Wpływ wyznaczenia obszaru Natura 2000 na normy prawne regulujące utworzenie i likwidację parku narodowego

Ze względu na zmianę stanu prawnego, która wywołała ważne pytanie o procedurę tworzenia parku narodowego, chciałbym odnieść się także i do tej kwestii. Ponadto w przyszłej i możliwej (chociaż praktycznie, z różnych względów, obarczonej prze-szkodami) sytuacji tworzenia nowego parku narodowego wręcz graniczy z pewno-ścią, że park zostanie „nałożony” na istniejące już obszary Natura 2000. Aktualne stanie się więc pytanie następne: o procedurę tworzenia parku narodowego, gdy ma on obejmować już wyznaczony obszar (obszary) Natura 2000.

Odpowiedź na to drugie pytanie wydaje się prosta: utworzenie parku narodo-wego nie należy do kategorii przedsięwzięć uzgadnianych decyzją i mogących poten-cjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Nawet jeśli wyjść poza przyjętą w Polsce i zawężoną w stosunku do dyrektywy siedliskowej defi nicję przedsięwzięcia, to nie sposób wyobrazić sobie, by tworzenie parków narodowych miało negatywnie wpływać na obszary Natura 2000. Pozostaje tylko kwestia dopasowania instrumen-tów planistycznych parku do warunków konkretnego obszaru Natura 2000.

Oprócz zakazów wymienionych w art. 15 ustawy o ochronie przyrody trzeba zwrócić uwagę na podstawową normę wynikającą z art. 10 ust. 1a tego aktu praw-nego. Ustanawia ona zakaz likwidacji lub zmniejszania obszaru parku narodowego, chyba że mamy do czynienia z bezpowrotną utratą wartości przyrodniczych i kultu-rowych tego obszaru. Pojawia się pytanie o formę prawną, w jakiej ma to nastąpić. Z całą pewnością formą prawną utworzenia i likwidacji parku narodowego nie jest rozporządzenie Rady Ministrów, jak twierdzi K. Gruszecki, który zdaje się nie

do-strzegać w  tym zakresie zmiany stanu prawnego18. Likwidacja parku narodowego wymaga ustawy, tak jak i ustawy wymaga utworzenie parku narodowego.

Można konsekwentnie postawić kolejne pytanie: czy utworzenie (likwidacja) parku narodowego wymaga uchwalenia odrębnej ustawy – ustawy o  utworzeniu parku narodowego – na co wydaje się wskazywać brzmienie art. 10 ust. 3 ustawy o  ochronie przyrody (w przepisie znajduje się sformułowanie o  wejściu w  życie ustawy o utworzeniu parku narodowego)? Czy też wystarczy modyfi kacja załącznika do ustawy o ochronie przyrody – przecież według art. 8a ust. 2 wykaz parków naro-dowych stanowi załącznik do ustawy? Załącznik do ustawy nie ma przecież niższej rangi niż reszta tego aktu prawnego, w związku z czym wprowadzenie w nim zmian można traktować jako nową ustawę – nowelizację ustawy. Według §29 zasad techniki

prawodawczej19 ustawa może zawierać załączniki, w których zamieszcza się

w szcze-gólności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. Wydaje się jednak, że jeśli w przepisie art. 10 ust. 3 ustawodawca wprost sta-nowi o ustawie o utworzeniu parku narodowego, to byłoby jawną nadinterpretacją stanowisko, że do utworzenia parku narodowego i spełnienia jednocześnie ustawo-wej formy jego utworzenia wystarczy modyfi kacja załącznika do ustawy o ochronie przyrody.

Kolejne pytanie powstaje, gdy odwołamy się do ustawy o  fi nansach

publicz-nych20, do której odsyła ustawa o  ochronie przyrody. Konkretnie z  przepisów art.

