Konstrukcja prawna opłaty podwyższonej jako sankcji admini- admini-stracyjnej o charakterze fi nansowym za naruszanie zasad

korzy-stania ze środowiska w świetle przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska

W systemie polskiego prawa ochrony środowiska opłaty podwyższone obok admini-stracyjnych kar pieniężnych są podstawowymi sankcjami administracyjnymi o cha-rakterze fi nansowym za naruszanie zasad korzystania ze środowiska. Zaliczane są do

instrumentów fi nansowoprawnych ochrony środowiska8, które cechują się

bodźco-wym oddziaływaniem i są przejawem realizacji systemowej zasady ogólnej współcze-snego prawa środowiskowego, określanej popularnie jako zasada „zanieczyszczający płaci” czyli, według art. 7 p.o.ś., zasady odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczenia środowiska za konsekwencje takiego zanieczyszczenia.

Same nazwy administracyjnych sankcji fi nansowych wskazują, iż charakter in-strumentów sankcyjnych jest zróżnicowany: kary nakładane są, co do zasady, w drodze decyzji administracyjnej, zaś do opłat podwyższonych, przewidywanych przepisami p.o.ś. mimo ich sankcyjnego charakteru, ma zastosowanie zasada samonaliczania, ro-zumiana jako obowiązek samodzielnego wyliczenia należnej opłaty przez podmiot korzystający ze środowiska i wniesienia jej bez wezwania (w systemie rocznym, do dnia 31 marca następnego roku) na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego,

co odbywa się pod nadzorem marszałka województwa9. Zasadą funkcjonowania

me-chanizmu opłat podwyższonych w świetle przepisów p.o.ś. jest zatem bezdecyzyjny tryb realizacji obowiązku uiszczenia opłaty.

Zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś., podmiot korzystający ze środowiska bez uzy-skania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W rozumieniu ustawy p.o.ś. naruszeniem,

powodują-8 Zob. np.: A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Kraków 2002, s. 285 i n.; A. Jaworo-wicz-Rudolf, Ekologiczne koszty działania przedsiębiorstwa, [w:] Przedsiębiorstwo w gospodarce ryn-kowej, ZN WSEiA 2000, nr 2, s. 127 i n.

9 Zob. szerzej: A. Jaworowicz-Rudolf, M. Górski, Instrumenty fi nansowoprawne, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, wyd. 2, Wolters Kluwer, Warszawa 2014, s. 149.

cym sankcję w postaci opłat podwyższonych w przypadku emisji lub poboru wody, jest niedopełnienie obowiązku uzyskania wymaganego pozwolenia emisyjnego (na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów lub na pobór wód lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi), a w odniesieniu do składowania odpadów – określone sposoby nieprawidłowego postępowania z  odpadami (brak decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów jest „inną decyzją”, o której mowa w art. 276 ust. 1 p.o.ś.).

W dwóch pierwszych przypadkach opłata dotyczy całej ilości emitowanych sub-stancji, wprowadzanych ścieków czy pobieranej wody i wynosi 500% stawki opłaty podstawowej. Warto przy tym zauważyć, że ustawodawca sankcjonuje formalny brak wymaganej decyzji, zastosowana sankcja nie odnosi się do skutków wywoływanych w środowisku przez prowadzoną działalność. W odniesieniu do postępowania z od-padami opłaty są zróżnicowane w  zależności od sposobu nieprawidłowego

postę-powania10. Opłata jest ponoszona do czasu usunięcia zaniedbania bądź uzyskania

wymaganej zgody, bądź zaprzestania prowadzenia działalności i w tym zawarty jest jej podstawowy sens sankcyjny, ale równocześnie i bodźcowy oraz dyscyplinujący zo-bowiązane podmioty.

Ustawodawca nie rozstrzyga expressis verbis czy opłata podwyższona jest opłatą dodatkową, tzn. zobowiązany podmiot obciążony jest opłatą podstawową i podwyż-szoną (w sytuacjach, kiedy przepis nakłada na niego obowiązek poniesienia takiej opłaty), czy też ponosi się ją w określonych sytuacjach, zamiast opłaty zwykłej. J. Cie-chanowicz-McLean w komentarzu do ustawy stwierdza, że w przypadku obciążenia obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej zobowiązany podmiot płaci stawkę

