Na zakończenie tej części należy wskazać – pomijając szczegółowy opis ich aktywności, wykraczający poza ramy tej publikacji – na trzy formy
170 Resolution of the Council and the Ministers of Education Meeting within the
Council of 22 May 1989 on school provision for gypsy and traveller children 89/C 153/02, Offi cial Journal C 153, 21/06/1989 P. 0003 – 0004.
działań powiązane w różny sposób z UE i Romami. Z punktu widzenia sy-tuacji Romów w Europie, ich istnienie i działanie są bardzo istotne, i choć dwa z nich wykraczają poza ścisłe funkcjonowanie UE, nie można choćby nie wspomnieć o ich aktywności.
W 2007 roku została powołana Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej171. Zastąpiła ona Europejskie Centrum Monitorowania Ra-sizmu i Ksenofobii172 (European Monitoring Centre on Racism and Xeno-phobia, EUMC), przejmując jego zadania, ale także otrzymując ich szerszy wachlarz, związany z prawami człowieka. FRA wykorzystała wcześniejsze doświadczenia EUMC w zakresie działań zmierzających do podniesienia świadomości istnienia dyskryminacji i ksenofobii, realizowanych poprzez identyfi kację i upowszechnianie ich przejawów. Ponadto jej aktywność do-tyczy także ochrony praw mniejszości (w tym w szczególny sposób zajmuje się prawami Romów) oraz kwestii równouprawnienia płci, a także innych obszarów wchodzących w zakres ochrony praw podstawowych.
Agencja opiera swoje działania na założeniu, że zakaz jakiejkolwiek dys-kryminacji nie jest wyłącznie politycznym wymogiem wpisanym w doku-menty UE, ale jest możliwy do wprowadzenia i przyniesie korzyści całemu społeczeństwu. Co widać już w samej nazwie, FRA jest ściśle powiązana z KPP. Bardzo ważny dla niej jest także zakres praw określony w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także prawa podsta-wowe określone w art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.
Nie tylko identyfi kuje ona, gromadzi i opisuje przypadki łamania praw podstawowych, ale także koncentruje się na dobrych praktykach.
Jedne i drugie stanowią podstawę do jej opiniotwórczej roli, wpływającej w znacznym stopniu na kształt prawodawstwa UE w dziedzinach związa-nych z prawami podstawowymi173.
W 2003 roku powołano w Brukseli pozarządową organizację European Roma Information Offi ce (ERIO)174. Pomimo pozostawania poza struktu-rami UE, jej związek z działaniami UE jest bardzo bliski. W szczególności
171 Rozporządzenie Rady (WE) nr 168/2007 z dnia 15 lutego 2007 r. ustanawiające
Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
172 Ustanowione przez Rozporządzenie Rady (WE) nr 1035/97 z dnia 2 czerwca 1997
r. ustanawiające Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii, zmienionym przez Rozporządzenie Rady (WE) nr 1652/2003 z dnia 18 czerwca 2003 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1035/97 ustanawiające Europejskie Centrum Monitorowania Ra-sizmu i Ksenofobii.
173 Szczegółowe zadania Agencji opisane są w art. 3 168/2007.
174 http://www.erionet.eu.
dotyczy to aktywności doradczej odnoszącej się do wszystkich sfer działania UE związanych z Romami. ERIO stanowi – istotne z punktu widzenia kształtowania polityki wobec Romów – pozarządowe ciało konsultacyjne i doradcze. Stąd przywołanie tej organizacji w miejscu opisu działań UE.
Głównym zadaniem biura jest wzbudzanie politycznej i publicznej de-baty na temat miejsca Romów we współczesnej Europie. W ramach koor-dynacji, zapewnia także możliwie szeroką informację dotyczącą aktywności UE i jej instytucji, wszelkiego rodzaju organizacji, samych Romów i rządów państw. Celem jego działania jest zapewnienie Romom możliwości pełnego uczestnictwa w życiu wspólnej Europy, poprzez walkę z segregacją i dyskry-minacją. ERIO zajmuje się także problemem uczestnictwa obywatelskiego Romów, ich warunkami bytowania oraz innego rodzaju dysfunkcjami rze-czywistości społecznej i gospodarczej związanymi z tą grupą etniczną. Jego działanie realizowane jest za pośrednictwem sieci organizacji rozproszonych w państwach europejskich, których różnorodne działania na rzecz społecz-ności romskiej składają się na całkowity obraz aktywspołecz-ności tej organizacji.
Ze względu na udział w aktywności tej platformy sześciu państw UE (Czechy, Słowacja, Węgry, Hiszpania, Bułgaria i Rumunia), spośród któ-rych pięć – poza Hiszpanią – uznawanych jest powszechnie w UE za państwa o wrażliwej sytuacji Romów, nie sposób nie wspomnieć choćby o Dekadzie integracji Romów175 2005-2015 (Decade of Roma Incusion 2005–2015). Działaniami podejmowanymi w jej ramach objęte są także:
Albania, Bośnia i Hercegowina, Chorwacja, Macedonia, Czarnogóra oraz Serbia. Pomimo zaangażowania znacznej liczby organizacji w realizację celów tego porozumienia176, UE nie uczestniczy w nim bezpośrednio.
