Realizowana w latach 90. transformacja ustroju i towarzyszące jej zjawiska gospodarcze, takie jak np.:
– spadek produktu krajowego brutto, który w 1990 r. wyniósł -11,6%
i w 1991 r. -7,6,
– bezrobocie, które w 1993 r. osiągnęło poziom 16,4%, – inflacja, która w 1990 r. była na poziomie 585,8%,
7 Składka na poziomie 45% funduszu płac (31% netto) była jedną z najwyższych składek w świe-cie, np. w innych krajach wynosiła ona (netto): w Holandii – 15,2%, Hiszpanii – 16,7%, w Niemczech – 17,8%, we Włoszech – 26,2%, na Węgrzech – 30,5% Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect the Old and Promote Growth. Oxford University Press, New York 1994.
8 W 1996 r. 80% osób, które otrzymały swoje świadczenia nie osiągnęło ustawowego wieku eme-rytalnego, a przeciętny wiek emeryta wynosił 65,7 lat, w tym mężczyzn 66,9 lat, a kobiet 64,7 lat (P. Szukalski, Zmiany wieku przechodzenia na emeryturę, „Gospodarka Narodowa” 1999, nr 10, s. 76). Sza-cowano też, że gdyby tego uniknąć składka do systemu mogłaby być o 12 punktów procentowych niższa i wynosić 33%, M. Góra, Ekonomiczne podstawy funkcjonowania nowego systemu emerytalnego w Pol-sce. „Gospodarka Narodowa” 1999, nr 3, s. 17; B. Liberda, Wpływ reformy systemu ubezpieczeń społecz-nych na oszczędności w Polsce, „Gospodarka Narodowa” 1999, nr 5-6, s. 7-8.
Piotr Zieliński 36
– spadek płac realnych, który w 1990 r. wyniósł -24%
ze zwiększoną mocą ujawniły słabość konstrukcji starego systemu emery-talnego i konieczność jego reformowania9.
W pierwszym okresie transformacji gospodarczej nastąpił nieuzasadnio-ny zmianami demograficznieuzasadnio-nymi, bardzo dynamicznieuzasadnio-ny wzrost liczby emerytów i rencistów – z 7,1 mln osób w 1990 r. do 8,5 mln w 1992 r.10. Jednocześnie towarzyszył mu spadek liczby pracujących z 16,48 mln w 1990 r. do 15,12 mln osób w 1993 r., a także spadek ubezpieczonych w Zakładzie Ubezpieczeń Spo-łecznych. Skutkiem tego:
– na jednego emeryta i rencistę przypadało coraz mniej osób ubezpieczo-nych w Zakładzie Ubezpieczeń Społeczubezpieczo-nych (1,99 w 1990 r. i tylko 1,34 w 1998 r.),
– w warunkach dynamicznego wzrostu w porównaniu z płacami relatyw-nie wysokich emerytur (w 1991 r. przeciętna emerytura w systemie pra-cowniczym była na poziomie 76,19% przeciętnej płacy), relacja łącznych wydatków na renty i emerytury do produktu krajowego brutto niemal się podwoiła – z 8,6% w 1990 r. do 15,79% w 1994 r.,
– system w coraz mniejszym stopniu pokrywał swoje rosnące wydatki wpływami ze składek, np. w 1993 r. w przypadku Funduszu Ubezpieczeń Społecznych było to zaledwie 69,68%,
– rosło obciążenie budżetu państwa dotacjami na ubezpieczenia społeczne (w 1993 r. dotacje te stanowiły już ponad piątą część wydatków budżeto-wych ogółem).
W 1995 r. w wyniku korzystnych tendencji w gospodarce (wzrost PKB i wzrost zatrudnienia, obniżenie poziomu inflacji oraz wzrost płac realnych), a także „oczyszczania” Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z wydatków
„pozaubezpieczeniowych” i przeniesienia ich do budżetu państwa (świad-czenia dla służb mundurowych, zasiłki rodzinne) lub na pracodawców (wy-nagrodzenie gwarancyjne za okres choroby), a także rozszerzania obowiązku ubezpieczenia (umowy zlecenia) oraz restrukturyzacji zadłużenia w sektorze
9 Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 1993, s. 133; 1995. s. 316, 528; 1997, s. 141,153, 505; 1999, s. 142, 159, 343, 545.
10 Wzrost liczby emerytów i rencistów w latach 1991-1992 wynikał z decyzji politycznej umożliwia-jącej potencjalnym bezrobotnym przechodzenie na wcześniejszą emeryturę. Skutkiem tego znacznie ob-niżył się wiek przechodzenia na emeryturę, J. Hryniewicz, Wybrane aspekty społeczne i ekonomiczne reformy ubezpieczeń społecznych, „Gospodarka Narodowa” 1999, nr 3, s. 27-29..
Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 1993; Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 1995; Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 1997; Rocznik Statystyczny, GUS, Warszawa 1999.
W krajach OECD relacja przeciętnej emerytury do średniej płacy nie przekraczała 50%, K. Nowak:
Nowe emerytury, Reforma systemu ubezpieczeń społecznych. Wyższa Szkoła Bankowwa, Poznań 1999, s. 7.
