Środowisko traktowane jako spójna całość, jak i wszelkie składające się na nią ele-menty przyrodnicze, jako uniwersalna wartość o doniosłym znaczeniu z punktu wi-dzenia żywotnych interesów poszczególnych jednostek oraz jej zbiorowości, podlega różnorodnym klasyfi kacjom i ocenom. W konsekwencji, przyjmując za podstawę różnorodne kryteria, przypisuje się mu często cechę obiektywnie cennego dobra kwalifi kowanego jako pierwotne, prywatne, wolne, a przede wszystkim publiczne,
wspólne czy ogólnonarodowe1.
Stanowiąca cel naszych rozważań próba delimitacji poszczególnych zasobów środowiska zaliczanych przez ustawodawcę do zasobów strategicznych, a następnie dokonanie ich kwalifi kacji jako dóbr publicznych, wymaga uprzedniego przedstawie-nia podstawowych konwencji terminologicznych.
Analizując pojęcie zasobów środowiska należy podkreślić brak legalnej, po-wszechnie uznanej i uniwersalnej defi nicji tego pojęcia, powodujący terminologiczny chaos w nauce prawa ochrony środowiska. O dziwo wydaje się, że najbardziej zbli-żoną ku oddaniu istoty tego pojęcia jest defi nicja zasobów środowiska wynikająca z nauk społecznych. W jej ujęciu zasoby te określa się jako składniki przyrody (sub-stancje i energie) wykorzystywane w procesie produkcji społecznej dla zaspokojenia
materialnych i duchowych potrzeb społeczeństwa2. Takie ujęcie uwzględnia, naszym
zdaniem, funkcjonujące defi nicje doktrynalne, kładąc jednak również nacisk na aspekt aksjologiczny stanowiący uzasadnienie regulacji ustawowej – poddanie zaso-bów reglamentacji prawnej następuje bowiem z uwagi na potrzeby człowieka.
1 B. Iwańska, Koncepcja „skargi zbiorowej” w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2013, s. 87.
2 M. Kistowski, Zasoby środowiska, [w:] Leksykon ochrony środowiska, (red.) J. Ciechanowicz-McLean, Warszawa 2009, s. 406.
Z kolei kategoria strategicznych zasobów naturalnych została wyodrębniona przez ustawodawcę ze zbiorczej kategorii zasobów środowiska. Nastąpiło to expressis
verbis poprzez uwzględnienie niektórych kategorii zasobów w zamkniętym katalogu
zasobów strategicznych. I tak, zgodnie z art. 1 ustawy o zachowaniu narodowego
charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju3, do grona tak kwalifi kowanych
zasobów zalicza się:
• wody podziemne oraz wody powierzchniowe w ciekach naturalnych i w źródłach, z których te cieki biorą początek, w kanałach, w jeziorach i zbior-nikach wodnych o ciągłym dopływie w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne;
• wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich na-turalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami nana-turalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów w rozu-mieniu ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypo-spolitej Polskiej i administracji morskiej;
• lasy państwowe;
• złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości grunto-wej w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze;
• zasoby przyrodnicze parków narodowych.
Podkreślić jednak należy, że pomimo dokonanej przez prawodawcę mogłoby się wydawać explicite delimitacji zasobów postrzeganych w kategorii strategicznych, przepisy u.z.n.ch.s.z.n.k. nastręczać mogą wielu wątpliwości interpretacyjnych, które
jednak pozostawione zostaną poza sferą niniejszych rozważań4.
Chęć jednoznacznego dookreślenia charakteru, jaki przydany został przez usta-wodawcę zasobom środowiska w kontekście podstawowych założeń u.z.n.ch.s.z.n.k. wymaga przede wszystkim odniesienia ich do wykorzystywanej w nauce prawa
ad-ministracyjnego kategorii rzeczy (czy w szerszym ujęciu: dóbr5) publicznych.
