Teren jako zasób środowiska

Pojęcie zasobów środowiska nie jest zdefi niowane prawnie, co może budzić pewne wątpliwości interpretacyjne. Według M. Pchałka za zasoby środowiska niewątpliwie zostaną uznane elementy abiotyczne, takie jak: woda, gleba, gazy atmosferyczne oraz biotyczne, obejmujące wszystkie żywe organizmy. Wymienione elementy środowiska mogą bowiem zostać nagromadzone (zebrane na określonej przestrzeni) w pewnej

ilości oraz zmierzone4. Tak więc stosowanie wskaźników w wyraźny sposób odnosi

się do mierzalnych elementów przestrzeni. Przestrzeń, w tym teren, warunkuje ist-nienie wszystkich innych zasobów środowiska, jest jednak również dobrem samym w  sobie, podlegającym percepcji jak i  ocenie jego jakości. Należy więc zaliczyć ją

2 A. Fogel, Prawna ochrona przyrody w lokalnym planowaniu przestrzennym, Warszawa 2011, s. 137.

3 Z. Niewiadomski, Wartości w  planowaniu przestrzennym w  świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Wartości w planowaniu przestrzennym, (red.) Z. Cieślak, A. Fogel, Warszawa 2010, s. 20.

4 M. Pchałek, Komentarz do art. 81 Prawa ochrony środowiska, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komen-tarz, M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Warszawa 2011, s. 290.

do jednego z zasobów środowiska. Co prawda brzmienie art. 81 p.o.ś. może budzić wątpliwości, co do przypisania samej przestrzeni, w tym przestrzeni o należytej jako-ści, do zasobów środowiska. W przepisie tym, ramowo określającym zasady ochrony zasobów środowiska, przestrzeń nie została wskazana jako zasób środowiska. Rów-nież u.p.z.p. nie została wymieniona wśród przepisów szczególnych, które regulują szczegółowe zasady ochrony zasobów środowiska.

Nie oznacza to jednak, że wyżej wymieniony przepis wyklucza traktowanie przestrzeni jako zasobu środowiska. Po pierwsze, do elementów przestrzenno-krajo-brazowych odnoszą się przepisy p.o.ś. oraz Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochro-nie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. – dalej: u.o.p.) – zarówno poprzez określenie ogólnych wymogów, co do planowania i  zagospodarowania przestrzen-nego, jak i odniesienia do walorów krajobrazowych. Można więc mówić o zasobach środowiska sensu largo, których ochrona regulowana jest w  przepisach odrębnych wobec p.o.ś. W szczególności z przepisami tymi powiązany jest krajobraz,

nieroze-rwalnie związany z przestrzenią. Zgodnie z Europejską Konwencją Krajobrazową5,

przez „krajobraz” rozumie się obszar, postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich.

Za zaliczeniem przestrzeni do zasobów środowiska opowiada się również P. Otawski wskazując, że w takim ujęciu planowanie przestrzenne staje się

instru-mentem koordynacji korzystania ze współwystępujących zasobów6.

Ochrona niezabudowanych terenów łączy się w bezpośredni sposób z jakością życia. Przykładowo, jak wskazuje się w naukach przyrodniczo-geografi cznych, istotną przesłanką ochrony gleb na obszarach miejskich jest zachowanie funkcji estetycz-nych przestrzeni, bezpośrednio związaestetycz-nych z różnorodnością biologiczną. Percepcja otaczającego nas krajobrazu jest integralnym czynnikiem decydującym o jakości ży-cia. Monotonny krajobraz miejski, pozbawiony istotnego udziału zasobnych w wodę powierzchni czynnych biologicznie, tworzy nieprzyjazne człowiekowi „pustynie urbanizacyjne”, powodujące poczucie dyskomfortu, zakłócenia relacji społecznych, ograniczające możliwości rekreacji, a poprzez interakcję tych czynników, bezpośred-nio oddziałujących na stan zdrowia populacji. Obszary takie są w powszechnym od-czuciu odbierane jako „zapylone i  pozbawione powietrza” – a  istnieje bezpośredni związek tego stanu rzeczy z jakością siedlisk glebowych, w których funkcjonują ob-szary zielone. W okresie letnim mieszkańcy osiedli przy gęstej zabudowie wyraźnie odczuwają dyskomfort związany z  wyższymi temperaturami powietrza, w  porów-naniu ze skupiskami, gdzie siedliska dobrych gleb o  wysokiej pojemności wodnej zachowano z przeznaczeniem pod obiekty zieleni i powierzchnie rekreacyjne. Gleby te i związana z nimi różnorodna gatunkowo roślinność mają zdolność

akumulowa-5 Europejska Konwencja Krajobrazowa sporządzona we Florencji dnia 20 października 2000  r., Dz.U. 2006, Nr 14, poz. 98.

