poprzez redystrybucję wpływają nasystem podatkowy i ubezpieczenia społeczne. Kluczowe są tu sposoby definiowania potrzeb, za zaspokojenie których jest odpowiedzialne społeczeństwo. Podstawowe kwestie to różniące się zasadniczo pomiędzy poszczególnymi społeczeństwami sposoby definiowania zasługiwalności (deserving) na pomoc ze strony wspólnoty. Z tą kwestią wiążą się wartości i przekonania dotyczące ubóstwa. Różnice dotyczą przede wszystkim natury ubóstwa – jego indywidualnego i zawinionego (np. poprzez istnienie „kultury” ubóstwa) lub strukturalnego charakteru i obejmują również poglądy na temat skuteczności i skali wspierania osób ubogich za pośrednictwem polityki społecznej, jak również oceny efektywności i moralnych skutków takich działań. Ostatnim wymienianym przez Pfau-Effinger elementem kultury welfare są dominujące w poszczególnych kulturach przekonania na temat usług społecznych, sposobu ich dostarczania oraz roli rodziny. W tym punkcie najistotniejszą kwestią jest rozpoznanie, który element

triady rodzina – państwo - rynek jest (powinien być) odpowiedzialny za zapewnianie społecznego zabezpieczenia, a także który jest w tej działalności najefektywniejszy. Podstawą tych przeświadczeń jest dominujący w danym społeczeństwie model rodziny oraz przypisywane mu znaczenie, w odniesieniu do wychowywania dzieci, podziału ról w rodzinie, odpowiedzialności za opiekę nad starszym pokoleniem, relacji między obowiązkami rodzinnymi a pracą zawodową. Jak wiadomo z badań porównawczych kwestie te różnią się zasadniczo pomiędzy poszczególnymi społeczeństwami.

Pfau-Effinger (2005: 9-10) wyróżniła trzy poziomy kultury welfare w celu zoperacjonalizowania różnic i relacji między polityką społeczną, a kulturą. Na pierwszym poziomie funkcjonują kulturowe wartości i modele, które legitymizują i uzasadniają dominującą w danej kulturze politykę społeczną. Prawne regulacje określające kształt polityki społecznej są zanurzone w wartościach i przekonaniach obecnych w każdej kulturze. Relacja między kulturą a polityką społeczną zależy od społecznego kontekstu, związanego często ze zmieniającymi się uwarunkowaniami. Stąd różne wartości w różnych okresach mogą być podstawą podobnych rozwiązań, a w innych warunkach strukturalnych te same wartości mogą skutkować innymi sposobami ich realizacji. Pfau-Effinger podkreśla, że nie jest to zjawisko jednostronne: i obowiązujące przepisy prawne, i skutkujące nimi rozwiązania w polityce społecznej mogą również wpływać na kulturowe wartości obecne w populacji doświadczającej skutków owych rozwiązań. Właśnie wartości i modele, do których odnoszą się różne grupy społeczne w swoich przekonaniach dotyczących polityki społecznej stanowią w ujęciu Pfau-Effinger drugi poziom kultury welfare. Opinie i postawy wobec polityki społecznej i jej poszczególnych elementów są istotne dla elit politycznych decydujących o jej kształcie. Jedynie rozwiązania popierane lub akceptowalne przez większość populacji mają szansę na poparcie przez walczących permanentnie o zachowanie lub rozszerzenie swego elektoratu polityków. Opinie i postawy sprzeczne z poglądem większości są najczęściej marginalizowane lub „wyciszane”, chociaż z biegiem czasu mogą zyskiwać popularność, różne czynniki wpływają bowiem na zmiany postaw opinii publicznej. Na trzecim poziomie kultury welfare autorka omawianej koncepcji lokuje kulturowe wartości i modele wykorzystywane w dyskursie publicznym przez aktorów społecznych chcących wpłynąć na kształt polityki społecznej. Publiczny dyskurs jest sferą pośredniczącą pomiędzy, często sprzecznymi, przekonaniami manifestowanymi w ramach opinii publicznej, a decyzjami politycznymi. Poprzez dyskurs konflikty te są podtrzymywane, rozwiązywane lub wygaszane, w efekcie czego wartości i modele dotyczące kształtu polityki społecznej mogą być reprodukowane lub modyfikowane. Relacje władzy i współzależności pomiędzy aktorami

społecznymi odgrywają zasadniczą rolę w określaniu, jakie elementy kulturowe będą dominującymi w politycznej praktyce, podobnie jak wypracowane i obowiązujące w danej kulturze typy kooperacji, tryby podejmowania decyzji, czy instytucjonalne struktury władzy. Dyskurs może być również wykorzystywany instrumentalnie przez polityczne elity w celu kreowania odpowiadających im przeświadczeń opinii publicznej.

