Pierwszym zagadnieniem, które należy poruszyć opisując problemy prawne inwestorów przy realizacji inwestycji liniowych, jest obowiązująca w Polsce procedura planistyczna, ujęta w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym11. Otóż przedstawiając zagadnienie w uproszczeniu, aby móc wybudować linię energetyczną w określonym miejscu, trzeba dysponować dokumentem planistycznym wskazującym, że dany teren może być zagospodarowany pod budowę
in-________________
9 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 roku w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz.U. z 2010 roku, Nr. 8, poz. 52 z późn. zm.).
10 Ustawa z dnia 7 września 2007 roku o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (tekst jednolity Dz.U. z 2010 roku, Nr 26, poz. 133 z późn. zm.).
11 Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity, Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 z późn. zm. – „Ustawa o Planowaniu”).
57
Rozbudowa infrastruktury sieciowej z punktu widzenia inwestora 57 frastruktury liniowej. Przeznaczenie gruntu może wynikać albo z miejsco-wego planu zagospodarowania przestrzennego, albo – w przypadku jego braku – z decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Procedura uchwalenia albo zmiany miejscowego planu trwa zwykle nie krócej niż 2 lata. Tyle czasu zajmują konsultacje społeczne, zgłaszanie wniosków oraz wydawanie opinii organów administracyjnych i w końcu samo podjęcie uchwały. Zmiana miejscowego planu wymaga uprzedniej korekty studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego.
Warto również zauważyć, że w praktyce inwestor nie bierze udziału w uchwalaniu miejscowego planu, ponieważ jest to zadanie własne gminy, choć co do zasady finansuje jego zmianę, gdy dotyczy to inwestycji celu pu-blicznego12. Inwestor nie ma żadnych prawnych środków, aby na etapie procedury planistycznej dokonać weryfikacji, a następnie wnosić o skory-gowanie przez radę gminy uchybień formalnych związanych z uchwala-niem miejscowego planu, aby wykluczyć możliwość jego podważenia w przyszłości. Jednakże nie zmienia to faktu, iż ponosi on konsekwencje błędów gminy w tej procedurze. Powyższa teza znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 roku, w którym sąd stwierdził: Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w spra-wie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o postanospra-wie- postanowie-nia której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postę-powania administracyjnego jako wydanej bez podstawy prawnej13.
Do podobnej sytuacji doszło przy budowie linii Plewiska-Kromolice.
Uchwalony po wielu miesiącach miejscowy plan zagospodarowania prze-strzennego gminy Kórnik został uchylony przez wojewódzki sąd admini-stracyjny, gdyż gmina w trakcie jego uchwalania nie dopełniła wymogów formalnych. Błąd wynikał z tego, iż rada miasta w uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu nie określiła granic obszaru objętego planem14. W toku prac nad miejscowym planem uzupełnił to sam burmistrz, który nie dysponował jednak kompetencją do takiego działania. Dodatkowo właściciele nieruchomości, których interes mógł być naruszony ustaleniami miejscowego planu, nie zostali powiadomieni o terminie wyłożenia planu do konsultacji bezpośrednio w drodze pisemnej, a jedynie w formie ob-wieszczenia. Te zaniedbania doprowadziły do uchylenia miejscowego planu przez sąd.
________________
12 Art. 21 ust. 2 pkt 4) Ustawy o Planowaniu.
13 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 roku, sygn. akt: II OSK 400/11.
14 Obecnie wynika to z art. 14 ust. 2 Ustawy o Planowaniu.
58 PIOTR CIOŁKOWSKI,MICHAŁ ANDRUSZKIEWICZ
Podobne problemy napotyka się przy pozyskiwaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku miejscowego planu. Wyni-ka to między innymi z ilości osób mających status strony w takim postępo-waniu, a co za tym idzie z obowiązków organów administracji publicznej wobec takich podmiotów. Usatysfakcjonowanie wszystkich stron przy reali-zacji infrastrukturalnej inwestycji liniowej jest bardzo trudne, w szczególności w sytuacji, gdy inwestycje te przebiegają w sąsiedztwie czyichś domostw, pogarszając estetykę krajobrazu i budząc obawy związane ze szkodliwym oddziaływaniem na zdrowie człowieka.
Rozwiązania przyjęte w Projekcie Ustawy mają zapobiec tego typu pro-blemom pojawiającym się już na etapie planowania inwestycji. Projekt Ustawy przewiduje instytucję tzw. korytarza przesyłowego. Będzie on sta-nowił obszar o odrębnym reżimie prawnym, niezależnym od przeznaczenia gruntu określonego dla obszaru z nim graniczącego. Projekt Ustawy zakła-da, że tworzone będą dwa rodzaje korytarzy przesyłowych – korytarze o znaczeniu lokalnym (wyznaczonym na obszarze jednego powiatu) albo o znaczeniu ponadlokalnym (wyznaczonym na obszarze dwóch lub więcej powiatów albo wyznaczonym dla urządzenia o znaczeniu krajowym). Kory-tarze przesyłowe tworzone mają być w drodze decyzji o ustanowieniu kory-tarza przesyłowego, wydawanej przez starostę (dla korytarzy o znaczeniu lokalnym) lub wojewodę (dla pozostałych korytarzy).