W ramach inicjatywy nie stworzono odrębnych instytucji i pozostaje ona jedynie wspólną zgodą (agreement) na skoordynowane i szerokie działania zmierzające do poprawy sytuacji Romów w Europie. Wspomagają one działania państw, a w konsekwencji także i UE, zmierzające do poprawy sytuacji Romów w Europie Środkowej i Południowej w obszarach objętych
175 Często używana w Polsce nazwa to Dekada na rzecz Romów w Europie, jednak
przytoczone w tekście tłumaczenie stosowane jest w polskojęzycznych aktach prawnych UE, choć w pkt. 38 Konkluzji Rady Unijne ramy dotyczące krajowych strategii integracji Romów do 2020 roku, 2011/C 258/04, 19.5.2011 roku, pojawiło się okreslenie „Dziesię-ciolecie integracji ludności romskiej 2005-2015”.
176 Między innymi: Bank Światowy, Open Society Foundation, Program Narodów
Zjednoczonych ds. Rozwoju, Rada Europy, European Roma Information Offi ce, UN-HCR, UNICEF, WHO.
także działaniami UE: edukacji, zatrudnienia, zdrowia i mieszkalnictwa, uwzględniając problemowe zagadnienia ubóstwa, dyskryminacji i równości płci. Spośród tych wyzwań, za najistotniejsze uznano kwestię edukacji. Dla-tego też w ramach Dekady powołano Roma Education Fund (REF), po-zyskujący fi nansowanie z różnych źródeł, którego celem jest zmniejszenie przepaści edukacyjnej pomiędzy Romami i nie-Romami.
2.4. Podsumowanie
Źródłem romskiego dylematu UE jest odmienność kulturowa Romów.
Pomimo tego, że są obecni w Europie od średniowiecza, niezmiennie pozo-stawali i pozostają na marginesie życia głównonurtowego Europy, państw europejskich, a wreszcie Unii Europejskiej.
Związane z zasadami demokracji podstawy istnienia UE nie pozwalają jej ani na lekceważenie ich i zgodę na ich kontrkulturową separację, ani też na niezmienny poziom dyskryminacji, jakiego mniejszość ta doświadcza w europejskiej codzienności. Tym bardziej, że ocena obecności Romów na obszarze UE u początku XXI wieku pozwoliła stwierdzić, że koszty ich nie-włączenia mają także konkretny wymiar fi nansowy. Zderzenie oczekiwań UE i kulturowo uwarunkowanych możliwości Romów decydują o kształcie ich sytuacji i wzajemnych stosunków. W zakresie dylematu UE mieści się wiele czynników, ale jednym z nich jest to, jak należy traktować Romów jako zróżnicowaną, ale jednak całość. Nowe trendy pojawiające się w UE wskazują, że powinni oni zostać uznani za mniejszość narodową, co bę-dzie stanowiło jeden z elementów zmniejszenia ich dyskryminacji. Nie ma na to jednak powszechnej zgody na forum międzynarodowym – wbrew podstawom do takiego uznania – po części zapewne za sprawą obaw o nad-mierne wykorzystywanie tych nielicznych praw, które przysługują tego typu mniejszościom.
UE jest w znaczącym stopniu dookreślona przez swój paradygmat spój-ności. Stanowi on jedną z najważniejszych podstaw jej istnienia i rozwoju.
Większość działań UE nakierowana jest na wspieranie dążeń ku pełnemu, idealnemu stanowi spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej. Ro-mowie za sprawą swojego szczególnego – jak na oblicze współczesnej Eu-ropy – stylu życia i pozostawania w zakresie wykluczenia społecznego – ze wszystkimi konsekwencjami w zakresie ubóstwa, edukacji, bezrobocia
– są jednym z czynników, które destruktywnie wpływają na to dążenie. Ze względu na cel swoich działań wobec Romów UE porzuciła próby przyję-tego a priori określenia, jak mają się ukształtować przyszłe relacje pomiędzy tą mniejszością i większością społeczeństwa zamieszkującego państwa UE.
Po części wiąże się to z odejściem od polityki wielokulturowości, która w la-tach 80. została przyjęta jako model doskonały. Ponadto UE nastawiona jest na konkretne – powiązane ze spójnością – efekty włączenia Romów.
Ich osiągnięcie ma zapewnić podążanie w kierunku dobrostanu wszystkich obywateli UE – w tym także przedstawicieli tej mniejszości.
Aktywność UE, a wcześniej WE dotycząca Romów przechodziła ewo-lucję. Zawsze należeli oni do zakresu jej zainteresowania w obszarze praw człowieka, jednak nigdy nie stanowił on dla UE bezwzględnego priory-tetu. Dopiero realizacja koncepcji JRW wraz z jego czterema swobodami, a w pełni powstanie UE i towarzyszących jej praw obywateli, doprowadziły do nieznacznego początkowo – ale wciąż wzrastającego – zainteresowania UE Romami także i w tym zakresie. Etniczny wymiar poszerzenia UE, z którego to aspektu zdała sobie ona sprawę stosunkowo późno, był jednym z najsilniejszych bodźców do rozwoju i intensyfi kacji aktywności UE na tym polu. Zakres instytucjonalnych działań podejmowanych do tego czasu po-wiązany był głównie z aktywnością PE szeroko wypowiadającego się w ob-szarze praw człowieka, mniejszości i także Romów. Jednak jego dokumenty nie miały mocy wiążącej i pozostawało mieć jedynie nadzieję, że są brane pod uwagę przy tworzeniu nowych strategii i wiążących aktów prawa UE.