sześciokrotną, czyli zarówno opłatę zwykłą, jak i podwyższoną11. Z poglądem tym

należy się zgodzić, biorąc pod uwagę wykładnię systemową przepisów działu I

w ty-10 Za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowi-ska odpadów podmiot korzystający ze środowiskładowi-ska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, za każdą dobę składowania. Magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji, określającej sposób i miejsce magazynowania, traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploata-cji składowiska. Za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzy-stający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i każdą dobę składowania (art. 293 ust. 3 p.o.ś.). Stawki są zaostrzone w przypadku pozbycia się odpadów we wskazanych ustawą – p.o.ś. miejscach (wymagających szczególnej ochrony, np. brzegi zbiorników wodnych, tereny leśne). Np. w  przy-padku pozbycia się odpadów do śródlądowych wód powierzchniowych i podziemnych, morskich wód wewnętrznych lub wód morza terytorialnego stawka opłaty podwyższonej to 100-krotna jed-nostkowa stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Opłaty podwyższone stosowane są również w odniesieniu do składowania odpadów, w stosunku do których obowiązujące przepisy przewidują zakaz ich składowania (art. 293 ust. 6 p.o.ś.). Oznacza to, że składowanie takich odpa-dów podlega opłacie podwyższonej nawet w sytuacji, gdy są one składowane na legalnie działającym składowisku.

11 J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, War-szawa 2008, komentarz do art. 292 teza 1.

tule V ustawy p.o.ś., które to wprowadzają obowiązek ponoszenia opłaty za korzysta-nie ze środowiska za określone sposoby takiego korzystania, korzysta-niezależkorzysta-nie od podstawy prawnej prowadzonej działalności, a  następnie ustanawiają obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, jeżeli korzystanie cechuje się szczególną właściwością – jest prowadzone bez wymaganej decyzji. Konstruując obowiązek poniesienia opłaty

pod-wyższonej, przepisy nie wyłączają obowiązku poniesienia opłaty zwykłej12. Z drugiej

jednak strony konstrukcja obu przepisów zawartych w art. 276 p.o.ś. prowokuje do wniosku odwrotnego – przepis ust. 2 wyraźnie stwierdza, że sankcję w postaci admi-nistracyjnej kary pieniężnej stosuje się niezależnie od obowiązku poniesienia opłaty (podmiot ponosi opłatę i uiszcza karę), zaś dotyczący sankcji w postaci opłat pod-wyższonych ust. 1 mówi wyłącznie o obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej, nie wspominając o opłacie podstawowej.

Aby uniknąć niebezpieczeństwa traktowania opłat podwyższonych jako swo-istego charakteru „opłat komercyjnych”, których poniesienie zwalnia z  obowiązku przestrzegania określonych wymagań, ustawodawca zastrzegł, iż wniesienie opłaty nie zwalnia z innych sankcji przewidzianych z tytułu niewypełnienia obowiązku uzy-skania wymaganej decyzji administracyjnej, np. odpowiedzialności karnej, a także in-nych form odpowiedzialności administracyjnej, w tym odpowiedzialności za szkody w środowisku.

W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, sugerowany wyznaczonymi przez Trybunał Konstytucyjny standardami w zakresie sankcji administracyjnej, iż opłata podwyższona ma charakter bezwzględny i organ wymierzając ją nie ma możliwości badania przyczyn, które doprowadziły do tego, iż korzystanie ze środowiska odbywa się bez wymaganego pozwolenia. Jak wskazuje K. Gruszecki, sankcja administracyjna jaką jest opłata podwyższona ma charakter zobiektywizowany i jest stosowana auto-matycznie w przypadku niewykonania przez dany podmiot obowiązków wynikają-cych z przepisów prawa. Dla możliwości zastosowania sankcji administracyjnej nie ma znaczenia okoliczność, czy niewykonanie obowiązku przewidzianego przepisami prawa administracyjnego zostało zawinione przez podmiot, w stosunku do którego

wymierzana jest opłata13. Jego zdaniem brak jest jakichkolwiek podstaw

pozwalają-cych na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Wskazuje, że z zasady praworządności wynika, że organy administracji (i nie tylko) zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa, a skoro te nie przewidują możliwo-ści odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, to oznacza, że usta-wodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być wyinterpretowane. Dodaje, że w sytuacji nieprawidłowości w pracach organów upoważnionych do wydawania pozwoleń na korzystanie ze środowiska, które uniemożliwiają uzyskanie zaintereso-wanym pozwoleń o czasie, ze względu na przewlekłość postępowania, powinny

znaj-12 M. Górski, op. cit., s. 317.

dować zastosowanie środki dyscyplinujące, takie jak np. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

3. Wymierzanie opłaty podwyższonej w linii orzeczniczej sądów