Wpływ wyznaczenia obszaru Natura 2000 na normy prawne wprowadzające ograniczenia w podejmowaniu pewnych

działań, bezpośrednio wpływające na realizację ochrony parku narodowego

Chodzi tu o zakazy wymienione w art. 15 ustawy o ochronie przyrody, określające czynności jakich na obszarze parku narodowego podejmować nie wolno. Obowiązują one z mocy prawa, co oznacza, iż Rada Ministrów, określająca w drodze rozporzą-dzenia obszar, przebieg granicy i otulinę parku narodowego, nie może odnosić się do zakazów, gdyż wynikają one bezpośrednio z ustawy. W literaturze proponuje się po-dział wymienionych w ustawie zakazów na kilka kategorii: 1) zakazy bezwzględne, od których nie ma żadnych wyjątków, 2) zakazy w zasadzie bezwzględne, dopuszczające wyjątki, jeżeli czynności służą celom ochronnym, 3) zakazy względne, które mogą być uchylone w planie ochrony albo w zadaniach ochronnych, 4) zakazy względne, które mogą być uchylone przez wyznaczenie lub wskazanie miejsc dozwolonych, 5)

zakazy względne, które mogą być uchylone przez zgodę właściwego organu12.

Przedstawioną klasyfi kację zakazów można by nieco zmodyfi kować, wychodząc z następującego założenia: żaden z zakazów wymienionych w art. 15 nie ma charak-teru bezwzględnego, albowiem każdy z nich w pewnych sytuacjach nie obowiązuje

ex lege, ale też każdy z tych zakazów może zostać w konkretnym parku narodowym

uchylony na mocy zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska, zaopinio-wanego przez dyrektora parku.

W takim świetle można zasugerować wyróżnienie następujących sytuacji praw-nych: 1) zakazy nie obowiązują z mocy prawa, bowiem odmienne normy postępo-wania wynikają z  instrumentu planistycznego (plan ochrony, zadania ochronne), prowadzona jest akcja ratownicza lub działania związane z  bezpieczeństwem po-wszechnym, wymaga tego bezpieczeństwo państwa lub realizacja zadań związanych z  obronnością kraju, lub też chodzi o  taki obszar parku, który objęty jest wyłącz-nie ochroną krajobrazową; 2) konkretne zakazy wyłącz-nie obowiązują na mocy zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska, przy czym granicę swobody decyzyjnej stanowi spełnienie pozytywnej przesłanki w  postaci na przykład potrzeb ochrony przyrody, badań naukowych, czy realizacji inwestycji liniowych celu publicznego; 3) konkretne zakazy mogą zostać „złagodzone” poprzez określenie miejsc, w  któ-rych nie obowiązują – na mocy aktu odpowiedniego organu – najczęściej dyrektora parku. Wspomniany akt przybiera najczęściej formę zarządzenia, rzadziej – aktu

administracyjnego13.

Artykuł 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż prowadzenie działal-ności gospodarczej, rolnej, leśnej, łowieckiej i  rybackiej na obszarach Natura 2000 wchodzących w  skład parków narodowych, jest dozwolone wyłącznie w  zakresie,

12 W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2012, s. 148.

w jakim nie narusza to zakazów obowiązujących na tych obszarach. Konkluzja jest więc jasna: ustanowienie obszaru Natura 2000 w parku narodowym w żaden sposób nie łagodzi reżimu prawnego parku. Modelowo bardziej elastyczna istota prawna Natury 2000 zostaje zastąpiona surowszą pod względem reżimu prawnego naturą parku narodowego. Krótko mówiąc, nawet jeśli określone działania są obojętne z per-spektywy celów ochrony Natury 2000, to wcale nie muszą być obojętne z perspek-tywy parku narodowego. W ten sposób ich podjęcie jest zablokowane, jeśli mieszczą się w działalnościach zakazanych w parku narodowym i nie spełniają warunków wy-łączenia zakazu.

Wśród aktywności podejmowanych na obszarze Natura 2000 lub poza tym ob-szarem, ale mogących na niego oddziaływać, można wyróżnić działania dwojakiego rodzaju:

1) działania, które nie zagrażają zachowaniu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin lub zwierząt, ani nie wpływają w sposób istotny negatywnie na gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura – wtedy takie działania nie podlegają ograniczeniom,

2) działania, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 (w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przy-rodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono Naturę, a także wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000) – takie działania są gene-ralnie zabronione przez art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Zakaz ten nie jest wszakże bezwarunkowy: jeżeli przemawiają za tym ko-nieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego i brak jest rozwiązań alternatyw-nych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do za-pewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.