Kon-cepcja ta wiąże się z wyodrębnieniem – w oparciu o kryterium natury, przeznaczenia i zakresu dopuszczalnego korzystania – pewnej grupy rzeczy (dóbr), które
w założe-niu bezpośrednio lub pośrednio służą wykonywaw założe-niu zadań administracji publicznej6.
3 Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów natu-ralnych kraju, Dz.U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1051 ze zm., dalej: u.z.n.ch.s.z.n.k.
4 Szerzej: zob. A. Haładyj, J. Trzewik, Strategiczne zasoby naturalne – uwagi krytyczne, „Przegląd Prawa Ochrony Środowiska” nr 3/2014.
5 Regulacje prawne, w szczególności te z zakresu prawa ochrony środowiska, dotyczą niekiedy pro-blematyki dóbr nie zaliczanych do kategorii rzeczy, jak chociażby niematerialne wartości składa-jące się na krajobraz. Zob. D. Kijowski, Rzeczy i urządzenia publiczne, [w:] Prawo administracyjne materialne, System Prawa Administracyjnego, tom 7, (red.) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 407.
6 A. Wasilewski, Administracja wobec prawa własności nieruchomości gruntowych: rozważania z zakresu nauki prawa administracyjnego, Kraków 1972, s. 64.
Należy przy tym podkreślić, że kategoria rzeczy (dóbr) publicznych podlega odręb-nej, swoistej charakterystyce, a przez to i ocenie zasobów środowiska, na gruncie nauk
ekonomicznych7.
Współczesne defi nicje rzeczy (dóbr) publicznych czerpią w swojej treści
z do-robku międzywojennej i wczesnej powojennej nauki prawa administracyjnego8.
Władysław L. Jaworski, który jako pierwszy z polskich teoretyków podjął w swo-ich rozważaniach problematykę rzeczy publicznych, ujmował je jako rzeczy, które nie mogą pozostawać w rozporządzaniu osób prywatnych oraz nie mogą być pod-dane, choćby w drodze wyjątku, reżimowi prawa prywatnego. Innymi słowy rzeczami publicznymi określał on rzeczy służące w jakiejkolwiek formie celom administracji publicznej, pozostające w rozporządzeniu państwa lub innych podmiotów publicz-noprawnych, a podlegające przepisom prawa publicznego. W tym ujęciu przykładem zasobów środowiska stanowiących rzecz publiczną były kanały publiczne czy parki
krajowe9. Z kolei S. Kasznica charakteryzował rzeczy publiczne jako te wszystkie
rze-czy, którymi zarówno państwo, jak i każdy inny związek publicznoprawny posługują się dla wykonania swoich zadań. Dokonał on przy tym typologii rzeczy publicznych, dzieląc je na majątek skarbowy (służący pośrednio celom administracyjnym poprzez dostarczanie środków fi nansowych umożliwiających funkcjonowanie służby publicz-nej), majątek administracyjny (wykorzystywany bezpośrednio do wykonywania
za-dań publicznych) oraz rzeczy służące do użytku powszechnego (dobra publiczne)10.
Szczególną cechą tych dóbr była możliwość korzystania z nich przez każdego, bez konieczności uprzedniego uzyskiwania stosownego zezwolenia. Za przykład rzeczy
7 W tej płaszczyźnie pojęcie rzeczy publicznych obejmuje swym zakresem niekonkurencyjne (non-rivalry – korzystanie nie powoduje utraty walorów udostępnianego dobra) i podlegające równo-czesnemu korzystaniu przez wiele osób dobra (nonexcludability – niedopuszczalność wykluczenia kogokolwiek z możliwości korzystania). Szerzej na temat koncepcji rzeczy (dóbr) publicznych w teorii ekonomii: R.G. Holcombe, A Th eory of the Th eory of Public Goods, “Review of Austrian Economics” 1997, nr 10, s. 1-22; na temat roli zasobów środowiska w ekonomicznej koncepcji dóbr publicznych: Ch.S. Pearson, Economics and the Global Environment, Cambridge University Press 2000, s. 53 i n.
