Zakres normatywny art. 4 konwencji LDR

W przypadku reakcji na współczesne formy antysemityzmu i przeciwdziałania mu za pomocą instrumentów prawnych stosowanych jako realizacja zobowiązań wynikających z konwencji LDR podstawowe znaczenie uzyskuje art. 4 tego traktatu363. Jak zauważa N. Lerner, art. 4

361N. Lerner, Freedom of Expression and Advocacy of Group Hatred..., s. 141.

362Por. K.J. Partsch, Racial Speech and Human Rights. Article 4 of the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination (w:) Striking a Balance..., s. 23.

363Art. 4 konwencji LDR stanowi: „Państwa Strony Konwencji potępiają wszelką propagandę i wszelkie organizacje oparte na ideach lub teoriach o wyższości jednej rasy

jest „rezultatem kompromisu pomiędzy tymi, którzy postrzegali go jako «kluczowy artykuł» Konwencji a tymi, którzy uważali, że stanowi zagro-żenie dla wolności wypowiedzi i zrzeszania się”364. Regulacje zawarte w tym przepisie konwencji LDR zawierają bowiem daleko idące zobo-wiązania względem państw-stron traktatu w zakresie prawnych restryk-cji wobec jednostek i grup manifestujących swoje rasistowskie przeko-nania i postawy.

Zobowiązanie do uznania aktów przemocy dokonywanych na tle rasowym oraz podżegania do takich aktów za przestępstwo podlegające karze nie wzbudzało na etapie powstawania treści traktatu wątpliwości i kontrowersji. Pojawiły się one jednak w odniesieniu do pozostałych postaw i działań, które wymienia art. 4 lit. a365. Ustanowienie w ustawie prawnego zakazu rozpowszechniania idei opartych na wyższości lub nienawiści rasowej w sposób nieunikniony rodzi bowiem konflikt z gwarancją swobody wypowiedzi. Podczas dyskusji na forum Trzeciego Komitetu Zgromadzenia Ogólnego NZ wielokrotnie podkreślano, że postanowienia te w żaden sposób nie mogą być interpretowane jako ograniczające możliwość dyskusji czy naukowych rozpraw nad proble-matyką rasową366. Wątpliwości pojawiły się także wobec zawartego lub grupy osób określonego koloru skóry lub pochodzenia etnicznego bądź usiłujące usprawiedliwić czy popierać nienawiść i dyskryminację rasową w jakiejkolwiek postaci oraz zobowiązują się podjąć niezwłocznie właściwe środki zmierzające do wykorzenienia wszelkiego podżegania do tego rodzaju dyskryminacji bądź też aktów dyskryminacji i w tym celu uwzględniając zasady zawarte w Powszechnej deklaracji praw człowieka oraz prawa szczegółowo określone w art. 5 niniejszej Konwencji zobowiązują się między innymi:

a) uznać za przestępstwo podlegające karze zgodnie z prawem wszelkie rozpo-wszechnianie idei opartych na wyższości lub nienawiści rasowej, wszelkie podżeganie do dyskryminacji rasowej, jak również wszelkie akty przemocy lub podżeganie do tego rodzaju aktów wobec jakiejkolwiek rasy bądź grupy osób o innym kolorze skóry lub in-nego pochodzenia etniczin-nego, a także udzielanie pomocy w prowadzeniu działalności rasistowskiej, włączając w to finansowanie tej działalności;

b) uznać za nielegalne organizacje mające na celu popieranie dyskryminacji ra-sowej i podżeganie do niej oraz wprowadzić zakaz ich działalności, jak również zorgani-zowanej i wszelkiej innej działalności propagandowej mającej takie same cele oraz uznać udział w takich organizacjach lub w takiej działalności za przestępstwo podlegające karze zgodnie z prawem;

c) nie zezwalać władzom i instytucjom publicznym, tak ogólnokrajowym, jak i lokalnym, na podżeganie do dyskryminacji rasowej czy też na popieranie jej”.

364 N. Lerner, Freedom of Expression and Advocacy of Group Hatred..., s. 142.

365 Tamże, s. 53–55.

w art. 4 lit. a zakazu udzielania pomocy, również w aspekcie finanso-wym, w prowadzeniu działalności o charakterze rasistowskim. W trakcie prac przygotowawczych i dyskusji nad treścią art. 4 stawiano pytanie o to, czy zakup rasistowskiej publikacji bądź wpłata składki członkowskiej na rzecz organizacji rasistowskiej będą zaliczać się do działań objętych dyspozycją art. 4 lit. a367, nie udzielono na nie jednak ostatecznej odpowiedzi.

