Polityka społeczna wobec zmieniającej się rzeczywistości demograficznej, społecznej i gospodarczej ulega nieustannym zmianom. Zarysowujący się już w latach siedemdziesiątych kryzys państwa opiekuńczego prowadził do poszuki-wania alternatywnych rozwiązań. Nowe koncepcje polityki społecznej: pluralizm instytucjonalny sfery społecznej (welfare pluralism), stosowanie form mieszanych (welfare mix) oraz opiekuńcze społeczeństwo (welfare socjety) sprzyjały systema-tycznemu procesowi ograniczania roli państwa w realizacji działań z zakresu polityki społecznej (Leś, 2000, s. 142—157). Według Mirosława Grewińskiego ograniczenie roli państwa nastapiło w pięciu podstawowych obszarach i proce-sach. Po pierwsze, doszło do decentralizacji mogącej przyjmować postać
finan-48
Część I — Zadania lokalnej polityki społecznej…
sową lub administracyjną. Po drugie, nastąpiła demonopolizacja publicznych instytucji polityki społecznej. Część zadań przekazanych zostało organizacjom pozarządowym. Po trzecie, rozpoczęły się procesy prywatyzacji i komercjalizacji polityki społecznej. Jako czwartą formę socjalnego odciążenia państwa autor wymienia poszukiwanie alternatywnych sposobów prowadzenia gospodarki rynkowej opartej na filozofii ekonomii społecznej. W piątym obszarze badacz wskazuje na zwiększenie wykorzystania potencjału rodziny, grup nieformalnych, sąsiedzkich, partnerstw lokalnych i Kościoła (Grewiński, 2006, s. 66—67).
Postępująca decentralizacja ma zapewnić sprawniejsze rządzenie i lepszą kontrolę społeczną nad elitami politycznymi i pozostającymi w ich dyspozycji środkami publicznymi. Decentralizacja — wprowadzana pod hasłami samo-rządności, odbiurokratyzowania, deregulacji, budowania społeczeństwa obywa-telskiego — oznacza również ograniczenie troski państwa o sprawy społeczne.
Analiza działań decentralizacyjnych wskazuje, że jest ona realizowana na różnych poziomach i różnych etapach (Krzyszkowski, 2008, s. 193).
Rozpoczęta w latach dziewięćdziesiątych XX wieku reforma struktur państwa, wyrażająca się zmianami ustrojowymi zapisywanymi w Konstytucji RP oraz w ustawach i aktach prawnych niższego rzędu, jako podstawowy cel przekształceń ustroju zakładała decentralizację i przekazanie szeregu zadań realizowanych wcześniej przez administrację państwową do organizowanego samorządu tery-torialnego. Działający początkowo na podstawie przepisów Ustawy o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 roku samorząd również realizował przedsięwzięcia z zakresu szeroko rozumianej polityki społecznej (ochrony zdrowia, pomocy spo-łecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, komunalnego budownictwa mieszkaniowego, oświaty, kultury i kultury fizycznej), dając w istocie początek lokalnej polityce społecznej. Wymiar tej polityki został dodatkowo ugruntowany przez podział realizowanych zadań na zadania zlecone — finansowane bezpośred-nio z budżetu państwa, i zadania własne — finansowane z budżetu gmin, podział na zadania obligatoryjne — takie, które muszą być realizowane, i fakultatywne, co do których ustawodawca pozostawił samorządowcom dowolność (Ustawa o samorządzie terytorialnym, 1990, poz. 95).
Pozytywne na ogół doświadczenia lat dziewięćdziesiątych XX wieku w zarzą-dzaniu krajem przez samorządy gminne doprowadziły do kolejnej reformy administracji publicznej — zwiększającej obszar odpowiedzialności samorządu terytorialnego za mieszkańców — polegającej na powołaniu kolejnych szczebli samorządu terytorialnego: samorządu powiatu i samorządu województwa.
Ustawowe rozgraniczenie zadań z zakresu polityki społecznej, mające charakter ogólny i powiązany z działalnością jednostek samorządu terytorialnego, nie zdefiniowało jednak w sposób systematyczny relacji między poszczególnymi podmiotami realizującymi politykę społeczną w wymiarze lokalnym i regio-nalnym. O ile rola państwa jako kreatora polityki społecznej, politycznego gwaranta zainteresowanego ostatecznym wynikiem stanu względnej równowagi całego systemu społeczno -gospodarczo -ekonomicznego, zdolnego do zarządzania konfliktem odmiennych interesów poszczególnych grup społecznych, została
49
Rozdział trzeci — Wstęp do lokalnej polityki społecznej…
zdefiniowana (Dziewięcka -Bohun, 2002, s. 79—81), o tyle rola samorządowej polityki społecznej nadal nie jest do końca określona. Próby jej sprecyzowania podjął się Adam Kurzynowski (1999, s. 29), który założył, że „polityka społeczna globalna to działalność państwa oraz podmiotów samorządowych i organizacji pozarządowych, zmierzająca do kształtowania ogólnych warunków pracy i bytu ludności, pożądanych struktur społecznych, oraz stosunków -kulturalnych, w których przy aktywności obywateli możliwe będzie najbardziej efektywne i sprawiedliwe zaspokajanie społecznych potrzeb obywateli i ich rodzin na poziomie możliwym do realizacji w danym okresie, co powinno być osiągane w ramach zrównoważonego rozwoju społeczno -gospodarczego”. Trafnie rolę państwa i samorządu terytorialnego w kształtowaniu polityki społecznej określił Jerzy Krzyszkowski (2008, s. 198): „Rola państwa zgodnie z zasadą subsydiar-ności jest pomocnicza, a uzasadnieniem lokalnej polityki społecznej jest lokalny charakter potrzeb, a ponieważ w ich zaspokajaniu biorą udział podmioty lokalne, jest ona źródłem aktywizacji ekonomicznej i społecznej ludności”.