8 Szczegółowego przeglądu poglądów na kategorię rzeczy publicznych dokonał: P. Radzimiński, Po-jęcie „rzeczy publiczne” w polskiej doktrynie prawa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 1996, nr 7-8, s. 106-114; P. Radzimiński, Pojęcia „dobra publiczne” i „rzeczy publiczne” we francuskiej i nie-mieckiej nauce prawa administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 1997, nr 4, s. 3-12.
9 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego, Warszawa 1924, s. 165 i n.
10 Współczesna doktryna dochodzi niekiedy do niesłusznych w naszym przekonaniu wniosków, uznających kategorie rzeczy i dóbr publicznych za pojęcia nawzajem się przenikające, o tożsamej zawartości znaczeniowej. Co więcej, sugerowane jest przy tym także, jakoby – pomimo wyraźnego wyodrębnienia przez S. Kasznicę dóbr publicznych z kategorii rzeczy publicznych w oparciu o kry-terium ich przeznaczenia i dostępności – autor ten skłaniał się ku jednolitemu rozumieniu obydwu przywołanych pojęć. Tak błędnie I. Sierpowska, Drogi publiczne jako kategoria dobra publicznego – w świetle poglądów doktryny i rozwiązań normatywnych, [w:] Własność – idea, instytucje, ochrona, Wrocław 2009, s. 309 i n.; L. Bielecki, Koncepcja rzeczy publicznej w prawie polskim: zagadnienia administracyjnoprawne, Kielce 2013, s. 56.
publicznych, które dzięki swym naturalnym właściwościom lub wydaniu stosownego aktu przez właściwy organ władzy publicznej oraz dostępności do powszechnego użytku zyskiwały charakter dóbr publicznych, uznawał on chociażby przestrzeń
po-wietrzną, wybrzeża morskie czy wody publiczne11. Pojęcie rzeczy publicznych
sta-nowiło również przedmiot rozważań A. Peretiatkowicza. Przyjmował on, że w skład tego pojęcia wchodzą rzeczy publiczne w szerokim (rzeczy, którymi państwo, jak i pozostałe związki publicznoprawne posługują się w wykonywaniu swoich celów, jak drogi czy szpitale) oraz wąskim znaczeniu (służące do powszechnego użytku przez każdego, jak place czy rzeki publiczne oraz wykorzystywane bezpośrednio dla osiągnięcia konkretnych celów administracji publicznej, jak budynki szkolne czy
muzea)12.
Na obecnym etapie kształtowania teoretycznej koncepcji rzeczy (dóbr) publicz-nych, za dominujące w doktrynie należy uznać bliskie sobie stanowiska, wpisujące z jednej strony kategorię rzeczy (dóbr) publicznych w klasyczny podział majątku
publicznego na majątek skarbowy, administracyjny i właśnie dobra publiczne13,
z drugiej zaś dostrzegające równocześnie potrzebę ustalenia na nowo porządku ter-minologicznego i klasyfi kacji w zakresie środków rzeczowych, wykorzystywanych
dla realizacji celów stawianych administracji14. In genere powszechnie uznanym jest
również rozróżnienie rzeczy publicznych, utożsamianych współcześnie z majątkiem publicznym, w szerokim znaczeniu, obejmujących wszystkie rzeczy podlegające reżi-mowi prywatnoprawnemu, którymi podmioty publicznoprawne posługują się w wy-konywaniu swoich celów, od rzeczy publicznych w ścisłym znaczeniu, objętych co do zasady reżimem prawa publicznego, które tworzą rzeczy służące bezpośrednio określonym celom administracji publicznej oraz te przeznaczone do powszechnego
użytku, w skład których zalicza się dobra publiczne15. Przykładami takich rzeczy
publicznych, wpisujących się w powyższe założenia, są zatem m.in. zarówno rzeczy, których byt warunkowany jest działalnością ludzką (jak drogi publiczne, mosty i wia-dukty, porty i przystanie, sieci infrastrukturalne służące transportowi kolejowemu, lotniczemu, żegludze śródlądowej i morskiej, zaopatrzeniu w wodę, energię i paliwa, odprowadzające ścieki, składowiska odpadów, urządzenia służące łączności publicz-nej i telekomunikacji, muzea, biblioteki, teatry, domy kultury, szkoły publiczne wszel-kich typów, komunalne obiekty służące sportowi i rekreacji, a także parki miejskie, gminne, narodowe, krajobrazowe czy rezerwaty przyrody), jak i te będące wytworem