Artykuł 4 lit. b odnosi się do innego, równie problematycznego zagadnienia ograniczenia swobody zrzeszania się, które może być konsekwencją przyjęcia przez państwa-strony konwencji LDR zobowią-zania do uznania za nielegalne organizacji popierających dyskryminację rasową i do niej nawołujących oraz zakazania ich działalności, jak również zakazania zorganizowanej i wszelkiej innej działalności propa-gandowej, popierającej dyskryminację rasową i uznania udziału w takiej działalności za przestępstwo podlegające karze.

Wątpliwości podnoszone w odniesieniu do wymienionych powyżej zagadnień spowodowały, że do paragrafu wprowadzającego art. 4 konwencji LDR dodano tzw. klauzulę należytego uwzględnienia (ang. due regard clause), pozwalającą na zmniejszenie prawdopodobieństwa, że nastąpi naruszenie praw i wolności jednostek (przede wszystkim swobody wypowiedzi i zrzeszania się), wynikające z postanowień art. 4 traktatu. Klauzulę tę tworzy stwierdzenie, że działania państw podjęte w celu realizacji zobowiązań nałożonych na nie w art. 4 następują przy uwzględnieniu zasad zawartych w PDPCz oraz praw i wolności wymie-nionych w art. 5 konwencji LDR (m.in. wolności wypowiedzi, zgroma-dzania się i zrzeszania). W konsekwencji umożliwiono taką interpretację art. 4, która oznacza, że państwa nie mają obowiązku wprowadzania środków niezgodnych z ich krajowym ustawodawstwem368. Przyjęcie do tekstu konwencji LDR klauzuli należytego uwzględnienia nastąpiło w wyniku pogłębionej dyskusji i rozważań, jej interpretacja przybrała jednak zróżnicowane formy, co uwidocznione zostało w szczególności w deklaracjach i zastrzeżeniach zgłaszanych przez państwa podczas ratyfikacji traktatu369. W pierwszym zaobserwowanym ujęciu klauzula rozumiana jest jako zobowiązanie państwa do powstrzymania się od wprowadzenia jakichkolwiek środków, które mogłyby kolidować

367Tamże, s. 54.

368Tamże, s. 53.

z prawami wymienianymi w art. 5 konwencji LDR oraz w PDPCz. Taka interpretacja, prezentowana przez Stany Zjednoczone i Wielką Brytanię, wydaje się jednak sprzeczna z samą ideą konwencji LDR370. Oczywiste jest bowiem, że w celu realizacji zobowiązań wynikających z tego trak-tatu może okazać się konieczne znaczne nawet ograniczanie praw i wolności jednostki, przede wszystkim w zakresie swobody wypowiedzi, zgromadzania się lub zrzeszania. Kolejna interpretacja wskazuje na takie odczytywanie klauzuli, które implikuje konieczność ważenia przez ustawodawcę proporcji pomiędzy zagwarantowaniem praw i wolności jednostki a realizacją postanowień art. 4 konwencji LDR371. Trzecie ujęcie uznaje z kolei, że niedopuszczalne jest powoływanie się przez państwa-strony konwencji LDR na klauzulę należytego uwzględnienia w celu uniknięcia wprowadzenia regulacji ściśle wypełniających zobo-wiązania z art. 4372. Takie odczytywanie klauzuli zdaje się potwierdzać Komitet LDR. Podczas rozpatrywania sprawozdań okresowych Niemiec i Wielkiej Brytanii Komitet LDR zwrócił uwagę na istniejące w regula-cjach prawnych tych państw uwarunkowanie kryminalizacji nawoływa-nia do nienawiści rasowej wystąpieniem określonych czynników (w przypadku Niemiec – niebezpieczeństwa zakłócenia porządku publicznego, w przypadku Wielkiej Brytanii – nawoływania mającego charakter groźby lub zniewagi), podkreślając, że wprowadzenie takich przesłanek nie jest przewidywane w art. 4 konwencji LDR i prowadzić może do sprzecznego z traktatem ograniczenia efektywności stosowa-nych środków prawstosowa-nych373.