Do takich dokumentów należała miedzy innymi Karta praw podstawowych, a także pojedyncze zapisy w powstających traktatach, podnoszące jakość ochrony praw ludzkich w zakresie indywidualnym i zbiorowym. Podobne znacznie miało także uznawanie przez UE dorobku EKPC.
Powołanie FRA, kontynuującej poszerzony kierunek działań podejmo-wanych przez EUMC, stanowi jeden z dodatkowych elementów, który w związku z wymuszeniem praktyką europejską zwiększonego zaintereso-wania UE prawami podstawowymi i także mniejszością romską, stał się koniecznością. UE korzysta w tym zakresie z dorobku takich niezależnych organizacji jak ERIO. Jej działania, na forum Europy Środkowej i Połu-dniowej są dodatkowo wspierane przez – bezprecedensową w swej koncepcji i zakresie działania – aktywność Decade of Roma Inclusion 2005-2015.
Rozdział 3
Kumulacja aktywności fi nansowej Unii Europejskiej na rzecz wspierania Romów
Przemiany w EŚiW lat 90. XX wieku otworzyły przed UE wschodni kie-runek poszerzenia. Wśród wielu wyzwań, jakie stanęły przed nią w związku z unijnymi aspiracjami państw tego regionu, nie dostrzeżono skali pro-blemów, jakie mogły i jakie pojawiły się już po rozszerzeniu, w związku z uczynieniem obywatelami UE mniejszości państw EŚiW. W największym stopniu dotyczyło to społeczności romskiej.
Koniec XX wieku były okresem pojawienia się pierwszych systemowych możliwości fi nansowego wspierania Romów powiązanych z kolejnymi prio-rytetami funduszy przedakcesyjnych, nakierowanych na zmiany dostoso-wawcze w państwach kandydujących. W ich ramach państwa kandydujące miały o wiele większe możliwości wpływania na zmianę sytuacji mniejszości niż dotyczyło to w owym czasie państw członkowskich UE. Jednak nie były to jedyne możliwości fi nansowania działań na rzecz społeczności romskiej.
Realizowano je także w ramach aktywności humanitarnej, programów edu-kacyjnych, przeciwdziałania dyskryminacji czy walki z wykluczeniem.
Były one skierowane nie tylko do Romów, ale także do innych od-biorców. Takie podejście – nakierowanie wsparcia pochodzącego z UE w państwach członkowskich na wszystkie grupy mniejszościowe i defawo-ryzowane – nie tylko dominowało w okresie pierwszych lat trwania trans-formacji ustrojowych w państwach postkomunistycznych, ale zostało także utrzymane i utrwalone po przyjęciu strategii lizbońskiej, która wzmacniała
kwestię włączenia społecznego1. Romowie byli zatem jedynie częścią grupy potencjalnych benefi cjentów. Obszary podmiotowe i przedmiotowe pro-gramów oraz grantów były na tyle szerokie, że obejmowały bardzo różno-rodne formy ich realizacji, dotycząc potencjalnie także szeregu innych grup społecznych. Mniejszości mogły uzyskać dofi nansowanie działań wspierają-cych ich odrębność, tożsamość kulturową, a nawet sytuację ekonomiczno-społeczną, o ile mieściły się one w priorytetach programowych UE na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego i dążenia do spójności.
Podobnie jak ma to miejsce w przypadku wielu działań legislacyjnych czy też programowych, skutkujących podjęciem działań fi nansowych UE, wzmacnianie polityki wspierania mniejszości romskiej wiąże się z reakcją UE na konkretne wydarzenia. Dopiero pod ich wpływem podejmowane są działania legislacyjne. Jest to typowy mechanizm instytucjonalnego dzia-łania UE – najpierw powstaje polityczna wola, przekształcona w polityczną podstawę programową, a na jej bazie konstruowane są konkretne narzędzia i instrumenty fi nansowe. Tak było w przypadku powstania opisanych dalej UR, tak też było w związku z wcześniejszym procesem największego rozsze-rzenia UE, z którym związany był – poprzedzający je – program Phare.
Opisana w poprzednim rozdziale aktywność instytucjonalna stanowiła podstawę do realizacji wsparcia fi nansowego. Pomimo szerokiej gamy tego typu aktywności, głównymi dwoma mechanizmami, które w miarę kom-pleksowo realizowały pomoc we włączeniu Romów do społeczeństwa UE były Phare oraz Europejski Fundusz Społeczny (EFS). W przypadku tego drugiego szczególnie ważnym był okres fi nansowania 2007-2013.