Rozwój polityki inwestycyjnej

Obserwowany do końca lat siedemdziesiątych system gospodarki centralnie planowej w ChRL doprowadził do niezwykle restrykcyjnych procesów zarządzania i niedostatku środków inwestycyjnych, co w znacznym stopniu utrudniało ekspansję zagraniczną przedsiębiorstw. W latach osiemdziesiątych rząd chiński zaczął stopniowo otwierać swoją gospodarkę i proces ten trwa do dnia dzisiejszego. Najważniejszym krokiem ku otwarciu chińskich przedsiębiorstw na świat było opracowanie strategii Going Out pod koniec lat dziewięćdziesiątych. Od tego czasu powstało wiele innych dokumentów, których

21

Etapy liberalizacji polityki ZIB zostały przedstawione w formie tabelarycznej w zał. 3 (aneks).

129

wprowadzenie w życie miało na celu dalszą intensyfikację zagranicznych inwestycji bezpośrednich.

Rząd chiński już na początku lat osiemdziesiątych podjął kilka prób inwestycji zagranicznych. Było to możliwe dzięki wydaniu w 1979 roku przez Radę Państwa dokumentu Fifteen economic reform measures, który w sposób pośredni zezwalał firmom zakładanie filii poza granicami ChRL [Lu 2002, s. 18–26]. W 1980 roku, Deng Xiaoping, zasygnalizował odejście od ideologii socjalistycznej, co było pierwszym krokiem w inicjowanej wówczas polityce otwartych drzwi (open door policy). Pierwsze, formalne regulacje odnoszące się stricte do ekspansji inwestycyjnej zostały wprowadzone w 1984 roku, kiedy gospodarka chińska – niemal dekadę od umownego zakończenia tzw. rewolucji kulturalnej, była na krawędzi upadku. Reformy społeczno-gospodarcze były absolutnie konieczne, aby wyciągnąć z recesji gospodarkę opartą głównie na rolnictwie oraz nieefektywnym przemyśle. Wprowadzane reformy były przedmiotem szerokiej dyskusji wśród chińskich decydentów politycznych. Krytyka związana była głównie z obawami, że inwestycje zagraniczne mogą zahamować inwestycje wewnętrzne [Zhang, 2003]. Chińskie przedsiębiorstwa (państwowe) nie miały wówczas żadnego doświadczenia na arenie międzynarodowej. Ówczesne posunięcia Deng Xiaopinga, faktycznego inicjatora „otwarcia się” Chin na świat, można zatem uznać za dość liberalne i zarazem odważne [Buckley i in. 2007].

Podstawowym celem działań inwestycyjnych poza granicami ChRL w latach osiemdziesiątych była akumulacja rezerw dewizowych. Wyłącznie przedsiębiorstwa, które otrzymały zezwolenie na eksport mogły uczestniczyć w podziale zysków dewizowych, a tym samym starać się o realizację projektów inwestycyjnych. Przepisy dotyczące walut obcych (np. Measures for Foreign Exchange Control relating to Overseas) ograniczały jednak istotnie zakres podejmowanych inwestycji. SAFE oceniała źródło finansowania inwestycji oraz ryzyko walutowe (cześć z wkładu inwestycyjnego musiała być zdeponowana w SAFE), natomiast sam proces zatwierdzania ZIB był bardzo skomplikowany. Wszystkie projekty inwestycyjne musiały posiadać zgodę Państwowej Komisji Planowania (NPC) lub Rady Państwa [Luo, Xue i Han 2010].

W kolejnych latach rząd chiński wprowadzał rozwiązania, które miały na celu ostrożne zachęcanie do inwestycji zagranicznych. W 1983 roku, Rada Państwa ustanowiła Ministerstwo Handlu Zagranicznego i Współpracy Gospodarczej (Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation - MOFTEC, poprzednik MOFCOM). Dwa lata później uregulowano też wstępnie procedurę zatwierdzania inwestycji dzięki implementacji

130

dokumentu Approval procedures and administrative method for establishing non-trade

management joint ventures overseas, który był kolejnym etapem liberalizacji polityki ZIB

[Wenbin i Wilkes 2011]. MOFCOM oraz poszczególne ministerstwa odpowiedzialne za wybrane sektory gospodarki mogły udzielić zgodę na ZIB po skrupulatnej ocenie jej zasadności z punktu widzenia jej znaczenia dla realizacji długookresowej strategii rozwoju gospodarczego ChRL.