Problematyczna pozostaje ponadto kwestia rodzaju sankcji stoso-wanych przez państwa wobec sprawców czynów uznanych za bezprawne i podlegające karze według dyspozycji art. 4. W wielu państwach stoso-wanie w takich przypadkach represji karnej ograniczane lub całkowicie eliminowane jest na rzecz wprowadzenia środków administracyjnych

370 W odniesieniu do zastrzeżenia złożonego przez Wielką Brytanię Komitet LDR uznał, że nie jest ono zgodne wymogami art. 4 lit. b konwencji LDR. Zob. zapis dyskusji nad tym problemem, prowadzonej pomiędzy Komitetem LDR a państwem-stroną, zob.: http: // www. bayefsky. com/ html/ uk_ t4_ cerd. php (odsłona z dnia 17 sierpnia 2013 r.).

371 Por. deklaracje złożone przez Austrię i Włochy (prawo do swobody wypowiedzi nie może zostać narażone) czy Belgię (zobowiązania wynikające z art. 4 konwencji LDR muszą pozostać w zgodzie z prawem do swobody wypowiedzi).

372 K.J. Partsch, Racial Speech..., s. 25.

373 Zob.: uwagi końcowe z 1977 r. do sprawozdania Niemiec, A/32/18, pkt 80–87; uwagi końcowe z 1977 r. do sprawozdania Wielkiej Brytanii, A/32/18, pkt 302–308.

czy koncyliacyjnych. Interpretacji tego problemu dokonał Komitet LDR. Podczas rozpatrywania wstępnego sprawozdania Australii Komitet LDR krytycznie odniósł się do obowiązującej w tym kraju ustawy (ang. Racial Discrimination Act), która w ogóle nie obejmowała stosowania wobec przejawów rasizmu środków z zakresu prawa karnego374. Podob-ne zastrzeżenia Komitet LDR formułował wielokrotnie w stosunku do różnych innych państw, w tym m.in. Norwegii czy Szwecji. W uwagach końcowych do połączonego piętnastego oraz szesnastego sprawozdania okresowego Szwecji Komitet LDR zauważył, że brak w krajowym po-rządku prawnym przepisów prawa karnego kryminalizujących przyna-leżność do organizacji mających na celu popieranie dyskryminacji i nienawiści rasowej i nawoływanie do nich jest sprzeczne z art. 4 kon-wencji LDR375.

Najszersza interpretacja postanowień art. 4 konwencji LDR i wyni-kających z nich zobowiązań nastąpiła w komentarzach ogólnych Komi-tetu LDR, sformułowanych w odniesieniu do tej regulacji traktatu376. W Komentarzu Ogólnym nr 7 z 1985 r. Komitet LDR podkreślił, że środki, które wymienia art. 4, są obligatoryjne i wszystkie państwa-stro-ny konwencji LDR, które nie wprowadziły jeszcze właściwej legislacji w tym zakresie, mają obowiązek to uczynić377. Jeszcze bardziej szczegó-łowy i jednoznaczny charakter ma Komentarz Ogólny nr 15, przyjęty przez Komitet LDR w 1993 r., w którym podniesiono, że wobec powta-rzających się przypadków dyskryminacji i nienawiści na tle rasowym efektywna implementacja art. 4 konwencji nabiera coraz bardziej zasad-niczego znaczenia378. Następnie w Komentarzu powtórnie wymieniono formy działań, które podlegać mają kryminalizacji, oraz odniesiono się do kluczowego zagadnienia możliwych kolizji pomiędzy pełną realizacją

374Uwagi końcowe z 1982 r. do sprawozdania Australii, A/32/18, pkt 161–176. Australia była również wielokrotnie wzywana przez Komitet LDR do wycofania zastrze-żenia do art. 4 lit. a konwencji LDR, zob.: http: // www. bayefsky. com/ docs. php/ area/ conclobs/ state/ 9/ node/ 4/ treaty/ cerd/ opt/ 0 (odsłona z dnia 17 sierpnia 2013 r.).

375Uwagi końcowe z dnia 10 marca 2004 r. do sprawozdania Szwecji, CERD/C/64/CO/8. Zob. również uwagi końcowe z dnia 5 marca 2008 r. do sprawozdania Stanów Zjednoczonych, CERD/C/USA/CO/6.

376Komitet LDR posługuje się nazwą „Zalecenie Ogólne” (ang. General Recommen-dation), jest ono jednak w istocie tym samym co Komentarz Ogólny Komitetu Praw Człowieka i dla zachowania spójności przywoływanego nazewnictwa w niniejszej pracy stosowana będzie nazwa „Komentarz Ogólny”.