Autorka podkreśla, że system welfare arrangement może być głęboko zakorzeniony w danym społeczeństwie i koherentny, pod warunkiem, że jest spójny z obowiązującymi w nim kulturowymi normami. W procesach zmian kulturowych może oczywiście podlegać modyfikacjom. Elementy polityki społecznej często stają się w takiej sytuacji przyczyną konfliktu i politycznej konfrontacji. Tło sporu może być ideowe, związane ze ścierającymi się wizjami porządku społecznego lub wynikać z ulokowania w strukturze społecznej określonych grup elektoratu wspierających dane ugrupowanie polityczne.

W niniejszej pracy, rama teoretyczna zarysowana przez Pfau-Effinger zostanie wykorzystana jako odniesienie dla wniosków końcowych formułowanych na podstawie opracowanego materiału empirycznego. Celem rozprawy nie jest bowiem testowanie koncepcji zaproponowanej przez niemiecką autorkę, ani detaliczne opisanie polskiego porządku welfare w kontekście zaproponowanego przez nią modelu. Model pełni w pracy rolę schematu porządkującego współzależności pomiędzy elementami uwzględnionymi w analizach empirycznych. Zebrany materiał badawczy dotyczy trzech elementów z powyższego diagramu obrazującego współzależności w ramach kultury welfare. Na najwyższym poziomie jest to system kulturowy, którego elementem są „wartości, ideały i zasoby wiedzy dotyczące polityki społecznej” w jej szerokim rozumieniu. W niniejszej rozprawie dotyczy to wyłącznie ich rozpowszechnienia wśród elit objętych badaniem, nie zaś szerokiej populacji. Polityczni aktorzy, „zanurzeni” w dominującym dyskursie, znajdujący się pod wpływem najpowszechniejszych w polskim społeczeństwie, kulturowo ugruntowanych przekonań i idei budują system polityki społecznej. Kształt realizowanej polityki społecznej oraz instytucji służących jej celom jest efektem ścierania się wspomnianych konfliktów ideowych oraz gry realnych ekonomicznych interesów, a także wpływu innych kluczowych dla państwa instytucji (rynku, otoczenia instytucjonalnego, rynku pracy i innych strukturalnych uwarunkowań). W pracy przedmiotem analizy nie jest jednak aktualny efekt tych procesów zmaterializowany w postaci konkretnych rozwiązań w polityce społecznej, a jedynie poglądy i percepcje polityków dotyczące właściwych ideologicznie i społecznie pożądanych form.

Ponieważ główna uwaga badacza skoncentrowana jest tu na kwestii przekonań i percepcji politycznych aktorów, przydatną do operacyjnego zastosowania jest również koncepcja społecznej świadomości elit sformułowana przez Abrama de Swaana. Stanowi ona niejako drugi poziom odniesienia - analityczną ramę do opracowania danych, konkretyzuje i uszczegóławia szeroko zarysowaną przez niemiecką socjolożkę koncepcję, w myśl której percepcje i opinie elit politycznych są jednymi z fundamentalnych elementów konstruujących kulturę welfare.

Na podstawie doświadczeń empirycznych w badaniu tej właśnie sfery, de Swaan sformułował kilka tez, które wydają się przydatne zarówno podczas formułowania hipotez badawczych, jak i analitycznego opracowywania danych.

3 Koncepcja społecznej świadomości elit Abrama de Swaana

Kolejne odniesienie teoretyczne, które zostanie wykorzystane w empirycznej części pracy, stanowi koncepcja społecznej świadomości (social consciousness) elit Abrama de Swaana (et al. 2000: 43-44; Moore, Hossain 2005: 195). Zgodnie z nią członkowie elit posiadają świadomość społeczną w następującym zakresie:

- są świadomi, że poszczególne grupy w społeczeństwie są współzależne od siebie, i że np. zewnętrzne efekty biedy mogą wpływać na elity, zagrażać ich pozycji lub ją wspierać;

- wiedzą, iż jako członkowie elity, są odpowiedzialni za warunki życia biednych (za to, co się z nimi dzieje);

- zdają sobie sprawę, że istnieją lub mogą zostać utworzone rzeczywiste, wykonalne i efektywne sposoby poprawy losu ludzi biednych.