6 P. Otawski, Ochrona środowiska jako wartość i cel planowania przestrzennego, [w:] Wartości w plano-waniu przestrzennym, (red.) Z. Cieślak, A. Fogel Warszawa 2010, s. 65-66.

nia ciepła łagodząc ekstrema termiczne osiedli7. Takich gwarancji nie da się jednak zapewnić bez zabezpieczenia niezabudowanej przestrzeni i  niezasklepionej po-wierzchni terenu.

Przestrzeń jako zasób środowiska powinna być więc analizowana w  dwóch aspektach: zapewnienia miejsca dla pozostałych zasobów środowiska, zwłaszcza ta-kich jak gleba, lasy, wody czy też siedliska i gatunki, lecz również zapewnienia potrzeb dla ludzi. Element antropocentryczny mieści się w klasycznym nurcie pojmowania

zasobów środowiska8. Wolna i „aktywna przyrodniczo” przestrzeń zapewnia nie tylko

miejsce dla funkcjonowania ludzi, w tym przyszłych pokoleń, lecz również właści-wych warunków życia.

Do tych dwóch aspektów przestrzeni: zasobu środowiska przyrodniczego i za-spokojenia potrzeb ludzi, odnoszą się również przepisy p.o.ś. Zgodnie z art. 72 p.o.ś w planach miejscowych zapewnia się:

(…) warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę za-sobami środowiska, w szczególności przez (…) zapewnianie kompleksowego rozwią-zania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni.

Zgodnie z art. 72 ust. 2 p.o.ś, w aktach planowania przestrzennego, przy prze-znaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem, w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwa-lające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidło-wych warunków życia. Jak podnosi Z. Bukowski, prawidłowe warunki życia winny

być rozumiane w układzie antropocentrycznym 9. Art. 72 ust. 2 p.o.ś. wprowadza więc

w  istocie ustawowy wymóg reglamentacji przeznaczania terenów na poszczególne cele i zasad ich zagospodarowania. Organ gminy nie ma w tym zakresie dowolności, musi dokonać stosownej oceny, czy nie doprowadził do nadmiernego zainwestowania terenu. Nie uwzględnienie wskazanych w tym przepisie szeroko rozumianych wymo-gów środowiskowych, poprzez dopuszczenie sposobu zagospodarowania godzącego w równowagę przyrodniczą i warunki życia, może stanowić o naruszeniu zasad spo-rządzania planu miejscowego.

Przestrzeń w  takim ujęciu mieści się również w  koncepcji zrównoważonego rozwoju. Jako dobro nieodnawialne i  ograniczone, powinno w  szczególny sposób

7 T. Stuczyński, P. Fogel, J. Jadczyszyn, Ochrona gleb na terenach zurbanizowanych, Urbanista 2008, nr 11, s. 23 i n.

8 Por. defi nicję zasobów przyrody, zaproponowaną przez A. Jaroszyńskiego, Ochrona prawna zaso-bów naturalnych w PRL, Warszawa 1972, s. 9. W ujęciu tym „zasobami przyrody są wszystkie te jej elementy, które w stanie naturalnym są wykorzystywane przez człowieka albo które w wyniku sztucznych procesów zachodzących w przyrodzie oraz procesów naturalnych bądź to przekształcają się w inne elementy przyrody, bądź też giną z otaczającego nas świata”.

9 Z. Bukowski, [w:] J. Ciechanowicz-McLean, Z. Bukowski, B. Rakoczy, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2008, s. 173.

podlegać reglamentacji co do wykorzystania. Jak wskazuje B. Rakoczy z  defi nicji zrównoważonego rozwoju zawartej w  p.o.ś. należy wyprowadzić m.in. wniosek, że zasada ta służy ochronie nieodnawialnych zasobów przyrody, skoro ustawodawca na-kazuje chronić środowisko dla współczesnego i przyszłych pokoleń, to zakłada, że te zasoby, które są nieodnawialne lub trudno odnawialne, powinny podlegać

szczegól-nej ochronie10. Takie założenie znajduje potwierdzenie w przepisach u.p.z.p., gdyż

zasada zrównoważonego rozwoju jest, jak już wskazano, zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, podstawową zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Konieczność oszczędnego wykorzystania terenu wynika zarówno z ograniczo-ności „dostępnych do zagospodarowania” terenów, jak i  istnienia granic, po prze-kroczeniu których wpływ takiego zagospodarowania będzie miał negatywne, często nieodwracalne skutki dla środowiska, a  w konsekwencji – dla człowieka. W lite-raturze wskazuje się, że w  planowaniu przestrzennym danej jednostki samorządu terytorialnego istnieje taki progowy poziom antropopresji, rozumianej jako oddzia-ływanie wszystkich czynników związanych z  życiem ludzi i  prowadzonymi przez nich działaniami, który pozwala określić, czy rozstrzygnięcia z zakresu planowania przestrzennego mogą być uznane za zgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju,

czy też zasadę tę naruszają 11.

3. Możliwości wprowadzania parametrów wykorzystania