11 S. Kasznica, Prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 145 i n.
12 A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1946, s. 68 i n.
13 W. Pańko, Własność komunalna a funkcje samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1991, nr 1-2, s. 16 i n.; J. Szachułowicz, Własność publiczna, Warszawa 2000, s. 14-16.
14 Więcej zob. J. Boć, A. Błaś, Majątek publiczny, [w:] Prawo administracyjne, (red.) J. Boć, Wrocław 2010, s. 290-291.
15 P. Radzimiński, Pojęcie rzeczy publicznych w polskiej nauce prawa administracyjnego, [w:] Prawo admi-nistracyjne w okresie transformacji ustrojowej, (red.) E. Konsala, A. Matan, G. Łaszczyca, Zakamycze 1999, s. 81-83.
natury (czego przykładem mogą być naturalne cieki i zbiorniki wodne, takie jak mo-rze terytorialne, mo-rzeki, strumienie, jeziora lub stawy z nieruchomościami znajdują-cymi się pod nimi i ich wybrzeżami czy lasy stanowiące własność Skarbu Państwa). Na tej podstawie, wspomagając się dorobkiem nauki prawa, w omawianym zakresie można zatem dodatkowo wyróżnić kategorię rzeczy w szerokim znaczeniu, przezna-czonych do celu publicznego, a znajdujących się w posiadaniu państwa lub innego związku publicznoprawnego (jak chociażby powietrze), a także w ich wąskim ujęciu, o podobnych celach i przeznaczonych dla każdego do powszechnego użytku, lecz
o bardziej realistycznym kształcie lub formie (jak przykładowo park gminny)16.
Zna-miennym jest przy tym fakt, że zasoby środowiska odgrywają istotną rolę w obydwu
grupach dóbr, składających się na kategorię rzeczy publicznych17.
Wątpliwości interpretacyjne pojawiają się natomiast przy okazji prób szczegó-łowego scharakteryzowania teoretycznej koncepcji rzeczy (dóbr) publicznych. Nie stanowią one bowiem jednolitej kategorii pojęciowej, przede wszystkim ze względu na ich różne przeznaczenie użytkowe, możliwość czy dopuszczalny sposób
korzy-stania, a także materialny czy niematerialny charakter tworzącego je dobra18. Dla
przykładu wystarczy chociażby przytoczyć jedną z nielicznych eksponowanych w li-teraturze ogólnych defi nicji rzeczy publicznych, w myśl której kategoria ta obejmuje:
przedmioty materialne, wykreowane aktem właściwego organu władzy publicz-nej przeznaczającym ją na osiąganie celu publicznego służącego dobru wspólnemu, do których państwowym i samorządowym osobom prawnym przysługuje prawo wła-sności lub inne prawa rzeczowe, używane i wykorzystywane na zasadach określonych prawem administracyjnym.19
Jej autor zauważa przy tym, że „pojęcie »rzeczy publiczne« łączone jest właśnie z ich materialnym charakterem i ze szczególnym przeznaczeniem przedmiotów
zalicza-nych do tej kategorii pojęciowej”20.
Z defi nicją tą należy się co do zasady zgodzić, jednakże z pewnymi zastrzeże-niami. Przede wszystkim zdaje się ona bowiem nie uwzględniać w zbiorczej kategorii rzeczy publicznych dóbr o charakterze niematerialnym, w szczególności elementów niebędących z natury (jak chociażby krajobraz) lub niemogących być ex defi nitione kwalifi kowanymi jako rzeczy w cywilnoprawnym rozumieniu tego pojęcia (jak cho-ciażby czyste powietrze czy zwierzęta). Ponadto zauważyć należy, że analiza prze-pisów prawa uzasadnia odmienną od prezentowanej w defi nicji tezę, iż kategoria rzeczy publicznych nie ogranicza się wyłącznie do dóbr sensu largo przynależących do państwa lub innych podmiotów publicznoprawnych. W konkretnym wypadku
