Prawne formy gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w parkach narodowych

Pomimo, iż większa część nieruchomości leżących na obszarach parków narodowych należy do Skarbu Państwa, warto zauważyć, że około 15% obszarów parków naro-dowych położonych jest na nieruchomościach prywatnych. Własność nieruchomości podmiotów prywatnych położonych na terenie parku podlega ograniczeniom podyk-towanym celami publicznymi istnienia tej obszarowej formy przyrody. Ustanowienie parku narodowego w znaczącym stopniu wpływa bowiem na treść prawa własności. Zakazy ochronne tam obowiązujące oznaczają ograniczenie zakresu uprawnień wła-ściciela. Są one zatem czynnikiem niezwykle silnie kształtującym treść tego prawa. Utworzenie parku narodowego na nieruchomościach, które nie stanowią przed-miotu własności Skarbu Państwa wymaga zgody ich właściciela. W razie jej braku

konieczne staje się wywłaszczenie nieruchomości29. Parkom narodowym przysługuje

też prawo pierwokupu nieruchomości położonych w ich granicach na rzecz Skarbu Państwa. Zarówno wywłaszczenie, jak i realizacja prawa pierwokupu, są sposobami nabycia nieruchomości, które stanowi jedną z czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami.

Większą część obszarów parków narodowych zajmują nieruchomości stano-wiące własność Skarbu Państwa. Zasadami gospodarowania nieruchomościami są normy ogólne wynikające bezpośrednio lub pośrednio z przepisów ustaw regulują-cych gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa, zapewniając spójność oraz przejrzystość przepisów. Gospodarka nieruchomościami Skarbu Państwa na terenach parków narodowych polega na uczestniczeniu przez Skarb Państwa w obrocie

nieru-chomościami w różnych formach prawnych30. Zauważyć należy przy tym, iż zasoby

naturalne, stanowiące własność Skarbu Państwa, nie podlegają przekształceniom własnościowym, poza wyjątkami, które wynikają z odrębnych ustaw. Zasoby takie nie mogą być komercjalizowane i prywatyzowane. Potwierdzeniem tak daleko posunię-tej ochrony zasobów naturalnych jest wyłączenie możliwości ich zwrotu w naturze. Gospodarowanie strategicznymi zasobami naturalnymi musi być prowadzone

zgod-nie z zasadą zrównoważonego rozwoju31. Nie oznacza to jednak, że nieruchomości

28 Ibidem.

29 A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Zakamycze, Kraków 2002, s. 196.

30 Ibidem.

Skarbu Państwa leżące na terenie parków narodowych wyłączone są z korzystania przez podmioty sektora prywatnego. Gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi w graniach parków narodowych związane jest z jednej strony z  funkcją zachowawczą, polegającą na utrzymaniu walorów przyrodniczych tego rodzaju terenów, z  drugiej zaś strony powinno zakładać możliwość udostępniania części nieruchomości położonych na terenie parku, stanowiąc tym samym źródło przychodu. Właściwe gospodarowanie tymi terenami opiera się bowiem nie tylko na realizacji zadań z zakresu ochrony przyrody, ale też, o ile jest to możliwe, w granicach wykonywania wskazanej funkcji, która to stanowi podstawowy cel funkcjonowania obszarowych form przyrody, jakimi są parki narodowe, możliwości zapewnienia re-alizacji określonych przychodów stanowiących podstawę samodzielnej gospodarki fi nansowej parku. W związku z  faktem, że nie wszystkie nieruchomości położone na terenie parku są niezbędne do realizacji jego celów, nieruchomości takie mogą być

oddane za opłatą w użyczenie, najem lub dzierżawę32.

Oddawanie nieruchomości, położonych na terenie parku do korzystania przez inne podmioty na podstawie umów prawa cywilnego, następuje w dwojaki sposób: poprzez umowy najmu, dzierżawy czy użyczenia zawierane na czas nie dłuższy niż 5 lat – park narodowy może zawierać je swobodnie bez konieczności uzyskania na to zgody oraz umowy cywilnoprawne zawierane na czas dłuższy niż 5 lat, biorąc pod uwagę też łączny czas trwania takich umów oraz inne czynności

rozporządza-nia nieruchomością, wymagające zgody Ministra Środowiska33. Dla realizacji procesu

przekazania nieruchomości do korzystania przez inny podmiot konieczne jest speł-nienie wymagań formalnych, określonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochro-nie przyrody, co odbywa się w  dwóch etapach. Pierwszym etapem jest uzyskao ochro-nie w  toku postępowania administracyjnego zgody Ministra Środowiska, jeżeli zgoda taka jest wymagana. Drugim etapem jest wybór oferenta, który występuje w trybie przetargu. W związku z faktem, że przedmiotem umowy nie jest zamówienie pu-bliczne, a umowa rozporządzająca nieruchomością, zastosowanie mają tutaj postano-wienia ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, nie zaś ustawy z dnia 29

stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych34.

Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw zmieniła formę parków narodowych, przyznając im osobo-wość prawną. Do czasu wejścia w życie tej ustawy parki narodowe były jednostkami budżetowymi, które gospodarowały nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi w ich granicach na zasadach trwałego zarządu.

Trwały zarząd jest to forma prawna władania nieruchomością. Może powstać tylko między właścicielem albo użytkownikiem wieczystym, którym w tym wypadku

32 K. Gruszecki, op. cit., s. 95.

33 Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr224, poz. 1337).

jest Skarb Państwa, a jego jednostką organizacyjną, będącą w tym przypadku parkiem narodowym. Państwo przyznaje kompetencje do dokonywania czynności prawnych, związanych z wykonywaniem własności nieruchomości Skarbu Państwa, określonym organom. W drodze decyzji tych organów, w tym m.in. starostów oraz Prezesa

Agen-cji Nieruchomości Rolnych, ustanawiany był trwały zarząd35.

Trwały zarząd stanowi ułatwienie wykonywania własności publicznej i uczest-niczenia w  obrocie prawnym jednostek organizacyjnych, które nie posiadają oso-bowości prawnej, w sposób zapewniający bezpieczeństwo takiego obrotu. Ponad to trwały zarząd zapewnia stabilność wykonywania przez trwałych zarządców przyna-leżnych im uprawnień i obowiązków ze sfery publicznej, uniemożliwiając wykorzy-stywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa poprzez wywieranie wpływów na wykonywanie obowiązków trwałych zarządców. Ustanowienie trwałego zarządu, ingerowanie w jego wykonywanie, a także wygaśnięcie, wymagają bowiem spełnienia określonych procedur materialno-prawnych. Trwały zarząd ustanawiany był w dro-dze decyzji na czas oznaczony lub nieoznaczony. Dodatkowo w normalnym trybie za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobierano coroczne opłaty. Zasada ta nie dotyczyła jednak parków narodowych, które z tych opłat były zwolnione, gdyż usta-nowienie trwałego zarządu służyło w ich przypadku realizacji celu publicznego36. Trwały zarząd ograniczał parkom gospodarowanie nieruchomościami do czynno-ści wymienionych w art. 43. ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc do korzystania z nich na cele prowadzonej działalności, prowadzenia określonych działań budowlanych oraz udostępniania nieruchomości

na określonych zasadach37.

Po zmianie formy prawno-organizacyjnej parków narodowych potrzeba było, ze względów formalnoprawnych, dokonać zmiany zasad gospodarowania nierucho-mościami Skarbu Państwa na tych terenach. W wyniku zmiany wprowadzonej we wspomnianej wcześniej ustawie nowelizacyjnej, nieruchomości położone w  grani-cach parków narodowych i służące do realizacji ich celów, zostały oddane w użytko-wanie wieczyste parkom narodowym.

Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym, dokonywanym na cudzej rze-czy. Prawo to w  pewnych aspektach zbliża się do prawa własności – jest prawem zbywalnym i dziedzicznym. Zarówno do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, jak i do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się przepisy o przeniesieniu własności. Przysługująca wieczystemu użytkowaniu własność budynków i  urzą-dzeń na gruncie wieczyście użytkowanym jest prawem nierozerwalnie związanym z użytkowaniem wieczystym. Podstawową różnicę między prawem własności

a pra-35 Leksykon nieruchomości, (red.) A. Kaczor, A. Klimczyk, P. Pucher, R. T. Skowron, R. Wypiór, G. Za-wada, Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, s. 127.

36 B. Wierzbowski, op. cit., s. 164-167.

37 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115 poz. 741 ze zm.).

wem użytkowania wieczystego stanowi to, że w  odróżnieniu od własności jest to prawo czasowe. Aspektem, który ogranicza użytkownika wieczystego w korzystaniu z gruntu z wyłączeniem innych osób, są nie tylko ustawy i zasady współżycia społecz-nego, lecz również umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W umowie tej powinien być określony sposób korzystania z gruntu przez wieczystego użytkow-nika, a postanowienia odnoszące się do tego sposobu podlegają ujawnieniu w księdze

wieczystej38. Jeśli chodzi o  parki narodowe zakres użytkowania wieczystego

okre-śla ustawa z  dnia 16 kwietnia 2004  r. o  ochronie przyrody, nie zaś umowa, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przez parki narodowe powstało bowiem na

podstawie tej właśnie ustawy39.

3. Praktyczne aspekty gospodarowania nieruchomościami