Wejście w życie reform systemu służby zdrowia

Z dniem 30 sierpnia 1991 r. weszły w życie przepisy u.z.o.z. oraz moc utraciły dwa akty prawne podstawowe dla dotychczasowej konstrukcji systemu ochrony zdrowia, tj.

rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o zakładach leczniczych²⁰¹ oraz ustawa z dnia 28 października 1948 r. o zakładach społecznych służby zdrowia i planowej gospodarce w służbie zdrowia²⁰² (art. 76 pkt 1 i 2 u.z.o.z.).

Stare przepisy były nieadekwatne do regulowania systemu ochrony zdrowia w gospodarce rynkowej.²⁰³ Wskazać należy, że u.z.o.z. miała doprowadzić do demonopolizacji Państwa w systemie ochrony zdrowia i umożliwić prowadzenie zakładów opieki zdrowotnej każdemu, kto spełniał wymogi ustawowe.

Zgodnie z u.z.o.z. zakład opieki zdrowotnej mógł funkcjonować, jako zakład publiczny (samodzielny albo niesamodzielny²⁰⁴) albo zakład niepubliczny.²⁰⁵ Samo

201 Dz.U. Nr 38, poz. 382 z późń. zm.

202 Dz.U. Nr 55, poz. 434 z późń. zm.

203 M. Nesterowicz, Prawo medyczne, wyd. X, s. 401.

204 Rola niesamodzielnych zakładów opieki zdrowotnej uległa znacznemu ograniczeniu wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 1997 r., Nr 104, poz. 661). Zgodnie z przedmiotową nowelizacją niesamodzielna forma zakładów opieki zdrowotnej mogła być utrzymana wówczas, gdy funkcjonowanie samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej było niecelowa albo przedwczesne (zob.

dodany art. 35c ust. 1 u.z.o.z.). Efektem podjętych działań legislacyjnych był proces przekształcania niesamodzielnych zakładów w samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, które po roku 1997 stały się podstawową formą świadczenia usług leczniczych (zob. E. Łętowska, Prawo umów konsumenckich, Warszawa 2002, s. 558). W związku z przekształceniami niesamodzielnych zakładów w samodzielne powstał problem sukcesji zobowiązań do naprawienia szkody wyrządzonej przy leczeniu. Problem ten został rozstrzygnięty przez SN (uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III CZP 11/99, OSNC 2000 nr 1, poz. 2), który orzekł, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, powstały z przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie jednostki budżetowej, nie jest obowiązany do naprawienia szkody wyrządzonej przed dokonaniem przekształcenia przez funkcjonariusza państwowego będącego pracownikiem przekształconego zakładu.

Sąd Najwyższy uznał, że w takim wypadku obowiązek naprawienia wyrządzonej szkody spoczywał na SP (wojewodzie albo gminie w zależności od rodzaju organu założycielskiego). Teza wyroku była aktualna także wobec szkód, które ujawniły się już po przekształceniu, choć powstały w związku z działaniami lub zaniechaniami pracowników niesamodzielnego zakładu opieki zdrowotnej jeszcze przed jego dokonaniem. Stanowisko to zyskało aprobatę w orzecznictwie SN (np. uchwała Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 8 października 2003 r., sygn. akt III CZP 64/03,OSNC 2004 nr 7-8, poz. 108, w której SN stwierdził, iż samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej, powstałemu z przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie jednostki budżetowej Skarbu Państwa, który spełnił świadczenie z tytułu wynagrodzenia pracownika za okres jego pracy w tym

68

wejście w życie przepisów przedmiotowej ustawy nie doprowadziło do zmian w zakresie podstaw odpowiedzialności deliktowej za szkody wyrządzone przy leczeniu.

