Rodzaje zadań administracji publicznej w ochronie środowiska

Realizacja obowiązków w zakresie ochrony środowiska, w tym również

gospodaro-wania wodami, jest jednym z ważniejszych zadań współczesnego państwa3. Podstawą

prawną do wyznaczenia działań w omawianym zakresie jest Konstytucja RP4,

uzna-jąca w  art.  5 ochronę środowiska za jedno z  podstawowych zadań państwa, które

powinno być realizowane zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju5. Zadania

pań-stwa z zakresu ochrony środowiska znajdują się w gestii większości organów

admini-stracji publicznej6, przy czym niektóre z nich zostały powołane wyłącznie lub przede

wszystkim do wykonywania takich zadań albo zadania te stanowią istotną część ich

działalności7. Wszystkie te organy stanowią aparat administracji ochrony środowiska,

który jest podzielony na organy centralne i terenowe oraz rządowe i samorządowe8.

3 Pogląd taki prezentują np. L. Łustacz, Rola państwa i  prawa w  ochronie środowiska, [w:] Prawo a  ochrona środowiska, (red.) L. Łustacz, Ossolineum 1975, s.  97 oraz idem, Rola polityki i  prawa w kształtowaniu i ochronie środowiska, [w:] Zagadnienia prawnej ochrony środowiska naturalnego, Stu-dia Iuridica, t. II, Warszawa 1974, s. 9 oraz L. Jastrzębski, Prawo ochrony środowiska w Polsce, War-szawa 1980, s. 58, a także M. Górski, Rola państwa w ochronie środowiska, „Organizacja. Metody. Technika” 1990, z. 8-9, s. 10-13.

4 Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.

5 W przepisie tym zostały wskazane funkcje państwa, czyli zasadnicze kierunki i cele jego działania, z  których wynikają konkretne kompetencje i  zadania organów państwowych, zob. W. Skrzydło, Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Komentarz, Kraków 1998, s. 14.

6 Pojęcie organu administracji publicznej rozumiane jest zgodnie z  przyjmowanymi założeniami teorii prawa administracyjnego, zob. np. R. Michalska-Badziak, Pojęcie, cechy i rodzaje organów ad-ministracji publicznej, władza i urząd, [w:] Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, (red.) M. Stahl, Warszawa 2013, s. 269-274.

7 Zob. E. Smoktunowicz, Encyklopedia obywatela PRL, Warszawa 1987, s. 402.

8 Pod pojęciem „organ ochrony środowiska” ustawa z  dnia 27 kwietnia 2001  r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej powoływana jako p.o.ś., rozumie organy administracji powołane do wykonywania zadań publicznych z  zakresu ochrony środowiska, przy czym dla potrzeb wykonywania przepisów ustawy organami administracji, poza centralnymi i te-renowymi organami administracji publicznej, mogą być także inne podmioty, gdy zostały powo-łane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony (art. 3 pkt 14). Zgodnie z art. 376 p.o.ś. organami ochrony środowiska są: wójt (burmistrz lub prezydent miasta), starosta, sejmik województwa, marszałek województwa, wojewoda, minister właściwy do spraw środowiska, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Re-gionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Biorąc pod uwagę konstrukcję przepisu należałoby uznać, że wyliczenie to ma charakter zamknięty. Jednak ze względu na określone zadania ochronne, które wykonują także np. organy Inspekcji Ochrony Środowiska, należy stwierdzić, że katalog ten jest znacznie szerszy. Zgodnie ze wskazanymi założeniami funkcje któregoś ze wskazanych

w wylicze-W dziedzinie ochrony środowiska organy administracji publicznej wykonują bardzo różnorodne zadania, posługując się przy tym praktycznie całym katalogiem prawnych

form działania administracji9. Przeprowadzając analizę podziału zadań ze względu

na ich zróżnicowany charakter, warto dokonać ich klasyfi kacji, której głównym celem jest wskazanie przyjmowanych w  przepisach kryteriów podziału kompetencji po-między różne organy wchodzące w skład systemu administracji publicznej, bowiem zgodnie z kanonami teorii zarządzania, struktury organów powinny być dopasowane do przydzielanych zadań.

W literaturze jednym z najbardziej uznawanych podziałów zadań administra-cji publicznej w  zakresie ochrony środowiska jest podział zaproponowany przez M. Górskiego, według którego zadania, biorąc pod uwagę ich treść, da się ująć

w na-stępujące zasadnicze grupy10:

• zadania o charakterze organizatorskim – polegają na organizowaniu dzia-łań związanych z ochroną środowiska, podejmowanych przez różne pod-mioty, w tym także na określaniu zadań tych podmiotów, dokonywanych w sposób ogólny. Zadania te wykonywane są głównie poprzez system aktów planowania strategicznego, zarówno przez organy szczebla centralnego,

jak i lokalnego (tu w szczególności – organy samorządu terytorialnego)11;

• zadania o  charakterze bezpośrednio wykonawczym (które można także określić jako „kreatywne”) – polegają na wykonywaniu czynności mających bezpośredni wpływ na stan środowiska i  związane są przede wszystkim z jego ochroną przed szkodliwymi oddziaływaniami, powodowanymi przez określone podmioty (tu głównie chodzi o społeczności lokalne – zadania polegają wówczas np. na obowiązku budowy urządzeń chroniących wody przed zanieczyszczeniem ściekami komunalnymi czy urządzeń służących do odzysku bądź unieszkodliwiania odpadów komunalnych). Zadania te mieszczą się w ramach gospodarki komunalnej i obciążają głównie

samo-rząd gminny12;

niu organów mogą być wykonywane także przez podmioty niepubliczne gdy zostały z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do wykonywania zadań publicznych dotyczących środo-wiska i jego ochrony.