Według autorów zajmujących się samorządową polityką społeczną rola pań-stwa jako podstawowego moderatora polityki społecznej nie powinna ograniczać się jedynie do kształtowania obszaru prawa. Adam Lisowski (1999, s. 118) uważa, że „globalna polityka społeczna powinna zapewnić warunki organizacyjne, pozwalające na to, żeby stan rzeczywisty na obszarze działania samorządu lokal-nego był konfrontowany z krajowymi standardami zaspokajania podstawowych potrzeb”.
Rozważając relacje społecznej polityki lokalnej i centralnej, Piotr Błędowski zwraca uwagę na pojęcie lokalizmu jako typu ładu społecznego, któremu można przeciwstawić centralizm. Dla autora centralna polityka społeczna nie powinna być sumą działań realizowanych na poziomie lokalnym. Rolę lokalnej polityki społecznej postrzega podmiotowo — jako działania uprzedzającego pewne stany społeczne, które dzięki sprawniejszej diagnozie mogą być wychwycone wcześniej i po modyfikacji ogólnych celów polityki społecznej skutecznie rozwiązane na poziomie lokalnym (Błędowski, 2002, s. 36).
Jerzy Krzyszkowski — za Adamem Kurzynowskim i Piotrem Błędowskim
— odnosi lokalną politykę społeczną do środowiska gminnego, w którym wystę-puje najbardziej bezpośrednie i naturalne połączenie ujawnianych w lokalnej społeczności potrzeb oraz środków wykorzystywanych do ich zaspokajania.
Lokalna polityka społeczna, realizowana zarówno na poziomie gminnym, jak i powiatowym, pozwala na szybką reakcję wobec ujawniających się problemów społecznych, umożliwia realne rozpoznanie sytuacji pojedynczych środowisk, stwarza wreszcie lepsze możliwości wykorzystania lokalnego potencjału społecz-nego. Tak definiowana polityka lokalna może być przedmiotem diagnozowania i programowania społecznego, uwzględniającego lokalną specyfikę danej społecz-ności, jej kapitał ludzki i infrastrukturalny.
Podmiotami lokalnej polityki społecznej są organy samorządu terytorialnego realizujące funkcje stanowiące (rada powiatu, rada gminy) oraz funkcje wyko-nawcze (burmistrzowie, wójtowie, starostowie i prezydenci), a także
wyspecjali-50
Część I — Zadania lokalnej polityki społecznej…
zowane instytucje samorządowe: instytucje pomocy społecznej (gminne ośrodki pomocy społecznej, powiatowe centra pomocy społecznej), placówki oświatowe, organizacje pozarządowe, również kościoły i związki wyznaniowe (Krzyszkow-ski, 2008, s. 197).
Definiując lokalną politykę społeczną, Piotr Błędowski (2002, s. 48) uważa, że jest to działalność w obszarze polityki społecznej realizowana na terenie gminy przez ograny samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe, związki zawodowe, kościoły i związki wyznaniowe oraz grupy samopomocowe. Trak-tuje tę działalność szerzej od komunalnej / samorządowej polityki społecznej, którą uznaje za powiązaną z płaszczyzną administracyjną, nieoddającą pełnego panelu możliwości tkwiących w środowisku lokalnym. Do zalet lokalnej polityki społecznej należy zdecydowanie zaliczyć lepsze rozpoznanie rzeczywistych potrzeb społecznych, dobór najbardziej adekwatnych środków ich zaspokajania, optymalne wykorzystanie zasobów i środków, wreszcie większą elastyczność i mniejsze sformalizowanie procedur, ułatwiające bardziej efektywną i skuteczną pomoc czy interwencję (Rysz -Kowalczyk, 1998, s. 91).
Na atrakcyjność polityki społecznej realizowanej na poziomie lokalnym wpływa także traktowanie społeczności lokalnej jako trwałego elementu struktury społecznej, którego emanacją jest władza lokalna na poziomie gminy czy powiatu, realizująca cele na ogół powszechnie akceptowane przez lokalną społeczność. Społeczność lokalna ma znaczenie nie tylko w sensie przestrzen-nym zamieszkiwanego obszaru, ale także na poziomie uświadomionych potrzeb w sprawach, które jej dotyczą (Błędowski, 2002,s. 26).