Gospodarowanie nieruchomościami Skarbu Państwa w parkach narodowych
3. Praktyczne aspekty gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w parkach narodowych
Przedstawiony w części teoretycznej zarys problematyki związanej z gospodarowa-niem nieruchomościami Skarbu Państwa stanowi podstawę do podejmowania czyn-ności z tego zakresu na płaszczyźnie praktycznej. Czynczyn-ności takie podlegają kontroli państwowej prowadzonej w sposób ciągły przez Ministerstwo Środowiska, stały się też przedmiotem kontroli NIK przeprowadzonej w 2009 r. W niniejszej części przedstawione zostaną wybrane zagadnienia związane z problemami ujawnionymi w ramach tych kontroli.
Pierwszym i niewątpliwie jednym z ważniejszych problemów w gospodarowa-niu nieruchomościami Skarbu Państwa w parkach narodowych, jest problem zwią-zany z istnieniem rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w prowadzonych przez parki rejestrach nieruchomości, a danymi zgromadzonymi przez starostów zajmują-cych się ewidencją gruntów i budynków. Uchybienia w tym zakresie wynikały przede
wszystkim z błędnego określenia liczby lub powierzchni działek40.
Ponadto na podstawie przeprowadzonej kontroli NIK oraz kontroli prowa-dzonych przez Ministerstwo Środowiska oszacowano, iż około 17,7 tys. ha obsza-rów leżących na terenie 12 parków narodowych nie miało umocowania w księgach
wieczystych41. Obowiązek złożenia wniosku o dokonanie wpisu do księgi wieczystej
spoczywał, do momentu wejścia w życie nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, na starostach. Zdarzały się jednak sytuacje, iż sami dyrektorzy parków występowali do właściwych sądów z wnioskami o ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości, pomimo braku istnienia takiego obowiązku, co należy ocenić po-zytywnie, działania takie świadczą bowiem o wysokiej świadomości władz parków
38 B. Wierzbowski, op. cit., s. 149-151.
39 W. Radecki, op. cit., s. 113.
40 Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Kielcach, Informacja o wynikach kontroli gospodarowania nie-ruchomościami w parkach narodowych, Kielce 2010, s. 5; http://www.nik.gov.pl/plik/id,2308,vp,2911. pdf [dostęp: 16.02.2013 r.].
w tym zakresie oraz dążeniu do wyeliminowania nieprawidłowości w drodze działań
nadobowiązkowych42. W związku ze zmianą statusu prawnego parku nabycie prawa
użytkowania wieczystego przez park narodowy potwierdzał wojewoda w drodze de-cyzji administracyjnej, wydanej do końca 2012 r. Decyzja taka stanowiła podstawę do wpisu w księgach wieczystych i ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek złoże-nia wniosku o dokonanie takiego wpisu spoczął w obecnym stanie prawnym na dy-rektorach parków narodowych pod groźbą kary pieniężnej nałożonej przez ministra
środowiska43. W związku z regulacją zawartą w ustawie nowelizującej ustawodawca
dostarczył skutecznych środków prawnych, pozwalających rozwiązać wskazany pro-blem. Obecnie brak jednak dokładnych danych pozwalających określić skalę oma-wianego problemu po zastosowaniu przepisów wspomnianej ustawy nowelizującej. Dokładniejsze badanie tej kwestii byłoby niewątpliwie wskazane.
Kolejnym problemem, z którym borykają się parki narodowe w zakresie gospo-darowania nieruchomościami Skarbu, jest ustalenie powierzchni, którą zajmuje ta obszarowa forma ochrony przyrody. Określenie granic parku narodowego następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, który to akt prawny określa m.in. teren przeznaczony na ten cel. W znacznej liczbie przypadków dane wskazane w ewiden-cjach parków różnią się od danych zawartych w rozporządzeniach określających ob-szar parku. Zgodnie z wynikami kontroli, łącznie 20 parków narodowych posiadało w ewidencji obszar różniący się powierzchnią od tej wskazanej rozporządzeniem tworzącym dany park narodowy. Obszar ten był w 11 przypadkach większy od ob-szaru wskazanego w rozporządzeniu, w pozostałych 9 przypadkach pominięto
okre-ślone nieruchomości44. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy, zdaniem Ministerstwa
Środowiska, szukać w zmianach powierzchni, będących następstwem aktualizacji pomiarów geodezyjnych, przyłączania lub wykupu gruntów poza granicami parku. Przy okazji wskazanej kontroli zauważono także, że problemów dostarczać może opisowy charakter ustalania granicy parku narodowego. Potrzeba wydania nowych rozporządzeń, uwzględniających faktyczne granice, na których prowadzone są dzia-łania związane z ochroną przyrody w ramach obszarowej jej formy jaką jest park narodowy, wiązać się powinna także ze zmianą formy opisu granic parku z obsza-rowej na geodezyjną, pozwalając tym samym na uniknięcie problemów tego rodzaju
w przyszłości45.
Kolejną kwestią związaną z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Pań-stwa jest zagadnienie udostępniania takich nieruchomości oraz związane z tym
uzy-42 Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Kielcach, op. cit., s. 34.
43 Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 224, poz.1337)
44 Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Kielcach, op. cit., s. 46.