16 Zob. L. Bielecki, op. cit., s. 52.
17 Większą liczbę klasyfi kacji rzeczy publicznych prezentuje: D. Kijowski, op. cit., s. 414-417.
18 J. Niczyporuk, J. Stelmasiak, J. Szreniawski, W. Taras, Aktualne zagadnienia prawa administracyjnego w okresie transformacji ustrojowej, „Samorząd Terytorialny” 2000, nr 1-2, s. 16 i n.
19 D. Kijowski, op. cit., s. 409-411.
rzecz przeznaczona do powszechnego użytku, której wykorzystanie poddane jest re-gulacji norm prawa publicznego, może stanowić własność prywatną (czego doskona-łym przykładem jest chociażby tworzony uchwałą rady gminy park gminny, zgodnie
z dyspozycją art. 81 ustawy o ochronie przyrody21 in fi ne mogący obejmować obszar
nieruchomości niebędącej własnością gminy za zgodą jej właściciela), co też znajduje
potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych22.
Summa summarum można przyjąć, że wśród podstawowych (acz
niewyczerpują-cych katalogu) cech charakteryzująniewyczerpują-cych dane dobro sensu largo (obejmujące zarówno dobra materialne, jak i niematerialne) jako rzecz publiczną wymienić można, że:
• służą realizacji interesu publicznego (wykonywaniu zadań publicznych), a w konsekwencji zaspokajaniu potrzeb zbiorowych;
• są co do zasady wyłączone z obrotu (res extra commercium);
• zazwyczaj zarząd nad nimi sprawuje państwo lub organy samorządu terytorialnego;
• w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (powszechnego,
zwy-kłego) podlegają one regulacji prawa publicznego23.
Analiza doktrynalnych stanowisk w przedmiocie teoretycznego wyodrębnienia rzeczy publicznych pozwala dodatkowo zauważyć, że:
w każdym z proponowanych ujęć jedną z wyróżnionych kategorii są dobra (rze-czy) przeznaczone do powszechnego użytku, pośród których wymienia się rzeki, po-wietrze, parki narodowe, place, mosty, ogrody publiczne, studnie publiczne, wybrzeża morskie, drogi publiczne. Zasadniczym i wspólnie akceptowanym kryterium wyróż-niającym tę kategorię dóbr (określanych niejednokrotnie jako „dobra publiczne”) jest kryterium ich przeznaczenia. Zalicza się tu te wszystkie dobra, które zostały prze-znaczone do „użytku powszechnego” (korzystania powszechnego), tzn. te, z których w określonym zakresie i na określonych zasadach może korzystać każdy.24
Dobra publiczne należy więc uznać za wyodrębniony rodzaj rzeczy publicznych w ich ścisłym znaczeniu, a równocześnie kategorię majątku publicznego i przedmiot własności publicznej, dwie ostatnie pozostawiając jednak poza sferą naszych rozwa-żań. Powszechnie przyjmuje się również, że publiczny charakter danego dobra może wynikać bądź to z jego naturalnych właściwości (rzeka, wybrzeże morskie), bądź z jego prawnie przyjętego przeznaczenia (grunt rolny). W przypadkach wielu dóbr publicznych podział ten staje się coraz bardziej ulotny, szereg dóbr o rodowodzie na-turalnym jest poddawanych intensywnej ingerencji człowieka (jak chociażby
regula-cja koryt rzek i wybrzeży)25. Co więcej, w literaturze podkreśla się także, że zarówno
21 Tekst jednolity (dalej: t.j.) Dz.U z 2013 r., poz. 627, dalej cytowana jako u.o.p.
22 Zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. II SA/Kr 1209/05.
23 Por. J. Boć, A. Błaś, op. cit., s. 291-294.
24 B. Iwańska, op. cit., s. 97.
25 L. Bielecki, Rzecz publiczna w specustawie o Euro 2012 a realizacja celu publicznego w świetle pytań o jakość i infl ację prawa, [w:] Kryzys prawa administracyjnego?, tom II, Infl acja prawa administracyj-nego, (red.) P.J. Suwaj, Białystok 2012, s. 276.