9 Szerzej na temat prawnych form działania administracji zob. np. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dęb-ska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-SzałowJaworska-Dęb-ska, M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Poję-cia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2013, s. 454 i n.

10 M. Górski, Zadania samorządu terytorialnego w dziedzinie ochrony środowiska a nowy podział kom-petencji terenowych organów administracji publicznej, „Ochrona Środowiska Prawo i Polityka” 1998, nr 4, s. 15 i n., M. Górski, Organy administracji do spraw ochrony środowiska, [w:] Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz, (red.) J. Jendrośka, Wrocław 2001, s.  885-886. Na temat szerszej dokumentacji i  uzasadnienia koncepcji podziału zadań zob. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992. Zaproponowany przez Autora podział zadań podlega ciągłej ewolucji zob. M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 78-79.

11 M. Górski (red.), op. cit., s. 79.

• zadania o  charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym polegają na kształtowaniu sytuacji prawnej innych podmiotów, oddziaływujących na środowisko bądź korzystających z niego np. – polegają na ustalaniu treści i zakresu obowiązków ochronnych tych podmiotów czy granic dozwolo-nego korzystania ze środowiska (w tym polegającego na odprowadzaniu do niego zanieczyszczeń). Zadania te uznawane są za jeden z ważniejszych

instrumentów ochrony środowiska13. Są realizowane głównie poprzez

wy-dawanie decyzji administracyjnych, chociaż zdarzają się przypadki wyko-rzystania formy aktu normatywnego. Zadania te do reformy z 1 stycznia 1999  r. stanowiły domenę przede wszystkim administracji rządowej (głównie wojewodów), obecnie w większości przypadków wykonywane są przez administrację samorządową: starostów i  marszałków województw

oraz regionalnych dyrektorów ochrony środowiska14;

• zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym – polegają na badaniu stanu środowiska i przestrzeganiu obowiązków ochronnych nałożonych prawem na określone podmioty. Zadania te wykonywane są głównie przez organ administracji specjalnej – Inspekcję Ochrony Środowiska, w pewnym za-kresie także przez organy administracji ogólnej, kontrolujące

przestrzega-nie prawa w zakresie swojej właściwości15.

Wynika z tego, iż zadania określone w sposób ogólny w stosunku do środowiska obciążają całość administracji publicznej, natomiast w  stosunku do jego poszcze-gólnych komponentów, w tym przypadku wód, są konkretyzowane ze wskazaniem określonych szczebli aparatu administracji ochrony środowiska i oznaczeniem orga-nów, co powinno gwarantować prawidłowość i skuteczność ich wykonania. Wpro-wadzenie na podstawie ustawy – Prawo wodne z 2001 r. nowych zasad zarządzania

wodami z uwzględnieniem podziału państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne16,

w konsekwencji pociągnęło zmiany w strukturach organów administracji w zakresie gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 4 ust. 1 p.w. w zakresie gospodarowania wodami właściwymi organami administracji publicznej są:

• minister właściwy do spraw gospodarki wodnej,

• Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) – jako cen-tralny organ administracji rządowej, nadzorowany przez ministra

właści-wego do spraw gospodarki wodnej17,

13 A. Barczak, Zadania organów administracji w zakresie ochrony środowiska, [w:] Prawa i obowiązki przedsiębiorców w  ochronie środowiska. Zarys encyklopedyczny, (red.) P. Korzeniowski, Warszawa 2010, s. 70.

14 M. Górski (red.), op. cit., Warszawa 2014, s. 79.

15 Ibidem, s. 79.

16 Więcej na temat współczesnego modelu zarządzania wodami zob. M. Górski, A. Kaźmierska-Pa-trzyczna, Gospodarowanie wodami śródlądowymi, [w:] Prawo ochrony środowiska, (red.) M. Górski, Warszawa 2014, s.  387 i  n. oraz A. Kaźmierska, Przede wszystkim zlewniowo, „Przegląd Komu-nalny” 2000, nr 4.

17 Do dnia 30 czerwca 2006 r. określone w ustawie zadania i kompetencje Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonywał minister właściwy do spraw gospodarki wodnej.

• dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (RZGW) – jako organ administracji rządowej niezespolonej, podlegający Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej,

• wojewoda oraz

• organy jednostek samorządu terytorialnego.

Z powyższego wyliczenia wynika, iż ustawodawca zarządzanie wodami po-wierzył w  pierwszej kolejności organom wyspecjalizowanej administracji rządo-wej, natomiast w drugiej – organom administracji samorządowej. Charakterystyka rzeczywistego zakresu zadań organów administracji publicznej w  gospodarowaniu wodami możliwa jest jednak przede wszystkim na podstawie analizy przepisów

szczegółowych, zwłaszcza przepisów ustaw kompetencyjnych18 oraz ustaw

ma-terialnych, w  tym przede wszystkim ustawy – Prawo wodne oraz ustawy z  dnia 7 czerwca 2001  r. o  zbiorowym zaopatrzeniu w  wodę i  zbiorowym odprowadzeniu

ścieków19 i zostanie dokonana w oparciu o wskazany wyżej podział zadań na zadania

organizatorskie, bezpośrednio-wykonawcze, zobowiązująco-reglamentacyjne oraz kontrolno-nadzorcze.