Rola SAFE jako instytucji zarządzającej dewizami została zatwierdzona po opublikowaniu w 1989 roku Foreign exchange management method for overseas investment. Dokument ten pozwolił na stworzenie jednolitego system zarządzania dewizami. Poza tym utrwalona została rola SAFE jako organu zatwierdzającego ZIB [Wenbin i Wilkes 2011].

W celu wzmocnienia kontroli księgowej nad inwestycjami w 1989 roku Ludowy Bank Chin opublikował Temporary method for non-trade foreign exchange accounting

management for overseas units. Przepisy te pozwoliły na jasne określenie metod podziału

zysków z ZIB oraz procedur obsługi księgowej inwestycji [Wenbin i Wilkes 2011].

Wspomniane wyżej regulacje pozwoliły zbudować podwaliny dla obecnego systemu zarządzania inwestycjami zagranicznymi, a MOFCOM i SAFE określono jako główne instytucje odpowiedzialne za ZIB. System ten był jednak rygorystyczny i zwierał skomplikowane procedury akceptacji wniosków inwestycyjnych, co znacznie ograniczało entuzjazm chińskich firm do ekspansji międzynarodowej aż do końca lat osiemdziesiątych.

Po wydarzeniach na placu Tian’anmen (1989 r.) zapadła decyzja o przyspieszeniu reform gospodarczych w celu ściślejszej integracji z gospodarką światową. Na początku lat dziewięćdziesiątych rząd chiński opublikował jednak szereg regulacji prawnych mających na celu zaostrzenie kontroli nad inwestycjami na dużą skalę, które przyniosły odwrotny skutek (m.in. Opinion on the National Planning Commission reinforcing control of overseas

investment Project) [Chen 2009]. Dopiero przełomowa wizyta Deng Xiaopinga w 1992 roku

w różnych prowincjach południowych Chin pozwoliła gospodarce wrócić na właściwe tory, dzięki wzmocnieniu relacji między liberalnymi politykami skupionymi w Komunistycznej Partii Chin (CCP) a urzędnikami rozproszonymi w regionalnych agencjach rządowych. W wyniku odbytej podróży po Chinach ZIB stały się częścią krajowego planu rozwoju gospodarczego. Idea ta została publicznie poparta przez ówczesnego przewodniczącego CCP , a później prezydenta ChRL Jiang Zemin [Buckley i in., 2007].

W latach kolejnych zostało opublikowanych wiele aktów prawnych mających na celu zachęcenie chińskich przedsiębiorstw do inwestycji zagranicznych, które przyniosły pewne

131

ożywienie22. Rozwój polityki ZIB został jednak zahamowany w związku z wybuchem azjatyckiego kryzysu finansowego (1997-1999). Załamanie to miało istotny wpływ na popyt w Azji Południowo-Wschodniej, co odbiło się z kolei negatywnie na eksporcie towarów chińskich. Słabe waluty krajów ościennych oraz stosunkowo silny RMB również wpłynęły na ograniczenie konkurencyjności chińskich produktów [Fang 1999].

Lata 1999-2001 były okresem przejściowym, w którym rząd chiński, widząc potencjał ZIB w kontekście rozwoju gospodarczego ChRL, wydał wiele usprawniających proces inwestycyjny regulacji. Równocześnie zaczęły się intensywne prace nad strategią Going Out [UNCTAD 2006]. W 1999 r. Rada Państwa opublikowała Opinion on encouraging

companies to carry out overseas material processing and assembly. Zasadniczym elementem

tej koncepcji była chęć skorzystania z przewag konkurencyjnych chińskich przedsiębiorstw w niektórych gałęziach przemysłu w celu promowania eksportu oraz do przyspieszenia zmian w strukturze przemysłowej. Warto nadmienić, że w powyższym dokumencie zostało również po raz pierwszy użyte sformułowanie Going Out [Freeman 2008]. Następnie MOFTEC i podległe jej wydziały opublikowały 12 regulacji w celu zachęcenia przedsiębiorstw do zakładania zagranicznych filii. Każda z regulacji rozwiązywała inne problematyczne aspekty, m.in. kwestie podatkowe, fiskalne oraz finansowe [Chen 2009].