dobra naturalne (park narodowy), jak i dobra wytworzone (droga publiczna), by stać się własnością publiczną, muszą przejść fazę kwalifi kacji prawnej w formach uzna-nych za właściwe, co zwykle następuje poprzez akt administracyjny lub normatywny
(jak utworzenie parku narodowego, rezerwatu przyrody czy parku krajobrazowego)26.
Pomimo wytężonych prób konstruowania i uzasadniania koncepcji dóbr pu-blicznych w literaturze prawa administracyjnego, wydaje się, że brak jest
uniwer-salnej i pozbawionej braków defi nicji tego pojęcia27. Dlatego należy ją wyprowadzić
z cytowanych wyżej wypowiedzi doktryny, stanowisk judykatury, a częściowo także
– z aktów prawnych28. Dokonawszy ich analizy uznajemy, że cechę dobra
publicz-nego nosi każde dobro, zarówno materialne i niematerialne, należące do państwa lub do jednostek samorządu terytorialnego, a także – jeśli prawo tak stanowi – rzeczy stanowiące przedmiot własności prywatnej (np. nieruchomości przyległe do wód pu-blicznych, do których dostęp właściciele takich nieruchomości są obowiązani
zapew-nić nieodpłatnie każdemu29), do których dostęp jest, co do zasady, nieograniczony
i korzystanie z których, co do zasady, nie podlega opłatom. Wyjątek od tych założeń
stanowi np. opłata uiszczana w parku narodowym, czy opłata klimatyczna30,
a wy-jątek od zasady powszechnej dostępności dóbr – ustalenie dotyczące dopuszczalnej ilości osób przebywających w parku narodowym, możliwe na podstawie art. 12 ust. 2 u.o.p.), z tym że jest to ograniczenie ilościowe a nie jakościowe, tj. dotyczy wszystkich osób bez względu na ich cechy.
Zauważalne są równocześnie próby dotyczące doktrynalnego wypracowania pewnych obiektywnych kryteriów, pozwalających zakwalifi kować dane dobro jako publiczne. Konsekwencją tych działań jest zatem wniosek, że ewentualne przypo-rządkowanie poszczególnych zasobów środowiska do kategorii dóbr publicznych uzależnione będzie od spełnienia przez nie pewnych wymogów. Wśród nich najczę-ściej przyjmuje się, że:
26 J. Boć, A. Błaś, op. cit., s. 292.
27 Zgodnie z jedną z nielicznych defi nicji, bliskich oddaniu istoty kategorii dóbr publicznych, „po-jęciem tym określa się ogólnie rzecz ujmując rzeczy, głównie nieruchomości, oraz inne dobra nie-będące rzeczami w rozumieniu Kodeksu cywilnego, które z racji swego przeznaczenia mają służyć do użytku powszechnego i z tego tytułu nie mogą być przedmiotem zawłaszczenia przez osoby prywatne, ani też przedmiotem czynności prawnych rozporządzających dokonywanych pomiędzy tymi osobami”. Zob. R. Blicharz, J. Grabowski, Prawo a gospodarka, [w:] Publiczne prawo gospo-darcze, System Prawa Administracyjnego, tom 8A, (red.) R. Hausner, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 14.
28 Zob. pakiet uchwał Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2011 r. w przedmiocie przyjęcia Planu go-spodarowania wodami na obszarze dorzecza Jarft (M.P. z 2011 r., Nr 37, poz. 424), Dniestru (M.P. z 2011 r., Nr 38, poz. 425), Odry (M.P. z 2011 r., Nr 40, poz. 451), Wisły (M.P. z 2011 r., Nr 49, poz. 549), Dunaju (M.P. z 2011 r., Nr 51, poz. 560), Łaby (M.P. z 2011 r., Nr 52, poz. 561), Pregoły (M.P. z 2011 r., Nr 55, poz. 566), Ücker (M.P. z 2011 r., Nr 56, poz. 567), Niemna (M.P. z 2011 r., Nr 58, poz. 578) oraz Świeżej (M.P. z 2011 r., Nr 59, poz. 579).