45 J. Zalewski, Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska – z upoważnienia ministra – na interpelację nr 20429 w sprawie nieprawidłowości w określeniu powierzchni terenów chronionych, SPS-023-20429/11 [dostęp pod adresem: http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/74B54674], do-stęp dnia 16.02.2013 r.
skiwanie przychodów. Działania w tym zakresie w parkach objętych kontrolą NIK oceniono pozytywnie, zauważając rosnący udział środków pozyskanych w ten sposób w dochodach parków narodowych z 8,8% w 2007 r. do 14,4% w 2009 r. Udostęp-niania dokonano, poza nielicznymi wyjątkami, w formie umowy dzierżawy. Najpow-szechniejszymi problemami powstającymi na tej płaszczyźnie było niewykonanie obowiązku podania do wiadomości publicznej informacji o przeznaczeniu nierucho-mości do udostępniania, naruszając tym samym podstawowe zasady przetargu, czyli trybu, w którym następuje wybór dzierżawcy, poprzez brak jawności i konkurencyj-ności jako podstawowych jego zasad. Problemy związane były także z udostępnia-niem nieruchomości podmiotom zalegającym z opłatami za takie udostępnienie oraz dokonywaniem takiego udostępnienia po cenie zaniżonej bądź też udostępnianiem
nieruchomości bez uzyskania wymaganej zgody Ministra Środowiska46.
Gospodarowanie gruntami należącymi do Skarbu Państwa związane jest też z pozyskiwaniem gruntów od podmiotów prywatnych, których nieruchomości znaj-dują się na terenie parków narodowych. Łączna powierzchnia takich nieruchomości zgodnie z danymi z roku 2011, wynosiła 47 506 ha, stanowiąc tym samym blisko
15% ogólnej powierzchni parków narodowych47. Liczba ta, porównując ją z
da-nymi z 2010 r. , kiedy to powierzchnię tą szacowano na 47 831 ha, zmieniła się
nieznacznie48. Pozyskanie nieruchomości prywatnych, położonych na terenach
par-ków narodowych, leży w interesie Skarbu Państwa, co zostało zresztą potwierdzone przyznaniem parkom narodowym prawa pierwokupu. Kwestie wykupu takich nieru-chomości uwzględniono w 2009 r. w zadaniach ochronnych 15 parków narodowych przy czym w 13 nie wskazano planowanej powierzchni wykupu. W żadnym planie ochronnym nie oszacowano zaś wysokości kwot niezbędnych dla dokonania takiego wykupu. Realizacja planowanego wykupu nieruchomości napotkała też na problemy fi nansowe, w znacznym stopniu uniemożliwiające wykonanie przewidzianych
w pla-nach założeń49. W obecnie obowiązujących i projektowanych planach ochrony wielu
parków narodowych zawierane są informacje o planach wykupu nieruchomości pry-watnych. Niewątpliwie wartościową byłaby aktualna analiza stanu realizacji takich planów.
Poza kontrolą przeprowadzoną przez NIK, gospodarowanie nieruchomościami jest przedmiotem kontroli Ministra Środowiska. Kontrolą w tym zakresie zajmuje się wydzielone w ramach Ministerstwa Środowiska Biuro Kontroli i Audytu
We-46 Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Kielcach, op. cit., s. 35.
47 Ministerstwo Skarbu Państwa, Sprawozdanie o stanie mienia Skarbu Państwa: majątek Skarbu Pań-stwa i państwowych osób prawnych na dzień 31 grudnia 2011 r., Warszawa 2012, s. 25; http://bip. msp.gov.pl/portal/bip/79/8073/Majatek_Skarbu_Panstwa_i_panstwowych_osob_prawnych__ sprawozdanie_o_stanie_mienia.html [dostęp: 16.02.2013 r.].
48 Ministerstwo Skarbu Państwa, op. cit., s. 30; http://bip.msp.gov.pl/portal/bip/79/6642/Majatek_ Skarbu_Panstwa_i_panstwowych_osob_prawnych__sprawozdanie_o_stanie_mienia.html [dostęp: 16.02.2013 r.].
wnętrznego. Biuro to przeprowadziło szereg kontroli obejmujących do końca lutego 2014 r. łącznie 17 parków narodowych. Uzyskane w ramach tych kontroli informacje pozwoliły na zidentyfi kowanie problemów z gospodarowaniem nieruchomościami w poszczególnych parkach, które nie odstawały od tych wskazanych w kontroli NIK.
W celu ich usunięcia minister wydał zaś stosowane zalecenia pokontrolne50.
4. Podsumowanie
Podsumowując, zmiana formy organizacyjnej parków narodowych wpłynęła w zna-czący sposób na kwestie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na tych terenach. W związku z faktem, że nieruchomościami takimi go-spodarują państwowe osoby prawne jakimi są parki narodowe, gospodarowanie takie powinno przebiegać zgodnie z przepisami prawa i w ich granicach. Kwestie gospo-darowania nieruchomościami regulowane są w sposób szczegółowy przede wszyst-kim ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W praktyce realizowania czynności z zakresu gospodarowania pojawiają się jednak pewne problemy, które ujawnione zostały w wynikach omówionej kontroli NIK. Przeprowadzona przez NIK kontrola, ujawniając istniejące nieprawidłowości, zapoczątkowała szereg działań zmierzają-cych do ich usunięcia, których rezultaty mogą być obserwowane w wynikach kontroli prowadzonych przez Biuro Kontroli i Audytu Wewnętrznego działające w ramach Ministerstwa Środowiska.
50 Pełny katalog wyników kontroli prowadzonych przez Biuro Kontroli i Audytu Wewnętrznego Mi-nisterstwa Środowiska dostępny jest na stronie internetowej MiMi-nisterstwa Środowiska pod adresem: http://www.mos.gov.pl/kategoria/3253_kontrole_prowadzone _przez_biuro_kontroli_i_audytu _wewnetrznego/