W art. 4 Projektu Ustawy zostało wskazane, że do ustanowienia koryta-rza przesyłowego nie stosuje się zasadniczo przepisów o planowaniu i zago-spodarowaniu przestrzennym. Lokalizacja urządzeń przesyłowych będzie następowała na podstawie przygotowywanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a następnie uchwalonego przez radę gminy planu loka-lizacji, który będzie aktem prawa miejscowego (z wyjątkiem urządzeń prze-syłowych o znaczeniu krajowym, których lokalizację określać się będzie w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Postanowienia planu lokalizacji muszą być uwzględnione w studium uwarunkowań i kie-runków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że przygotowany na podstawie Projektu Ustawy plan lokalizacji w celu ustanowienia korytarza przesyłowego będzie wiążący dla miejscowego planu w zakresie lokalizacji urządzeń przesyłowych.
W przypadku braku planu lokalizacji (odpowiednio – planu zagospoda-rowania przestrzennego województwa), przedsiębiorca sieciowy sam będzie proponował przebieg korytarza przesyłowego, biorąc pod uwagę czynniki określone w Projekcie Ustawy, w szczególności zasady ładu przestrzennego,
59
Rozbudowa infrastruktury sieciowej z punktu widzenia inwestora 59 wymagania dotyczące ochrony środowiska, dostęp do urządzeń przesyło-wych, a także uwarunkowania ekonomiczne realizacji urządzeń przesyłowych.
Ważny będzie ponadto czas w jakim inwestor uzyska decyzję o ustano-wieniu korytarza przesyłowego, w porównaniu z czasem potrzebnym na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo nawet w porównaniu z czasem wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Projektu Ustawy organy zobowiązane do zaopiniowania wniosku o wydanie decyzji o ustanowieniu korytarza przesyłowego będą miały na to jedynie 30 dni od daty otrzymania wniosku, pod rygorem dorozumianego braku sprzeciwu.
Sama decyzja wydawana będzie przez właściwy organ (starostę albo wo-jewodę) w bardzo krótkim terminie – 90 dni od daty złożenia wniosku przez przedsiębiorcę przesyłowego, choć do czasu tego nie będzie wliczało się czasu niezbędnego do dokonania określonych przez prawo czynności, okre-sów zawieszenia postępowania oraz opóźnień wynikających z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli w tym czasie decyzja nie zostanie wydana, organ wyższego stopnia wymierzy obligatoryjnie orga-nowi zobowiązanemu do wydania decyzji karę w wysokości 500 zł za każdy dzień opóźnienia. W porównaniu z procesem uchwalania miejscowego planu, z którym mieliśmy do czynienia przy Linii Plewiska-Kromolice, a także za-wieraniem odpowiednich umów zobowiązujących gminy do odpowiedniego zmodyfikowania miejscowego planu, zaproponowane w Projekcie Ustawy rozwiązania wydają się więc istotnie przyspieszać ten etap inwestycji.
Istotnym ułatwieniem w postępowaniu administracyjnym związanym z wydawaniem decyzji o ustanowieniu korytarza przesyłowego ma być pro-cedura zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 18 Projektu Ustawy, właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem zawiadamia się pod adresem wskazanym w ewidencji gruntów i budynków w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne15, natomiast pozostałe strony (poza inwestorem) w drodze obwieszczenia. Ponadto zawiadomienia w formie obwieszczenia dokonuje się również w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym sta-nie prawnym.
Norma ta ma odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do nieruchomo-ści, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie żyją, a ich spadko-biercy nie wykazali prawa do spadku. Dobrym rozwiązaniem zastosowa-nym w Projekcie Ustawy w celu przyspieszenia procedury ustanawiania
________________
15 Ustawa z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity, Dz.U. z 2010 roku, Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.).
60 PIOTR CIOŁKOWSKI,MICHAŁ ANDRUSZKIEWICZ
korytarza przesyłowego jest rozciągnięcie powyższego reżimu doręczeń na wszystkie zawiadomienia i pisma, które organ doręcza stronom w postępo-waniu, w tym również doręczenia wydanej decyzji. Podkreślić należy, że z punktu widzenia inwestora kluczowym zagadnieniem jest prawidłowe zawiadomienie stron postępowania o toczącym się postępowaniu, tak aby z tego powodu w przyszłości nie narażać się na wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
Norma ta może mieć bardzo istotne znaczenie w świetle art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego16, wyznaczającego jako przesłan-kę wznowienia postępowania sytuację, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ten właśnie przepis doprowadził do uchy-lenia jednego z pozwoleń na budowę w trakcie realizacji Linii Plewiska-Kromolice. Być może w sytuacji gdyby obowiązywała norma w zakresie zawiadamiania uczestników postępowania w drodze obwieszczenia, do uchylenia pozwolenia na budowę by nie doszło. Zgodnie z art. 18 Projektu Ustawy, jeżeli organ skieruje pismo na adres wskazany w ewidencji grun-tów i budynków, to dopełni swoich obowiązków i strona nie będzie mogła twierdzić, ze nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek zadbania, aby dane wskazane w ewi-dencji gruntów i budynków były aktualne. Pozostałe strony postępowania powiadamiane będą jedynie w formie obwieszczenia, co w praktyce z pew-nością ograniczy liczbę aktywnych uczestników postępowania oraz odwo-łań od decyzji w sprawie ustanowienia korytarza przesyłowego.
Z punktu widzenia sprawności postępowania istotną regulacją jest po-nadto wyłączenie obowiązywania art. 31 § 4 kodeksu postępowania admini-stracyjnego, który nakazuje organowi administracji publicznej zawiadomie-nie organizacji społecznej o wszczęciu postępowania, jeżeli uzna, że może być ona zainteresowana udziałem w tym postępowaniu, ze względu na swoje cele statutowe i gdy przemawia za tym interes społeczny. Norma ta często jest bowiem nadużywana przez niektóre organizacje społeczne, dążą-ce do skutecznego zablokowania wszelkich inwestycji infrastrukturalnych.