W 2000 roku, chiński rząd formalnie wprowadził w życie politykę Going Out²³., włączając ją do 10 planu pięcioletniego [NPC 2001]. Taki ruch spowodował znaczny wzrost poparcia opinii publicznej dla ekspansji przedsiębiorstw chińskich. Polityka Going Out obejmowała takie cele, jak: rozszerzenia zakresu międzynarodowej współpracy gospodarczej, zachęcanie firm do podejmowania inwestycji zagranicznych celem zwiększenia

 22

Temporary regulations on approval and management for establishing non-trade

overseas companies (MOFTEC, 1992)

 Procedural and Approval Standards on OFDI-related Foreign Exchange Risks and

Capital Resources (SAFE, 1993]

 Supplemental Provisions on Administration Measures on Foreign Exchange for

Overseas Investment (SAFE, 1995)

 Temporary method on overseas accounting management (MOF 1996) [Luo, Xue i Chan 2010, Wenbin i Wilkes 2011]

23

W literaturze anglojęzycznej stosowane są zamiennie różne tłumaczenia określenia polityki

Going Global dotyczącej ekspansji inwestycyjnej: 走出去战 略[Government of China 2006],

132

konkurencyjności gospodarki ChRL, zdobycie kompetencji z zakresie R&D poza granicami Chin, wsparcie finansowe, prawne oraz intelektualne dla firm podejmujących inwestycje oraz zbudowanie wewnętrznych mechanizmów regulujących i nadzorujących ZIB [Młody 2014]. Na podstawie wprowadzonej polityki rząd skonstruował ponadto szereg przepisów, na podstawie których rola Rady Państwa została ograniczona do organu wyznaczającego główne kierunki ekspansji, jednak oddziałującego istotnie na działania podległych jej instytucji wpływających na realizację ekspansji inwestycyjnej [Bach, Newman i Weber 2006].

Kolejne usprawnienia wprowadzone po roku 2000, m.in. opublikowany przez SAT (State Administration on Taxation) Opinion on implementing well taxation services and

management of overseas companies oraz zawarte przez rząd międzynarodowe umowy,

pomogły zmniejszyć obciążenia firm podejmujących inwestycje [Wenbin i Wilkes 2011].

Obserwowane dziś ramy prawne chińskich ZIB posiadają dwa podstawowe cele. Po pierwsze, wprowadzone w życie regulacje mają za zadanie wsparcie firm działających na

rynku globalnym, które zapewniają wysoką konkurencyjność gospodarki chińskiej. Po drugie, rząd stara się zachęcać do inwestycji zagranicznych w celu uzyskania dostępu do

strategicznych zasobów w kontekście podtrzymania silnego wzrostu gospodarczego [Chen 2009, Sauvant i Chen 2014].

Dwunasty plan 5-letni (The 12th Five-Year Plan on National Economic and Social

Development) jest podstawowym dokumentem, na którym opierają się obecne rozwiązania

prawne w obszarze chińskich inwestycji. Plan obejmuje dwa odrębne dokumenty, które w jasny sposób określają kierunki podejmowanych inwestycji oraz instrumenty ich wspierania. Pierwszy z nich, 12th Five-Year Plan on Industrial Reform and Upgrading, podkreśla 5 priorytetów dla przemysłu chińskiego, które bezpośrednio wpływają na decyzje inwestycyjne chińskich przedsiębiorstw państwowych:

1. Outsourcing produkcji do krajów, w których dostępne są odpowiednie technologie, a popyt na produkty wysoki.

2. Tworzenie parków przemysłowych poza granicami ChRL, w krajach, w których istnieją ku temu korzystne warunki.

3. Międzynarodowe projekty badawcze, kooperacja w obszarze zasobów naturalnych oraz energetyki w celu zapewnienia długoterminowych i stabilnych dostaw zasobów oraz dywersyfikacji ich źródeł.

4. Tworzenie centrów R&D, współpraca z zagranicznymi instytucjami badawczo-rozwojowymi i innowacyjnymi przedsiębiorstwami.

133

5. Kompleksowe projekty inżynieryjne wykonywane przez silne kapitałowo przedsiębiorstwa; inwestycje greenfield oraz fuzje i przejęcia; międzynarodowa rejestracja praw własności intelektualnej; tworzenie globalnych sieci sprzedaży i dystrybucji, integracja łańcucha wartości [NDRC 2012].