Dodatkowe ograniczenie wynika z  sytuacji, gdy znacząco negatywne oddzia-ływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych: wtedy zezwolenie może zostać udzielone wyłącznie w celu ochrony zdrowia i życia ludzi, zapewnienia bezpieczeń-stwa powszechnego, uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego oraz w celu wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej (art. 34 ustawy o ochronie przyrody).

Rodzi się pytanie o sytuację, w której ograniczenia związane z parkiem narodo-wym i obszarem Natura 2000 „krzyżują się”. Zasada ogólna jest taka, że obowiązuje surowszy z punktu widzenia ochrony przyrody reżim prawny. Wskazuje na to art. 36 ust. 2 u.o.p. dopuszczający na obszarach Natura 2000 wchodzących w skład parków narodowych i rezerwatów przyrody tylko taką działalność, która nie narusza zakazów obowiązujących na tych obszarach (parku narodowego, rezerwatu przyrody).

Można bez trudu przedstawić sytuacje, w których konsekwencje wyznaczenia obszaru Natura 2000 w parku narodowym, biorąc pod uwagę zakres możliwej dzia-łalności ludzkiej, będą żadne, bowiem konkretnej dziadzia-łalności nie dopuszcza okre-ślony zakaz z art. 15 ustawy o ochronie przyrody. Nie ma wtedy żadnego znaczenia to, że dana działalność jest obojętna dla ochrony Natury 2000. Na przykład prowa-dzenie badań naukowych czy palenie wyrobów tytoniowych może nie mieć żadnego oddziaływania na cele Natury 2000, ale i tak jest zakazane, bo taki jest reżim prawny parku narodowego.

Można też jednak wskazać okoliczności, w  których pewne działania dopusz-czone do realizacji w parku narodowym, okażą się znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natury 2000. Egzemplifi kujmy to przykładem obszaru parku naro-dowego objętego ochroną krajobrazową w trakcie jego gospodarczego wykorzystania oraz wykonywania prawa własności – w takiej sytuacji zakazy związane z parkiem narodowym nie obowiązują. Tymczasem z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że może ono znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, co skutkuje tym, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgod-nienia warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 98 ust. 3 ustawy o ocenach

oddzia-ływania na środowisko14). Prowadzi to do tego, że przedsięwzięcie, którego realizacja

jest dopuszczalna w parku narodowym, bo nie narusza ono jego reżimu prawnego, staje się zakazane ze względu na obszar Natura 2000. Bywa więc i  tak, że reżim prawny obszaru Natura 2000 zaostrza reżim prawny parku narodowego.

Przychodzi na myśl jeszcze jeden wariant potencjalnych relacji między reżimem prawnym parku narodowego (w kontekście zakazów), a ogólnym zakazem określa-jącym reżim obszaru Natura 2000. Jego ilustracją będzie sytuacja, w  której okre-ślone działania są w parku narodowym zabronione, jednak z wymogów ochronnych wyznaczonego obszaru Natura 2000 wynika obowiązek ich podjęcia. Mianowicie w  parku narodowym zabrania się prowadzenia działalności rolniczej (z wyjątkiem miejsc wyznaczonych w  planie ochrony), tymczasem wymogi Natury 2000 wska-zują na konieczność podjęcia takiej działalności, przykładowo poprzez odpowiednie koszenie traw. Rozwiązanie takiego w istocie pozornego tylko konfl iktu tkwi w art. 20 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, nakazującego taką modyfi kację planu ochrony parku narodowego, by był on zgodny z planami dla obszaru Natura 2000 (plan zadań ochronnych, plan ochrony). Tak więc pewne zakazy związane z parkiem narodowym mogą wymagać uchylenia w celu spełnienia wymagań Natury 2000.

Kolejną interesującą ilustracją „krzyżowania się” się reżimów prawnych parku narodowego i obszaru Natura 2000 jest podejmowanie działań nie na obszarze sa-mej formy ochrony przyrody, ale w jej bliższym lub dalszym sąsiedztwie. Generalnie rzecz biorąc zakazy z  art. 15 ustawy o  ochronie przyrody obowiązują na obszarze parku narodowego i nie ma podstaw prawnych, by rozciągać je poza ten obszar.

14 Ustawa z  dnia 3 października 2008  r. o  udostępnianiu informacji o  środowisku i  jego ochronie, udziale społeczeństwa w  ochronie środowiska oraz o  ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235.

Ograniczenia działalności gospodarczej w  pobliżu formy ochrony przyrody, a konkretnie obszaru Natura 2000 i parku narodowego wynikają przede wszystkim z dwóch instytucji prawnych. Pierwsza to otoczenie formy ochrony przyrody strefą ochronną, tzw. otuliną. Druga kwestia – to rodzaj przedsięwzięcia, które wprawdzie nie jest realizowane bezpośrednio na obszarze chronionym, ale które może na ten obszar oddziaływać (instytucja prawna oceny oddziaływania).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę. Otulina, według legalnej defi nicji (art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody), to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody i  wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w  celu zabez-pieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka.