Trzy elementy świadomości społecznej odnoszą się do trzech różnych typów myślenia elit. Pierwszy, dotyczy „protosocjologicznej” wiedzy na temat społeczeństwa, w którym żyją. Drugi, wyjaśnień przyczynowo-skutkowych oraz moralnych przekonań podzielanych przez członków elity. Trzeci, wymaga od nich zaakceptowania tezy, iż zbiorowym wysiłkiem lub poprzez działalność instytucji można zmienić istniejące status quo. Działalność na rzecz przeciwdziałania ubóstwu i innym społecznym bolączkom jest ściśle związana ze stopniem, w jakim członkowie elity podzielają przeświadczenia dotyczące trzech w/w elementów (de Swaan 2005: 186).

Abram de Swaan operacjonalizuje pojęcie społecznej świadomości elit za pomocą następującego zestawu zagadnień (2000: 53):

 Identyfikacja – Jak istotne są różnice między populacją osób dotkniętych ubóstwem i nierównościami społecznymi, a politykami w ich własnej autodefinicji? Jakie są pola wspólne?

 Współzależności – W jakim stopniu istnienie nierówności społecznych i ubóstwa

postrzegane jest przez polityków jako zagrożenie lub szansa dla ich własnej pozycji?

 Zgeneralizowana odpowiedzialność – Czy politycy uważają, że powinni podejmować

starania w celu zmniejszenia nierówności społecznych i ubóstwa?

 Wykonalność (feasibility) – Czy politycy uważają, że takie działania mogą odnieść skutek?

 Działanie – Jeżeli uznają zasadność i możliwość skutecznego działania w w/w celu, jakie

działania ich zdaniem są najskuteczniejsze?

 Działanie zbiorowe – W jaki sposób można zapewnić poparcie polityczne i wspierać koordynację działań w inkryminowanym celu, jak przeciwdziałać niechęci do współpracy?

Abram de Swaan (2005: 187-188) wyróżnia również trzy możliwe typy stosunku elit do problematyki biedy i społecznych nierówności. Po pierwsze, może być on całkowicie indyferentny. Po drugie elity mogą postrzegać te kwestie jako problematyczne, wierząc że ich istnienie stanowi zagrożenie dla ich własnego dobrobytu i bezpieczeństwa lub postrzegając osoby nimi dotknięte jako niewykorzystane zasoby na poziomie indywidualnym i zbiorowym (jako potencjalnych konsumentów, pracowników lub wyborców). Wreszcie po trzecie, może przyjmować formę rozmaitej etycznej oceny istniejących zjawisk przy fatalistycznym przeświadczeniu, że ich istnienie i skala są niezależne od ludzkich działań. Wszystkie wymienione typy przeświadczeń podlegają modyfikacjom w czasie i zmienności, o której wspomniano już we wcześniejszych rozdziałach, np. opisując powojenny konsensus obowiązujący w zachodniej Europie i Stanach Zjednoczonych polegający na przyjęciu przez państwo odpowiedzialności za całe społeczeństwo. Porozumienie to umożliwiło realizowanie przez kilka dekad polityki społecznej, która do historii przeszła jako „złota era welfare state”, a polegała na solidarnej redystrybucji owoców bezprecedensowego wzrostu gospodarczego pomiędzy poszczególne segmenty społeczeństwa.

To Herbert Gans (1995) zwraca uwagę, że negatywny obraz ubogich, uznanie, że sami są winni swojemu losowi jest funkcjonalnie korzystny dla lepiej sytuowanej części społeczeństwa. Istotne znaczenie mają tu ekonomiczne i gospodarcze funkcje ubóstwa. Jego istnienie powoduje, że zawsze znajdzie się siła robocza, która zajmie się wykonywaniem

najżmudniejszych, najbrudniejszych i często najsłabiej opłacanych prac, niejednokrotnie uznawanych za upokarzające. Biedni są zmuszeni do nabywania produktów niskiej jakości, generując w ten sposób popyt istotny z punktu widzenia ich producentów oraz „zużywają” towary „z drugiej ręki” przedłużając w ten sposób ich ekonomiczną żywotność. Popyt na usługi niskiej jakości dotyczy także usług publicznych, gdy istnieje możliwość segregacji, to biedni korzystają z najgorszych szkół lub najmniej efektywnych metod leczenia. Samo istnienie ubogich ma zaś istotne znaczenie symboliczne i motywacyjne – świadomość zagrożenia popadnięciem w ubóstwo pozwala znakomicie reprodukować obowiązujące we współczesnych społeczeństwach modus operandi konkurencyjności i efektywności za wszelką cenę (de Swaan et al. 2000: 47-48). Warto dodać, że jest to również znakomite uzasadnienie dla egoizmu fiskalnego, sprzeciwu wobec redystrybucji środków w stronę grup w trudnej sytuacji, który postrzegany jest przy powyższych założeniach jako niemoralny i nieefektywny.

Mick Moore i Naomi Hossein formułują trzy tezy, które określają jako zdroworozsądkowe, dość powszechnie akceptowane przez badaczy, zaś rzadko stające się przedmiotem systematycznego badania:

1. Elity w sposób materialny, kulturowy lub psychologiczny są beneficjentami istnienia ubóstwa i nierówności i w związku z tym będą sprzeciwiać się działaniom w celu ich przezwyciężenia.

2. Idee i kultura mają niewielki lub żaden niezależny wpływ na społeczne skutki, które kształtowane są przez siły materialne lub instytucjonalne. W związku z tym, percepcja ubóstwa przez elity nie ma żadnych konsekwencji i nie warto się nią zajmować

3. Nawet jeżeli idee mają jakiś niezależne przyczynowe znaczenie, niepraktyczna jest próba <<inżynierii społecznej>>, tj. świadomych starań w celu zmiany świata poprzez zmianę idei występujących wśród elit

(Moore, Hossain 2005: 195).

Wśród nielicznych badań empirycznie testujących powyższe tezy autorzy wskazują na prace Gertrude Himmelfarb dotyczące wpływu działalności Charlesa Bootha na kulturę polityczną i postawy elit w wiktoriańskiej i edwardiańskiej Wielkiej Brytanii. Zwracają również uwagę, że pewne sukcesy polityki zwalczania ubóstwa labourzystowskich rządów po 1997 roku były możliwe dzięki zmianie retoryki. Chociażby posługiwanie się terminem wykluczenie społeczne – zakładającym odpowiedzialność społeczeństwa za jednostki znajdujące się poza jego nawiasem i odejście od stygmatyzującego terminu underclass miało znaczący wpływ na postawy i opinie zarówno elit, jak i opinii publicznej (Moore, Hossain 2005: 198). Abram de Swaan (2005: 189) na podstawie badań przeprowadzonych pod kompletnie odmienną szerokością geograficzną wskazuje, że w krajach rozwijających się, ważnym motywem sprzyjającym zmianom postawy elit władzy wobec polityki społecznej i konieczności walki z

ubóstwem, było zagrożenie chorobami, np. cholerą. To lęk przed epidemiami, które mogły zagrozić wszystkim, niezależnie od społecznej pozycji, motywował do starań o poprawę bytu, stanu zdrowia i warunków sanitarnych obywateli lub poddanych. Widać tu paralelę z sytuacją zimnowojennego ładu, w której komunistyczne idee mogące „zainfekować” masy pracujące po zachodniej stronie żelaznej kurtyny, grożące zagrożeniem społecznym i politycznym zostały poprzez politykę społeczną „New Dealu” i europejskiego welfare state, pozwalającą na nie mający precedensu wzrost poziomu życia niższych segmentów struktury społecznej i egalitaryzację pod względem zarówno finansowym, jak i dostępu do świadczeń publicznych. Od czasu upadku bloku sowieckiego nie ma ryzyka rewolucji, komunistyczny system jest skompromitowany, a elity w świecie współczesnego południa niczego już się nie boją. Potencjalne zagrożenia wynikające z wzrostu nierówności „pacyfikowane” są na poziomie ideologicznym mitem merytokratycznego porządku w którym awans społeczny dostępny jest wszystkim, o ile na niego zasługują, zgodnie ze strategią blame the victim – obwiniaj ofiary. Ewentualne społeczne protesty tłamszone są postępującą karceryzacją ludzi ubogich poprzez penalizację kolejnych zachowań i lawinowy wzrost liczby więźniów w większości krajów zachodu. W wykorzystywanej często przez Waquanta metaforze, „niewidzialna ręka wolnego rynku zbrojna w żelazną pięść bezwzględnej polityki punitywnej” pozwoliła zatryumfować neoliberalnym ideom w większości krajów szeroko rozumianego świata zachodniego – chociaż oczywiście w różnej skali i w różnych odmianach.