377Komentarz Ogólny nr 7 z dnia 23 sierpnia 1985 r., A/40/18.

zakazu rozpowszechniania idei wyższości rasowej i nawoływania do nienawiści na tym tle a zachowaniem gwarancji swobody wypowiedzi, stwierdzając, że przez wypełnienie zobowiązań państw-stron wynikają-cych z art. 4 konwencji LDR nie następuje nieuchronne naruszenie prawa do swobody wypowiedzi.

Warto wreszcie odnieść charakter zobowiązań wynikających z art. 4 konwencji LDR do tych nałożonych na państwa-strony MPPOP w art. 20 tego traktatu. Zakres dyspozycji art. 4 konwencji LDR może wydawać się węższy od przepisu Paktu, ze względu na fakt, że regulacja ta odnosi się jedynie do rasistowskich „przestępstw z nienawiści” oraz takiego rodzaju „mowy nienawiści”. Należy natomiast zauważyć, że regulacja konwencji LDR wykracza znacznie poza ramy ustanowione w MPPOP w tym znaczeniu, że mówi wprost o sankcjach prawa karnego i nie posługuje się ogólnym sformułowaniem obowiązku „zakazania w ustawie”. Komitet LDR wielokrotnie bronił takiej „filozofii prawa karnego” w odniesieniu do art. 4, podkreślając jego znaczenie w sferze oddziaływania prewencyjnego (m.in. w kwestii zapobiegania zbrodni ludobójstwa) oraz aktywizacji państwa do podejmowania efektywnych działań379. Jednocześnie zauważyć należy, że w przypadku drastycznych naruszeń praw człowieka, będących rezultatem szerzenia nienawiści na tle rasowym, narodowościowym czy religijnym, również Komitet wskazuje na ustanowienie sankcji prawa karnego jako na wymaganą realizację zobowiązań wynikających z art. 20 MPPOP. Takie stanowisko Komitet wyraził expressis verbis w uwagach końcowych do sprawozdania Togo, rozpatrywanego w kwietniu 2011 r. Szerzenie nienawiści na tle etnicznym przez polityków głównego nurtu i dziennikarzy doprowadziło w tym państwie do masowego i poważnego naruszania praw jednostki ze względu na przynależność etniczną podczas wyborów parlamentar-nych w 2005 r. Państwo wezwane zostało do wprowadzenia właściwych instrumentów kryminalizujących takie zachowania oraz do zastosowania sankcji prawa karnego wobec każdej osoby, która dopuszcza się czynów, o których mowa w art. 20380.

Przyjęcie konwencji LDR wraz z jej mechanizmem kontrolnym w postaci Komitetu LDR było bez wątpienia jednym z najważniejszych osiągnięć ONZ. Jednocześnie pojawiają się głosy mówiące o tym, że

379 Zob. P. Thornberry, Confronting racial discrimination..., s. 253.

380 Por. uwagi końcowe z dnia 28 marca 2011 r. do sprawozdania Togo, CCPR/C/TGO/CO/4, pkt 9.

idea eliminacji dyskryminacji rasowej w kształcie, w jakim zdefiniowane zostało to w konwencji LDR, opierała się od początku na „szlachetnym kłamstwie”, a likwidacja tego zjawiska nie jest w ogóle możliwa381. W nieco szerszym kontekście wszystkich traktatów z dziedziny praw człowieka swoje wątpliwości w omawianym zakresie wyraża T. Meron: „Jest uzasadnione, aby Konwencja ustanawiała standardy wyższe niż te, do których stosuje się większość państw. Lecz jak dalece naprzód powinny sięgać instrumenty praw człowieka? Idealizm nie powinien być mylony z utopią”382.

Choć niewątpliwie należy zgodzić się za stwierdzeniem o braku szans na całkowite pokonanie zjawisk, takich jak rasizm, antysemityzm czy ksenofobia, nie można nie dostrzegać ogromu pozytywnych zmian, jakie zaszły na tym polu w trakcie ostatnich dziesięcioleci, w znacznej mierze dzięki funkcjonowaniu wielu rozwiązań i mechanizmów w ra-mach ONZ. Wszelkie próby przeciwdziałania rasizmowi i dyskryminacji rasowej są pożądane i pożyteczne, zaś przekształcenie ich w postano-wienia prawnie wiążącego, międzynarodowego traktatu kreuje dla jego państw-stron zobowiązania, których nie mogą negować. W kontekście przeciwdziałania antysemityzmowi konwencja LDR w wymiarze nor-matywnym oraz Komitet LDR w wymiarze instytucjonalnym stanowią zaś najbardziej doniosłe instrumenty, możliwe do wykorzystania w walce z antysemityzmem w ramach uniwersalnego systemu ochrony praw człowieka.