29 D. Kijowski, op. cit., s. 409 i n.
• po pierwsze – jeśli uwzględnić kryterium podstawy ich bytu, są to do-bra, których istnienie jest niezależne od człowieka (wody płynące i ich zasoby), jak i te wytworzone przez człowieka (organizmy genetycznie modyfi kowane);
• po drugie – z punktu widzenia ich zakresu przedmiotowego, dobra pu-bliczne nie są ograniczone do kategorii rzeczy, choć zazwyczaj je obejmują; • po trzecie – uwzględniając przyczyny przeznaczenia rzeczy do użytku pu-blicznego, wskazuje się na naturę (istotę) danego dobra (wody publiczne) lub na akt przeznaczenia danej rzeczy do użytku publicznego (park narodowy);
• po czwarte – na podstawie kryterium reżimu prawnego są to dobra, które podlegają zasadniczo prawu publicznemu, określającemu w szczególno-ści zasady udostępniania i korzystania z przedmiotowych dóbr oraz ich
ochrony31.
Niekiedy, jako dodatkowy wyróżnik dóbr publicznych, wskazuje się również ce-chę bezpośredniego (ze względu na wykorzystywany substrat materialny) czy pośred-niego (poprzez chociażby zyski czy innego rodzaju korzyści) wspomagania realizacji
zadań publicznych32. W każdym razie, pierwszorzędne znaczenie dla wyodrębnienia
pewnej grupy dóbr, określanych jako publiczne, ma jednak zwykle walor powszechnej dostępności dobra dla ogółu społeczeństwa.
Odniesienie poddanych analizie kryteriów uznania danej kategorii dobra za dobro publiczne do przepisów u.z.n.ch.s.z.n.k. pozwala na uznanie, że wszystkie ro-dzaje zasobów strategicznych, wymienionych w art. 1 u.z.n.ch.s.z.n.k., mogą zostać zaliczone do kategorii dóbr publicznych. Stanowiąc własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co do zasady, nie podlegają przekształceniom własnościowym (art. 2 u.z.n.ch.s.z.n.k.), a gospodarowanie nimi objęte jest szcze-gólnym reżimem prawnym (zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w interesie dobra ogólnego). Należy je więc uznać za wyłączone z powszechnego obrotu. Za-soby strategiczne służą celom fi skalnym – budżet państwa czerpie z nich dochody (np. opłata eksploatacyjna za wydobywanie kopalin, dochody parków narodowych, dochody z trwale zrównoważonej gospodarki leśnej w znowelizowanej ustawie
o la-sach33), a równocześnie służą one realizacji szerokiego wachlarza innych celów i zadań
publicznych (np. parki narodowe – edukacji ekologicznej, kanały i drogi wodne – że-gludze transportowej rzecznej, wody polskich obszarów morskich i pas nadbrzeżny – także celom związanym z obronnością państwa).
Nie ulega wątpliwości, że zasoby strategiczne służą do użytku powszechnego. Powiązanie sposobów korzystania z zasobów strategicznych z koncepcją powszech-nego korzystania ze środowiska widoczne jest zwłaszcza w art. 5 i 6 u.z.n.ch.s.z.n.k.,
31 Por. B. Iwańska, op. cit., s. 97.
32 Ibidem.
zgodnie z którymi świadczenia pozaprodukcyjne zasobów naturalnych Skarbu Pań-stwa oraz wykorzystywanie zasobów leśnych i wód do celów rekreacji, wypoczynku i uprawiania sportu jest wolne od reglamentacji (obowiązku uzyskania zezwolenia) i nieodpłatne. Odmiennie ukształtowany został zakres korzystania z kopalin stano-wiących własność Skarbu Państwa, jednak ratio legis korzystania szczególnego – i to