Ogólne ramy oceny Programu Phare

Krótkoterminowe oceny ex post działań wynikających z Partnerstwa wskazywały na największe ulokowanie środków Phare w projektach związa-nych z edukacją (33% środków). Na kolejzwiąza-nych miejscach znalazły się: pod-noszenie jakości warunków mieszkaniowych (27%), kwestie zatrudnienia (9%), wsparcie działań NGO (6%), media i kampanie publiczne (5,8%).

Wśród pozostałych kilku procent znalazła się między innymi problematyka zdrowia, administracji oraz badań naukowych. Warto wskazać, że powyższe wsparcie aktywności NGO, obejmowało szeroki zakres różnorodnych działań, począwszy od problemu dzieci ulicy, poprzez wsparcie w zakresie edukacji i doradztwa prawnego, a na pomocy w zakresie zdrowia i zatrud-nienia skończywszy³⁸.

Wśród uwag dotyczących modyfi kacji usprawniającej osiąganie efektów w zakresie szkolnictwa z pewnością ważnym elementem powinno być

za-rities Roma programme znajduje się w: Hyde A., Guy W., Review of the European..., dz.

cyt., s. 13-27. Bardzo szczegółowy opis działań realizowany w ramach całego Phare znaj-duje się pod postacią fi szek projektowych na witrynie: http://ec.europa.eu/enlargement/

fi che_projet/index.cfm.

37 Commission Decision PH/2006/1381 of 01/08/2006 Establishing a Phare national programme for Romania in 2006, s. 5-7.

38 Hyde A., Guy W., Review of the European..., dz. cyt., s. 12.

pewnienie możliwości edukacji w każdym wieku i przez całe życie. Jednak w znacznej mierze czynnik ten był (i jest) uzależniony od rządów krajo-wych³⁹. W przypadku poprawy sytuacji mieszkaniowej nieodzownym elementem efektywności dofi nansowania było podniesienie sprawności działań na poziomie lokalnym. Tak w przypadku władz lokalnych, jak i NGO⁴⁰. Phare, które miało przygotować do nakierowanych na włączenie w rynek pracy projektów z funduszy strukturalnych, dokonało tego za po-średnictwem państw kandydujących w zbyt małym stopniu. Nie stało się poligonem sprawdzającym, czy ten rodzaj wspierania Romów w rzeczywi-stości i trwale wspomaga ich integrację z rynkiem pracy – i co za tym idzie – ze społeczeństwem głównonurtowym. Działania w ramach ekonomii społecznej, szkolenia dotyczące rozwoju pośrednictwa pracy oraz projekty zatrudnieniowe powinny stanowić podstawę działań dla tej mniejszości w ramach związanych z zatrudnieniem projektów Phare⁴¹. W przypadku projektów realizowanych przez – bardzo efektywne na poziomie lokalnym – NGO pojawił się problem ich skali (za małe pod względem zasięgu lub zbyt rozbudowane w zakresie celów) oraz zbyt krótkiego czasu trwania, aby przynieść wymierne efekty⁴². Poważnym problemem okazała się w ewalu-acjach kwestia zdrowia, na którą poświęcono zaledwie 1,1% środków alo-kacji Phare przeznaczanych na zmianę sytuacji Romów. Ten bardzo niski wskaźnik wiązał się zapewne z trudnością realizacji tego typu działań i ści-słym powiązaniem złej sytuacji zdrowotnej z ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Dlatego też w celu trwałej poprawy warunków zdrowia nie wystarczą doraźne działania, ale konieczna jest długoterminowa strategia, uwzględniająca holistyczne podejście⁴³.

Takie kompleksowe podejście zostało także wskazane jako jedyny sposób na włączenie społeczne Romów. Realizacja jednostkowych działań, bez kontynuacji, bez dalszych form wspierania – tak społeczności romskiej, jak i zachęcania rządów państw do nieustawania w wysiłku mającym przynieść korzyści zarówno społeczności głównonurtowej, jak i mniejszości – nie zo-stała uznana za efektywną. Włączenie w aktywność projektową organizacji pozarządowych (również romskich), instrumentów polityki publicznej – na

39 Tamże, s. 38.

40 Tamże, s. IV-V.

41 Tamże, s. V, VII.

42 Tamże, s. V; Guy W., Kovats M., EU-funded Roma…, dz. cyt., s. 15-16.

43 Hyde A., Guy W., Review of the European..., dz. cyt., s. VI, 39.

każdym poziomie – oraz całego społeczeństwa, zostało uznane za jeden z wa-runków koniecznych do osiągnięcia sukcesu włączenia⁴⁴. Ta grupa konkret-nych rekomendacji stanowi jedynie wybór spośród większego zbioru uspraw-nień sugerowanych zarówno dla kolejnych etapów Phare, jak i przejścia do funduszy strukturalnych, jednak wiązały się one najściślej ze zmianami, jakie zaszły w późniejszym czasie w fi nansowaniu projektów romskich, po uzy-skaniu członkostwa przez pierwsze państwa pharowskie.

Pomimo zmian zachodzących wielokrotnie w programie Phare⁴⁵, tak w zakresie jego składników i projektów horyzontalnych, jak i sposobów wsparcia fi nansowego oraz szczegółowych priorytetów (od ogólnych celów wspierania transpozycji systemowej aż po wspieranie rozwoju spójności)⁴⁶, pozostał on programem, którego celem było przystosowanie państw kan-dydujących do pełnego członkostwa w UE. Także ostatnie zmiany, które nastąpiły jeszcze w czasie, gdy obejmował swoim zakresem państwa, do których został pierwotnie przygotowany, nie zmieniły tego stanowiska.

Było tak, pomimo iż Phare stało się w pewnym stopniu przygotowaniem do przyszłego wykorzystania funduszy strukturalnych i dodatkowo prze-nosiło fi nansową uwagę UE na państwa potencjalnych kolejnych posze-rzeń unijnych⁴⁷.

Jednak pomimo tego – w pierwszej i na początku drugiej dekady XXI wieku – waga kryteriów kopenhaskich pozostała niezmienna. Zachowano w strukturze Phare priorytet dotyczący rozwoju i utrwalenia istnienia spo-łeczeństwa obywatelskiego. Co więcej, uznano, że: Ochrona i rozwój pro-cesów demokratycznych w krajach kandydujących jest kluczem do spełnienia kryteriów kopenhaskich⁴⁸. Celem wsparcia działań – realizowanych zarówno przez rządy, jak i NGO państw kandydujących w tym obszarze – pozo-stało między innymi wspieranie integracji grup zagrożonych wykluczeniem społecznym, gospodarczym lub politycznym ze względu na najczęściej

44 Tamże, s. 44-45.

45 Wyróżnia się trzy główne fazy: 1989-1997, 1998-2000 oraz okres od 2000 roku,

którego koniec można wskazać w okolicy zakończenia drugiego etapu największego roz-szerzenia UE.

46 Bailey D., Propris L., A Bridge Too…, dz. cyt., s. 78 i nn.

47 Tamże, s. 77-78, 84-85.

48 Safeguarding and developing the democratic process in the candidate countries is crit-ical to satisfying the Copenhagen criteria, za: Commission Decision on the review of the guidelines for implementation of the Phare programme in candidate countries for the period 2000-2006 in application of article 8 of regulation 3906/89 C(2003)4906, 22.12.2003, s. 8.

przywoływane czynniki takiego wykluczenia, uwzględniając także kwestie kulturowe (co implikuje, że także i romską specyfi kę etniczną).

Wykres 5

Finansowanie z Phare projektów dla Romów w Europie Środkowej i Wschodniej

35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

(wtysiącacheuro)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Źródło: Ivanov A., Ž eljazkova A., Th e Roma in Central and Eastern Europe. Avoiding the Dependency Trap, UNDP, Bratislava 2002, s. 9.

Pośród głosów mówiących o znacznych i pozytywnych zmianach jakie zaszły w państwach kandydujących w środowisku romskim – w wyniku oddziaływania instrumentu zmian, jakim było Phare – w ocenach ex post pojawia się stwierdzenie, że wsparcie na rzecz społeczności romskiej reali-zowane za pośrednictwem Phare było szansą, z której należycie nie sko-rzystały państwa kandydujące⁴⁹. Składnikami winy państw kandydujących miało być między innymi to, że: (...) ich (projektów) cele były zbyt ambitne i czas przeznaczony na ich osiągnięcie zbyt krótki. Przegląd wszystkich pro-gramów Phare między 1999 i końcem 2003 roku wskazywał, że trzecia ich część została oceniona niezadowalająco, a wyniki wsparcia Phare dla sektora gospodarczego i społecznego (ESC) ‘najbardziej rozczarowujące’ ze wszystkich (...)⁵⁰. Tymczasem UE przeznaczyła znaczne środki fi nansowe rzędu 100 mln euro⁵¹ na pomoc, której celem było podniesienie poziomu edukacji,

49 Guy W., Roma Inclusion…, dz. cyt., s. 8.

50 (…) its aims were too ambitious and the time allowed to achieve them too short’ a re-view of all Phare programmes between 1999 and late 2003 found a third of all programmes were rated unsatisfactory and results for Phare support for the Economic and Social sector (ESC) ‘the most disappointing’ of all (…), za: Guy W., Kovats M., EU-funded Roma…, dz.

cyt., s. 5.

51 COM(2008) 420 Commission staff working document, s. 49.

życia i włączenie społeczne Romów. Wzrost środków przeznaczanych w ra-mach Phare na projekty dla Romów w poszczególnych latach przedstawia wykres piąty.

Należy jednak uwzględnić kilka kwestii, nim przyjdzie się zgodzić z opinią wyrażaną w tych ocenach. Przede wszystkim, tak działania fi sowane z Phare skierowane do Romów, jak i całkowita kwota tego fi nan-sowania stanowiły zaledwie mała część działań i środków fi nansowych za-równo z Phare, jak i tych, które były nakierowane na wspieranie szczegól-nych grup⁵². Dodatkowo – uwzględniając ogrom zadań, jakie w związku z transpozycją prawa UE i ogólnymi zasadami dostosowania spoczywały na państwach kandydujących, które równolegle mierzyły się z efektami transformacji ustrojowej – nie jest dziwne, że żadne z tych państw nie po-traktowało wystarczająco priorytetowo przemian – jak na oczekiwania UE – jakie miały zajść w społeczności romskiej⁵³. Ponadto dla państw kandy-dujących Phare był pierwszym zetknięciem się z systemem wspierania przez UE i stanowiło to poważną trudność związaną z wdrażaniem projektów, tak pod względem realizacji celów, jak i efektywności fi nansowej. W samej strukturze i założonym sposobie realizacji Phare znalazły się elementy, które utrudniały osiąganie przyjętych celów, zróżnicowane w każdym z jego etapów⁵⁴. W związku z Romami przykładem tego mogą być choćby unijne uwagi dotyczące braku powiązania w realizacji kryteriów politycznych z ekonomicznymi oraz zbyt mały stopień wsparcia dla tych pierwszych⁵⁵.

Pomijając jednak krytykę – dotyczącą tak zmiennego kształtu programu Phare, jak i efektywności realizacji jego celów na poziomie państw

członkow-52 Wskazane ponad 100 mln euro wobec 5,7 mld euro całkowitej wartości fi nansowa-nia w ciągu 7 lat od 1999 roku, czyli zaledwie 1,75%, za: Supporting Enlargement – What Does Evaluation Show? Ex-post evaluation of Phare support allocated between 1999-2001, with a brief review of post-2001 allocations. Consolidated Summary Report, MWH Con-sortium. EC DG Enlargement, 2007, s. 1.

53 Literalnie wskazuje się, że ze względu na brak jasnej polityki integracji społecznej, romskie składniki Phare pozostawały poza głównym nurtem zainteresowania struktur rządowych: Hyde A., Guy W., Review of the European..., dz. cyt., s. II.

54 Bailey D., Propris L., A Bridge Too…, dz. cyt., s. 79-80, 82-83.

55 Supporting Enlargement…, dz. cyt., s. 20. Więcej na temat, ze wskazaniem także na inne problemy – choćby związane z nierównomierną redystrybucją środków fi nanso-wych wobec romskiej populacji i nietrafnością fi nansowanego wsparcia: Guy W., Kovats M., EU-funded Roma..., dz. cyt., s. 3, 6, 7. Ponadto autorzy wskazują, że wiele dokumen-tów związanych z realizacją proromskich działań w ramach Phare ma klauzulę poufności i nie są one udostępniane.

skich – ogólna ocena działań skierowanych do Romów była taka, że program Phare pomógł w działaniach nakierowanych na integrację Romów. Miało to miejsce w szczególności w zakresie zapoczątkowania dialogu społecznego i wstępnego rozwoju instytucjonalnego⁵⁶. Nie jest to zbyt budująca opinia – nie trzeba być w tym przypadku odpowiedzialną za kwestie fi nansowe in-stytucją UE, aby stwierdzić, że taki postęp jest może nie tyle niewspółmierny do poniesionych kosztów, ile stosunkowo kosztowny. Szczególnie ze względu na to, że jest trudny do wymiernej oceny i w nieznacznym stopniu odpo-wiada realnemu zapotrzebowaniu społeczeństwa, tak romskiego, jak i głów-nonurtowego. Tym bardziej problematyczna jest jego jakość dla instytucji i systemu UE, które oczekują wymiernych efektów swoich działań i inwe-stycji – bo tak należy traktować bezzwrotne fi nansowanie z niewielkim lub zerowym wkładem fi nansowym, jakim były środki pochodzące z funduszy Phare – w jak najkrótszym czasie. A jeśli efektami wyasygnowania środków w ramach Phare były jedynie te dwa – związane z zapoczątkowaniem dialogu i wstępnym rozwojem instytucjonalnym – elementy, to ich ostateczne skutki z założenia musiały być widoczne w bardzo długoterminowej perspektywie.

Podsumowując działania w ramach Phare należy stwierdzić, że po zakoń-czeniu dedykowania tego funduszu do nowych państw członkowskich roz-szerzenia 2004/2007 nie dokonała się w praktyce żadna przełomowa zmiana w życiu Romów, a ich sytuacja w dalszym ciągu pozostała wrażliwa, tak z punktu widzenia państw członkowskich, jak i UE.

3.2. Europejski Fundusz Społeczny i wykorzystanie