Nie wchodząc w szczegóły dotyczące rodzajów, sposobu powstania oraz przekształceń, jakim podlegały zakłady opieki zdrowotnej pod rządzami u.z.o.z., należy zauważyć, że w latach 1991-1997 r.²⁰⁶ dominującą formą świadczenia usług zdrowotnych pozostawała forma publicznych zakładów opieki zdrowotnej,²⁰⁷ zaś po nowelizacji u.z.o.z. z 20 czerwca 1997 r. zdecydowanie dominującą rolę przejęły samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej.²⁰⁸²⁰⁹

Wobec powyższego w odniesieniu do publicznych zakładów opieki zdrowotnej na gruncie odpowiedzialności ex delicto aktualny pozostał reżim odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy leczeniu oparty o odpowiedzialność SP za funkcjonariusza (art. 417-419 k.c.), który miał odpowiednie zastosowanie do samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej (art. 420 k.c. i art. 420¹ k.c.). Zaznaczyć przy tym należy, że Skarb Państwa nie odpowiadał za zobowiązania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które samodzielnie zobowiązane były do naprawienia wyrządzonej szkody.²¹⁰ Odpowiedzialność za naprawienie szkody wyrządzonej w ramach wykonywania zadań z zakresu ochrony zdrowia w niesamodzielnym zakładzie opieki zdrowotnej będącym, czy to państwową, czy samorządową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej spoczywała natomiast odpowiednio na SP (art. 417 k.c.) albo jednostce samorządu terytorialnego (art. 420¹ k.c.).²¹¹

Odnosząc się do odpowiedzialności deliktowej za szkody wyrządzone przy leczeniu przez lekarzy oraz personel medyczny niepublicznych zakładów opieki zakładzie przed przekształceniem, przysługuje roszczenie do Skarbu Państwa o zwrot spełnionego świadczenia) oraz TK (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09, Dz.U. 2011 nr 115, poz. 674).

205 Zob. szerzej M. Nesterowicz, Zakłady opieki zdrowotnej (System organizacyjny, obowiązki, odpowiedzialność cywilna), Państwo i Prawo, nr 4/1994, s. 50-58.

206 Od wejścia w życie przepisów u.z.o.z. do wejścia w życie Konstytucji oraz zmian w systemie ochrony zdrowia obejmujących w szczególności wprowadzenie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego.

207 M. Nesterowicz, Zakłady opieki zdrowotne …, s. 53.

208 Dz.U. 1997 r., Nr 104, poz. 661.

209 W 2000 r. szpitale niepubliczne stanowiły około 8% ogólnej liczy zakładów opieki zdrowotnej (za:

K. Bączyk-Rozwadowska, Odpowiedzialność cywilna…, s. 134).

210 Zob. szerzej K. Bączyk-Rozwadowska, Odpowiedzialność cywilna…, s.112-116 wraz z powołanym tam orzecznictwem. Autorka wskazuje, że większość orzeczeń zwłaszcza na poziomie Sądów Apelacyjnych automatycznie przypisywała samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art. 417 k.c. albo w drodze odpowiedniego odesłania.

Co więcej Autorka wskazuje, że ówczesne orzecznictwo nadal szeroko odwoływało się do tez wytycznych z 1971 r..

211 U. Drozdowska, Problematyka odpowiedzialności cywilnej zakładów opieki zdrowotnej - wybrane zagadnienia, Radca Prawny nr 3/2002, s. 25-26.

69

zdrowotnej wskazać należy, że tę ponosił podmiot prowadzący taki zakład z uwagi na brak osobowości prawnej zakładów niepublicznych oraz ścisłe ich powiązanie z tymi podmiotami.²¹² W związku z tym, że pacjenci zawierali z niepublicznymi zakładami opieki zdrowotnej umowy o świadczenie usług leczniczych, do których stosuje się co do zasady odpowiednio przepisy o umowie zlecenie (art. 750 k.c.) albo ewentualnie przepisy dotyczące umowy o dzieło,²¹³ odpowiedzialność zakładu miała charakter kontraktowy (art. 471 k.c.) przy ewentualnym zbiegu (art. 443 k.c.) z odpowiedzialnością deliktową (art. 415 i nast. k.c.).²¹⁴