Tak wysoki poziom wydatków emerytalnych stanowił jedną z głównych przesłanek zaleceń reformy systemu emerytalnego. M. Góra, Ekonomiczne podstawy, op. cit, s. 22.
Demograficzne uwarunkowania... 37
publicznym14, nastąpiła poprawa sytuacji finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Od tego momentu stopień pokrycia wydatków FUS wpływa-mi ze składek znacznie się zwiększył i w 1996 r. osiągnął poziom 88,59%.
W tym samym roku udział dotacji do ubezpieczeń w budżecie państwa spadł do poziomu 16,14%.
Pomimo utrzymującego się dość dynamicznego tempa wzrostu gospodar-czego udział świadczeń emerytalnych i rentowych w produkcie krajowym w 1998 r. przekraczał 14%15, a udział wydatków budżetowych na ubezpiecze-nie społeczne w ogólnych wydatkach budżetowych wynosił aż 18%. Ozna-czało to blokowanie możliwości znacznego wzrostu nakładów na inne usługi społeczne i inwestycje w kapitał ludzki (oświata, ochrona zdrowia, nauka).
Oprócz czynników o charakterze ekonomicznym, szczególnie istotny wpływ na funkcjonowanie systemu emerytalnego mają warunki demograficz-ne. Choć w latach 90. sytuacja demograficzna Polski była korzystniejsza niż w wielu krajach europejskich, a proces starzenia się ludności Polski był mniej zaawansowany niż w krajach Unii Europejskiej16 (udział ludności w wieku poprodukcyjnym w całości populacji w 1995 r. był na stosunkowo niskim poziomie – 13,77% 17, stosunek liczby ludności w wieku poprodukcyjnym do licz-by ludności w wieku produkcyjnym wynosił 23,48%18), to w latach 1990-1998 powoli postępował proces starzenia się polskiego społeczeństwa (wskaźnik sta-rości i współczynnik zależności demograficznej wykazywały tendencję rosnącą, a rosnący wskaźnik oczekiwanej długości życia w 1995 r. wyniósł 76,4 lat dla kobiet i 67,6 lat dla mężczyzn19). Dodatkowo, prognozy demograficzne były również bardzo pesymistyczne20. Przewidywano, że od 2010 r. rozpo-cznie się dynamiczny proces starzenia społeczeństwa. Oznaczało to, że bez zmiany funkcjonowania systemu zabezpieczenia emerytalnego, do 2020 r.
14 M. Żukowski, Wielostopniowe systemy zabezpieczenia emerytalnego w Unii Europejskiej i w Pol-sce. Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, „Zeszyty Naukowe” seria II, z. 151, Poznań 1997, s. 143.
15 W krajach o podobnym dochodzie na głowę mieszkańca wydatki te nie przekraczały za-zwyczaj 8% PKB, a w krajach Unii Europejskiej -11%. Walka o nowoczesną reformę emerytal-ną. Reforma systemu emerytalnego, http:// reformaemerytalna.mpips.gov.pl/fr_autorzy.html)
16 J. Hryniewicz, op. cit., s. 27.
17 W tym samym czasie wynosił: na Węgrzech 19,4%, na Ukrainie 18,4% w Bułgarii 21,3%
w Czechach 18% S. Golinowska, Reformy systemu emerytalnego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej na tle reform w innych krajach, w: S. Golinowska, J. Hausner: Ekonomia poli-tyczna reformy emerytalnej. Raporty CASE nr 15, Warszawa 1998, s. 55.
18 W tym samym roku wynosił: na Węgrzech 24,9%, na Ukrainie 25,2%, Bułgarii 27,4%, Cze-chach 23,2%, S. Golinowska, Reformy systemu emerytalnego w krajach Europy..., op. cit., s. 56.
19 J. Hausner, Reformowanie systemu emerytalnego według programu „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności” w: S. Golinowska, J. Hausner,op. cit., s. 29.
20 Rok 1999 był pierwszym rokiem w powojennej historii Polski, kiedy osiągnęliśmy ujemny przyrost naturalny. Urodziło się 382 tys. dzieci, natomiast zmarło 383 tys. osób. W okresie wyżu demograficznego w 1983 r. przyrost naturalny wyniósł 346 tys., E. Olczyk, Niekorzystne prognozy. „Rzeczpospolita” z 30 grudnia 1999 r.
Piotr Zieliński 38
wydatki na emerytury i renty mogłyby wzrosnąć gwałtownie do 22% PKB, a do 2050 r. aż do około 27% PKB. Konieczność ich sfinansowania wyma-gałaby podwyższania składek lub (i) zwiększania obciążeń podatkowych, a także ograniczania innych wydatków budżetowych. Tak więc stanowiłoby to poważny balast dla gospodarki, ponieważ w wyniku wzrostu kosztów pracy oraz podatków stałaby się ona niekonkurencyjna, a przez to nieatrakcyjna dla inwestorów. Jej rozwój byłby niemożliwy i doprowadziłoby to do załamania gospodarczego ze wszystkimi konsekwencjami, jakie z tego faktu wynikają (bezrobocie, spadek dochodów i płac, inflacja).