12th Five-Year Plan on Inward and Outward FDI określa z kolei przyszłe ramy

rozwoju polityki ZIB oraz rolę rządu w promowaniu inwestycji w trzech priorytetowych obszarach: aktywny udział chińskich firm w projektach inwestycyjnych w zasoby naturalne w celu zapewnienia stabilnych dostaw surowców energetycznych, przyspieszenie postępu technologicznego w chińskim przemyśle oraz realizacja ekspansji na rynkach zagranicznych [NDRC 2012].

Powyższe dokumenty, ze względu na dość daleko idąca szczegółowość, ukazują wszechstronny obraz priorytetów rządu i pozwalają przewidzieć w pewnym stopniu jak będzie kształtowała się struktura branżowa chińskich inwestycji w najbliższej przyszłości.

Omawiając politykę inwestycyjną ChRL należy zwrócić uwagę również na jeszcze jeden aspekt, który istotnie wpływa na decyzje inwestycyjne chińskich przedsiębiorstw - międzynarodowe porozumienia. Do 2012 r. Chiny podpisały bilateralne umowy inwestycyjne z ponad 120 krajami na świecie, w tym z 12 z regionu Ameryki Łacińskiej (tabela 19) [UNCTAD 2013].

Tabela 19. Bilateralne umowy inwestycyjne ChRL

Kraj Data podpisania umowy Data wejścia w życie

Argentyna 13.02.1993 1.10.1995 Bahamy 4.09.1999 -Barbados 20.06.1998 1.10.1999 Boliwia 8.05.1992 1.10.1996 Chile 23.03.1994 1.08.1995 Ekwador 21.03.1994 1.06.1997 Gujana 27.03.2003 26.10.2004 Jamajka 26.10.1994 1.04.1996 Kolumbia 22.11.2008 2.06.2012 Kostaryka 24.11.2007 -Kuba 20.04.2007 2.12.2008 Meksyk 11.06.2008 6.07.2009 Peru 9.07.1994 1.02.1995 Trynidad i Tobago 22.06.2002 24.05.2004

134

Bilateralne umowy inwestycyjne w założeniu mają gwarantować przedsiębiorstwom sprawiedliwe i równe traktowanie oraz większą ochroną prawną oraz finansową. Poza tym umowy te gwarantują możliwość zatrudnienia ścisłego kierownictwa oddziału dowolnej narodowości, dokonywania ogromnych transferów finansowych (związanych z ZIB) oraz dostęp do arbitrażu międzynarodowego w przypadku ewentualnego sporu (zwykle pod patronatem International Center for the Settlement of Investment Disputes) [ICSID 2014].

Oprócz ochrony zapewnianej przez bilateralne umowy inwestycyjne, chińscy inwestorzy mogą uzyskać również protekcję od China Export & Credit Insurance

Corporation (SINOSURE), która oferuje szerokie usługi ubezpieczeniowe dla przedsiębiorstw dokonujących ZIB. Inwestycje, które obejmuje ubezpieczenie to zarówno zupełnie nowe projekty, jak i inwestycje istniejące, które ulegają poszerzeniu lub modyfikacji. SINOSURE zabezpiecza przed utratą kapitału i dochodów za granicą spowodowaną przez m.in. wywłaszczenia, ograniczenia transferów finansowych, wojnę czy naruszenie podstawowych zobowiązań umownych [SINOSURE 2014].

Do 2012 roku wydanych zostało wiele regulacji dotyczących chińskich ZIB. Poza niektórymi rozwiązaniami (spowodowanymi zawirowaniami na rynkach światowych, np. azjatycki kryzys finansowy), wprowadzane w życie akty prawne przyczyniały się stopniowego zwiększenia aktywności chińskich KTN na arenie międzynarodowej, w tym również w Ameryce Łacińskiej. Można przypuszczać, że rząd chiński oraz pozostałe instytucje biorące udział w tworzeniu regulacji ZIB będą w dalszym ciągu pozytywnie przyczyniały się do dalszej ekspansji przedsiębiorstw, choć jej tempo oraz rozkład geograficzny będzie zależeć również od czynników zewnętrznych [Davies 2012].