Odrębnym problemem była odpowiedzialność za świadczenia udzielone przez subkontrahentów w ramach zamówienia na świadczenia zdrowotne (art. 35 ust. 1 u.z.o.z.).²¹⁵ Nie wchodząc w szczegóły odnoszące się do poglądów doktryny przed sprecyzowaniem przedmiotowej problematyki przez ustawodawcę,²¹⁶ zauważyć należy że udzielający oraz przyjmujący zamówienie odpowiadali solidarnie za szkody wyrządzone przy świadczeniu usług opieki zdrowotnej w zakresie udzielonego zamówienia, co zostało ostatecznie przesądzone w dodanym ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r.²¹⁷ ust. 5 do art. 35 u.z.o.z. Reguła solidarnej odpowiedzialności przewidziana w art. 35 ust. 5 u.z.o.z. została utrzymana w art. 27 ust. 7 u.d.l.²¹⁸

Mając powyższe na uwadze, należy dojść do wniosku, że wraz ze zmianami w obszarze organizacji systemu ochrony zdrowia dochodziło do skomplikowania sytuacji prawnej poszkodowanego. W zależności bowiem od tego, czy określona szkoda została wyrządzona w publicznym, czy niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej

212 U. Drozdowska, op. cit., s. 22-23.

213 Zob. szerzej M. Nesterowicz, Prawo medyczne, wyd. X, s. 81-85.

214 Zob. szerzej M. Nesterowicz, Prawo medyczne, wyd. X, s. 445-449, w szczególności w odniesieniu do podstaw prawnych odpowiedzialności niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej za winę własną (art. 415 k.c. albo art. 471 k.c.) oraz za działania lub zaniechania lekarzy oraz innego personelu medycznego (art. 474 k.c. albo art. 430 k.c.)

215 Zob. szerzej K. Bączyk-Rozwadowska, Odpowiedzialność cywilna…, s. 128-133, czy E. Łętowska, Prawo umów…, s. 445-447.

216 Odpowiedzialność ta zgodnie z poglądami nauki kształtowała się na zasadzie odpowiedzialności in solidum, przy czym przyjmujący zlecenie odpowiadał na zasadach ex contractu (art. 471 k.c.) w ewentualnym zbiegu (art. 443 k.c.) z odpowiedzialnością ex delicto, zaś udzielający zamówienie odpowiadał za szkody wyrządzone pacjentowi jedynie z tytułu czynów niedozwolonych w ramach odpowiedzialności za czyn własny w szczególności polegający na braku należytej staranności przy wyborze świadczeniodawcy (art. 429 k.c.) (zob. K. Bączyk-Rozwadowska, Odpowiedzialność cywilna…, s. 131-132).

217 Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 1997 r., Nr 104, poz. 661).

218 Również zmiany w systemie ochrony zdrowia wprowadzone przez wejście w życie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego nie zmieniły zasad odpowiedzialności regulowanych przez art. 35 ust. 5 u.z.o.z., a następnie art. 27 ust. 7 u.d.l. Odpowiedzialność subkontrahentów zakładów opieki zdrowotnej pozostała odpowiedzialnością solidarną z zakładami.

70

różne były podstawy odpowiedzialności ex delicto podmiotu zobowiązanego do jej naprawienia. Miejsce wyrządzenia szkody rzutowało więc bezpośrednio na sytuację prawną poszkodowanego bezpodstawnie różnicując ją. Szczególnie wyraźnie różnica ta uwidacznia się w przypadku możliwości zastosowania do naprawienia „szkód medycznych” art. 419 k.c. Przepis ten bowiem nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przypadku, gdy postępowanie dotyczyło szkody wyrządzonej w niepublicznej placówce. „Rozproszenie” podstaw prawnych odpowiedzialności, o którym pisze E. Łętowska,²¹⁹ jest symptomatyczne do okresu przejściowego, który (o czym mowa będzie jeszcze dalej) trwać de iure będzie aż do wejścia w życie zm. k.c.

z 2004 r. Z jednej bowiem strony sądy stosować musiały ogólne podstawy odpowiedzialności deliktowej (szczególnie art. 415 k.c. i art. 430 k.c.), z drugiej zaś indemnizację opierały na podstawach odpowiedzialności SP (art. 417 k.c. i art. 419 k.c.).

II. 2. Wpływ wejścia w życie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu