Uwagi dotyczące zamiany nieruchomości Skarbu Państwa, będących w zarządzie Lasów Państwowych

Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w tym kwestie zamiany tych nieruchomości, reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 2 ustawodawca wymienia akty prawne, któ-rych postanowienia nie naruszają przepisów w  zakresie gospodarki nieruchomo-ściami, określa zatem relacje między przepisami tych aktów a ustawą o gospodarce

nieruchomościami12. Wśród nich jest ustawa o lasach, w której uregulowano zamianę

nieruchomości Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych13. Z

tre-ści art. 2 u.g.n. wynika, że przepisy ustawy o  lasach mają pierwszeństwo w  stoso-waniu, natomiast przepisy ustawy o  gospodarce nieruchomościami mają charakter

uzupełniający14. W związku z tym, w razie zaistnienia potrzeby można stosować jej

przepisy w zakresie nieuregulowanym w ustawie o lasach.

Na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami rysują się dwa rodzaje za-miany: po pierwsze jest to zamiana nieruchomości między Skarbem Państwa

7 Na podstawie art. 555 Kodeksu cywilnego przedmiot zamiany może stanowić energia i prawa. Nato-miast w oparciu o art. 510 § 1 Kodeksu cywilnego przedmiotem zamiany mogą być wierzytelności.

8 Dz.U. z 1991 r., Nr 107, poz. 464.

9 Dz.U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59.

10 Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.

11 Dz.U. z 2001 r., Nr 4, poz. 27.

12 G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ko-mentarz, Warszawa 2012, s. 17-18.

13 Z. Truszkiewicz, Powierzenie gospodarowania gruntami Skarbu Państwa – zagadnienia konstrukcyjno--prawne, [w:] Z zagadnień prawa rolnego, cywilnego i samorządu terytorialnego, J. Bieluk, A. Doliwa A. Malarewicz-Jakubów, T. Mróz, Białystok 2012, s. 319.

nostkami samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami (art. 14 ust.  3 u.g.n.), a po drugie zamiana nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego na nieruchomości stanowiące wła-sność osób fi zycznych lub osób prawnych (art. 15 ust. 1 u.g.n.). Zasadnicza różnica między nimi polega na tym, że w pierwszym przypadku, gdy zamieniane nierucho-mości mają różną wartość, nie dokonuje się dopłat, zaś w drugim stosuje się dopłatę w  wysokości równej różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Ponadto usta-wodawca w  art. 37 ust. 2 pkt 4 u.g.n. stanowi, że zbycie nieruchomości w  drodze zamiany następuje bez przeprowadzenia przetargu, co stanowi wyjątek od zasady zbywania nieruchomości Skarbu Państwa w drodze przetargowej.

Zamianie w  ustawie o  lasach poświęcony został jeden artykuł – 38e. Umiej-scowiony jest w  rozdziale 6a Gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa będącym w  zarządzie Lasów Państwowych. Ustawodawca wskazuje w  nim, że lasy, grunty i inne nieruchomości Skarbu Państwa pozostające w zarządzie Lasów Państwowych mogą być przedmiotem zamiany na lasy, grunty i inne nieruchomości w przypad-kach uzasadnionych potrzebami i  celami gospodarki leśnej po ich wycenie przez osoby posiadające uprawnienia z  zakresu szacowania nieruchomości. W przepisie ustępu drugiego wskazane jest, kto dokonuje zamiany (nadleśniczy bądź dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych) oraz czyja zgoda jest do tego wymagana (odpowiednio: dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych bądź Dyrektora Generalnego).

Z analizy art. 38e ustawy o lasach można wywnioskować następujące warunki dokonania zamiany lasów, gruntów i innych nieruchomości Skarbu Państwa pozo-stających w zarządzie Lasów Państwowych:

1) uzasadnienie dokonania zamiany z punktu widzenia potrzeb i celów go-spodarki leśnej;

2) dokonanie wyceny lasów, gruntów i innych nieruchomości przez upraw-nione podmioty; oraz

3) uzyskanie zgody odpowiedniego dyrektora. Powyższe warunki muszą zo-stać spełnione łącznie.

W tym miejscu należy zauważyć, iż potrzeby gospodarki leśnej nie zostały sformułowane w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Możliwe jest na-tomiast zrekonstruowanie celu trwałej gospodarki leśnej na podstawie słowniczka określeń użytych w ustawie o lasach (art. 6 ust. 1 pkt. 1a ustawy o lasach, według którego jest nim ukształtowanie struktury lasów i ich wykorzystanie przy trwałym zachowaniu ich bogactwa produkcyjności oraz potencjału, zdolności do wypełniania wszystkich funkcji bez szkody dla innych ekosystemów). Wskazuje się przy tym na

hierarchizację celów, przyznając priorytet ochronie przed produkcją15. Zaś zgodnie

z treścią art. 7 ustawy o lasach, ustawodawca wymienia cele, które mają być osiągnięte

15 W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2008, s. 42; Zob. też B. Rakoczy, Wprowadzenie do prawa leśnego, [w:] Wybrane problemy prawa leśnego, (red.) B. Rakoczy, Warszawa 2010, s. 13.

za pomocą planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu16 (m.in. zachowanie i ochrona lasów, ochrona gleb i wód powierzchniowych oraz głębino-wych, produkcja drewna, surowców i innych produktów użytkowania lasów).

Pierwsza z przesłanek dopuszczalności przedmiotowej umowy zamiany ma cha-rakter ewaluacyjny. W ramach zarządu lasami stanowiącymi własność Skarbu Pań-stwa nadleśniczy lub dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych dokonuje oceny, czy istnieją w konkretnym przypadku uzasadnione potrzeby i cele gospodarki leśnej, dla dokonania zamiany określonych gruntów leśnych Skarbu Państwa z grun-tami należącymi do innych podmiotów. Z uzasadnienia postanowienia Naczelnego

Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r.17 wynika, że w przypadku, gdy

prze-mawiają za tym uzasadnione potrzeby i  cele gospodarki leśnej, nadleśniczemu lub dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych przysługuje prawo do żą-dania wyżą-dania odpowiednio przez dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwo-wych lub Dyrektora Generalnego Lasów PaństwoPaństwo-wych zgody na zawarcie umowy zamiany.

Szczegółowe omówienie drugiej przesłanki czyli wyceny nieruchomości wydaje się pozostawać poza ramami tego opracowania. Odbywa się ona zgodnie z przepi-sami rozdziału IV ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca w treści art. 38e ustawy o lasach wspomniał jedynie o tym, że wycena ma zostać dokonana przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości.

Co do ostatniej przesłanki dokonania zamiany, czyli uzyskania zgody

odpo-wiedniego dyrektora, w  literaturze wskazuje się18, że wyrażenie zgody następuje

w taki sposób, jak przy nabywaniu lasów i gruntów stanowiących własność osób fi -zycznych, co jest uregulowane w art. 37 ustawy o lasach. Zgoda wydawana jest na wniosek podmiotu dokonującego zamiany, przy czym nie sprecyzowano w  jakiej formie. Brak zgody skutkuje nieważnością czynności prawnej, co uzasadnione jest

ochroną interesu publicznego19. Ma ona na celu kontrolę gospodarowania gruntami

Skarbu Państwa przez nadleśniczych i  dyrektorów Regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych. Ponadto wydaje się, że spełnienie warunków dopuszczalności zamiany nieruchomości nie musi w każdym przypadku skutkować jej zawarciem. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu art. 38e ustawy o lasach, gdzie stwierdza się upraw-nienie wymienionych podmiotów do zawarcia umowy zamiany, a  nie obowiązek. Takie stanowisko zostało potwierdzone w powołanym wyżej postanowieniu Naczel-nego Sądu AdministracyjNaczel-nego.

Nasuwa się też pytanie, kiedy zamiana jest dokonywana przez nadleśniczego, a  kiedy przez dyrektora regionalnego Lasów Państwowych. Z treści art. 35 ust. 1 ustawy o  lasach wynika, że nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w  stosunkach

16 B. Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2011, s. 50-51.

17 II OSK 120/11, LEX nr 1071179.

18 B. Rakoczy, Ustawa o lasach, s. 203.

cywilnoprawnych w zakresie swojego działania, natomiast w art. 34 ustawy o lasach ta sama kompetencja przypisana jest dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Pań-stwowych w zakresie jego działania. Zatem zamiany dokonuje dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, wtedy gdy jej dokonanie leży poza zakresem działania nadleśniczego. Jednakże podkreślenia wymaga fakt, że stroną umowy zamiany nie-ruchomości nie jest nadleśniczy (ani dyrektor), a jest nią Skarb Państwa

reprezento-wany przez jedną z powyższych osób20.

Błędem byłoby nieprzywołanie w  toku prowadzonych rozważań uregulowań z zakresu prawa wewnętrznego w przedmiocie zamiany nieruchomości. Do 2012 r. obowiązywało w  tym kontekście Zarządzenie Dyrektora Generalnego nr 23 z  27 marca 2009 r. w sprawie dokonywania zamian nieruchomości na podstawie przepisów

art. 38e ustawy z 28 września 1991 r. o lasach21. Wspomniane zarządzenie zawierało

podstawowe zasady i  ramowe kryteria dokonywania zamian nieruchomości przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych oraz szereg szczegółowych kwestii do-tyczących procedury zamiany. Zarządzenie to formułowało wymogi zarówno co do lasów, gruntów i innych nieruchomości nabywanych w drodze zamiany, jak i w ten sposób zbywanych. Do pierwszej grupy należało m.in. wypełnianie enklaw lub pół-enklaw obcej własności, przydatność do budowy infrastruktury leśnej, przeznaczenie do zalesienia lub na cele gospodarki leśnej. Do drugiej zaliczono np. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzen-nego, trudności lub niemożliwość prowadzenia gospodarki leśnej. W opinii Autorek, kontrowersyjna z punktu zasady równości wydaje się treść §4 pkt. 3 zarządzenia nr 23 z 27 marca 2009 r., stanowiąca o zakazie dokonywania transakcji zamian lasów, gruntów i innych nieruchomości z udziałem pracowników Lasów Państwowych lub członków ich rodzin. Zarządzenie wprowadza obowiązek upublicznienia informacji o dokonywaniu zamiany przed zawarciem aktu notarialnego poprzez ogłoszenie in-formacji w Biuletynie Informacyjnym Lasów Państwowych, w Biuletynie Inin-formacji Publicznej właściwego nadleśnictwa oraz na tablicy ogłoszeń – odpowiednio nadle-śnictwa lub RDLP.

Omawiane zarządzenie zostało zmienione zarządzeniem z dnia 15 lipca 2011 r.

(ZS-GI-D-2141-25/10-11)22, a następnie uchylone zarządzeniem z dnia 11

grud-nia 2012 r. (ZS-D-2141-11/12)23, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

20 Ibidem, s. 79.

21 ZS/GI-D-214/4/2009.

22 Zarządzenie nr 32 z dnia 15 lipca 2011 r. zmieniające Zarządzenie nr 23 z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie dokonywania zamian nieruchomości na podstawie przepisów art. 38e ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

23 Zarządzenie nr 89 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 11 grudnia 2012 r. w spra-wie uchylenia Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr 23 z dnia 27 marca 2009  r. w  sprawie dokonywania zamian nieruchomości na podstawie przepisów art. 38e ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (znak: ZS/GI-D-214/4/2009) zmienionego zarządzeniem nr 32 z dnia 15 lipca 2011 r.

Obecnie kwestię zamian nieruchomości w zarządzie Lasów Państwowych zawiera

pismo Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 12 grudnia 2012 r. „Ramowe

wytyczne w sprawie zamian lasów, gruntów i innych nieruchomości znajdujących się

w zarządzie Lasów Państwowych” (ZS-D-2141-11-2/12)24. Wspomniany dokument

ujednolica zasady zamiany gruntów w Lasach Państwowych, a także precyzuje pod-stawowe przesłanki, które powinny być uwzględniane przy podejmowaniu decyzji o zamianie nieruchomości będących w zarządzie lasów Państwowych. Wskazuje tym samym na podstawowe reguły obowiązujące podczas transakcji zamiany. W punkcie II „Ramowych wytycznych” wskazane zostały trzy cele transakcji zamiany na podsta-wie przepisu artykułu 38e ustawy o lasach. Należą do nich: 1) realizacja celów i zadań gospodarki leśnej, 2) poprawa warunków gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, 3) porządkowanie stanu posiadania – przy zabez-pieczeniu interesu Skarbu Państwa. Następnie określono kryteria, jakim powinny od-powiadać grunty zarówno zbywane, jak i nabywane w drodze zamiany. W większości kryteria te pokrywają się z  tymi, które określone były w  uchylonym zarządzeniu. Jednocześnie w dokumencie podkreśla się potrzebę dążenia do pełnej

ekwiwalent-ności zamiany (punkt VII Ramowych wytycznych)25. Ramowe wytyczne wymieniają

również niezbędne dokumenty przy złożeniu wniosku o zgodę na zamianę26.

Warto zauważyć, że w treści „Ramowych wytycznych” nie uwzględniono zapisu o  zakazie dokonywania transakcji zamian lasów, gruntów i  innych nieruchomości z  udziałem pracowników Lasów Państwowych lub członków ich rodzin, jednakże wprowadzono nowy zapis, zgodnie z którym dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych ma uprawnienie do opracowania własnych wytycznych lub zarządze-nia w przedmiocie zamiany nieruchomości. Nie uległ natomiast zmianie obowiązek ogłoszenia informacji o dokonaniu transakcji zamiany.