Trzeba podkreślić, iż otulina nie jest formą ochrony przyrody, to nie otulinę się chroni – lecz to otulina chroni formę przyrody przed oddziaływaniami zewnętrz-nymi. Powstaje pytanie, czy w  otulinie można realizować inwestycje, które mogą szkodzić konkretnej formie przyrody, wokół której znajduje się otulina. Na pierwszy rzut oka wydawałoby się, że tak, bowiem otulina nie jest formą ochrony przyrody, i ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje dla niej żadnych zakazów. Jeśli jednak w  otulinie wszystko wolno, to w  istocie jej znaczenie byłoby iluzoryczne. Dlatego pojawiają się orzeczenia sądów administracyjnych, gdzie prezentowane jest stanowi-sko, iż otuliny są objęte ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a ewentualne decyzje zezwalające na inwestycje podlegają uzgodnieniu z właściwym

organem15. W tym samym kierunku idzie wyrok NSA z 24 kwietnia 2010 r.16, gdzie

sąd podkreśla, iż ze względu na cel otuliny wynikający z jej legalnej defi nicji, w otu-linie może być prowadzona tylko taka działalność, która dla tego parku nie stwarza zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. O niemożności zaakceptowania określonej działalności na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. Pomimo, iż dla otuliny nie ustanawia się nor-matywnie określonych zakazów, nie przesądza to o  możliwości jakiegokolwiek jej zagospodarowania.

Dla obszaru Natura 2000 niepokrywającego się z inną formą ochrony przyrody ustawodawca nie przewidział utworzenia otuliny, czy jakiejkolwiek strefy ochronnej. Inaczej rzecz wygląda, gdy obszar Natura 2000 pokrywa się z formą ochrony przy-rody, dla której wyznaczono otulinę. Wtedy, gdy obszar Natura 2000 znajduje się w parku narodowym, to otulina parku narodowego chroni też obszar Natura 2000. W konsekwencji można przyjąć, że faktycznie obszar Natura 2000 położony w parku narodowym chroniony jest otuliną, tyle że obligatoryjnie wyznaczaną dla parku na-rodowego, a nie w związku z wyznaczeniem obszaru Natura 2000, który taką dodat-kową ochronę uzyskuje niejako „przy okazji”.

Praktycznie jednak ewentualne otaczanie obszaru Natura 2000 otuliną, wyni-kające z faktu położenia tego obszaru w parku narodowym, wydaje się nie mieć

zna-15 Wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2005 r. IV SA/Wa 1640/05.

czenia. Określona aktywność wcale nie musi być podejmowana na obszarze Natura 2000, by stosować do niej ograniczenia wynikające z ochrony tego obszaru. Funkcję zabezpieczającą obszar Natura 2000 spełnia instytucja oceny oddziaływania przed-sięwzięcia na obszar Natura 2000, która nie ma związku z miejscem aktywności czło-wieka, ale z wpływem tej aktywności na cele ochrony Natury 2000.

Mówiąc o ocenie oddziaływania trzeba mieć na myśli, że pewne przedsięwzię-cie inwestycyjne mogą oddziaływać na środowisko (na przykład park narodowy, czy obszar Natura 2000) i to oddziaływanie wcale nie musi wynikać z tego, iż przedsię-wzięcia te realizowane są na obszarze formy ochrony przyrody. Wystarczy, że realizo-wane są w pobliżu, i przez to mogą oddziaływać na park narodowy lub obszar Natura 2000. Ocenie dopuszczalności takich przedsięwzięć z  punktu widzenia wymogów przyrodniczych służą instytucje prawne oceniające oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Ustawodawca wymienia rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco

oddziaływać na środowisko17. W tym pierwszym przypadku powstaje obowiązek

przeprowadzenia oceny oddziaływania, w tym drugim – obowiązek taki może być nałożony rozstrzygnięciem organu.

Koniecznie należy pamiętać, że wynik takiej oceny oddziaływania nie ma cha-rakteru wiążącego, co oznacza, iż organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie zgody na realizację inwestycji nie jest związany wnioskami wypływającymi z oceny.

Inaczej jest z  oceną oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Wynik tej oceny zasadniczo przesądza – ma rozstrzygające znaczenie – dla realiza-cji przedsięwzięcia. Generalnie występuje brak możliwości realizarealiza-cji inwestyrealiza-cji, jeśli ocena oddziaływania tej inwestycji na obszar Natura 2000 wykazała możliwość zna-czącego negatywnego oddziaływania na ten obszar i nie zachodzą opisane w art. 34 ustawy o ochronie przyrody okoliczności.

4. Wpływ wyznaczenia obszaru Natura 2000 na normy prawne