8 ust. 2 w  związku z  art. 9 ustawy o  fi nansach publicznych wynika, że jednostka sektora fi nansów publicznych – którą jest park narodowy, mieszczący się w kategorii państwowych osób prawnych, tworzona jest na podstawie ustawy. To coś innego niż ustawa o  utworzeniu parku narodowego; najkrócej można wyjaśnić to w  ten spo-sób, iż wydanie rozporządzenia o utworzeniu parku narodowego spełniałoby wymóg jego utworzenia na podstawie ustawy, jeśli oczywiście ustawa zawierałaby delegację do wydania takiego aktu. Nie można postawić znaku równości między sytuacją, gdy dany podmiot tworzony jest na podstawie ustawy, a sytuacją gdy dany podmiot two-rzony jest ustawą.

Następna, prowokująca dyskusję kwestia dotyczy interpretacji art. 10 ust. 2 ustawy o  ochronie przyrody. Przepis stanowi, że określenie i  zmiana granic parku narodowego może nastąpić po uzgodnieniu z  właściwymi organami uchwałodaw-czymi jednostek samorządu terytorialnego, na których obszarze planuje się powyższe zmiany.

Przypomnijmy sekwencję najważniejszych zdarzeń prowadzących do utworze-nia parku narodowego: są to ustawa o utworzeniu parku, a następnie rozporządzenie Rady Ministrów określające (zmieniające) jego obszar i przebieg granicy.

18 Zob. K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2013, s. 73.

19 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie „Zasad techniki pra-wodawczej”, Dz.U. Nr 100, poz. 908.

Załóżmy, że Sejm uchwalił stosowną ustawę, co sprawia że park narodowy ist-nieje, ale nie ma jeszcze sprecyzowanego obszaru, bowiem jesteśmy jeszcze przed wydaniem rozporządzenia przez Radę Ministrów. Tymczasem rada gminy nie zga-dza się na zaproponowany przez Radę Ministrów przebieg granic parku. Tym sa-mym faktycznie blokuje utworzenie parku w zamierzonym kształcie terytorialnym. Uchwała rady gminy odmawiająca uzgodnienia może być wprawdzie zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §2 pkt 6 ustawy z  30 sierpnia 2002  r.

Prawo o  postępowaniu przed sądami administracyjnymi21, jeśli jednak skarga nie

znajdzie w sądzie uznania, upada wariant granic parku narodowego w postaci przy-gotowanej przez Radę Ministrów. Hipotetycznie wyobrażalna jest więc sytuacja, że obowiązuje ustawa o utworzeniu danego parku narodowego, jednak w istocie rzeczy jest ona „pusta” w tym znaczeniu, że cel tej ustawy nie został zrealizowany. Mamy w rezultacie park narodowy, który nie ma obszaru ani granic.

Oczywiście zdaję sobie sprawę, że w pewnym sensie to takie „szukanie dziury w całym”, bowiem trudno wyobrazić sobie, by parlamentarne służby legislacyjne nie konsultowały wcześniej z zainteresowanymi zamiaru utworzenia parku narodowego. Niemniej taka sytuacja wcale nie wydaje się całkowicie nieprawdopodobna. Może zmienić się skład rady gminy, może też ona zupełnie najzwyczajniej zmienić swoje stanowisko, i odmówić formalnej aprobaty tego, co wcześniej wstępnie zaakceptowała.

Likwidacja obszaru Natura 2000 uregulowana jest w  art. 27a ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis stanowi, iż zmiana granic lub likwidacja obszaru spe-cjalnej ochrony ptaków lub specjalnego obszaru ochrony siedlisk następuje, jeżeli jest to uzasadnione naturalnymi zmianami stwierdzonymi w wyniku monitoringu i nad-zoru oraz po uzyskaniu zgody Komisji Europejskiej. Zakończenie bytu Natury 2000 nie oddziałuje na dalsze funkcjonowanie parku narodowego. Nie oznacza też, że to co było wcześniej przedmiotem ochrony na obszarze Natura 2000, zostaje całkowicie pozbawione ochrony. Trzeba pamiętać, że na obszarze parku narodowego ochronie podlega cała przyroda, a  więc i  to, co wcześniej objęto Naturą 2000. Ujawnia się w tym miejscu następna ważna kwestia, mianowicie niezbędności Natury 2000 jako odrębnej formy ochrony przyrody, wymagałaby ona wszakże osobnego opracowa-nia. Można przecież kwestionować jej sens i potrzebę argumentując, że skoro polski ustawodawca taki model przyjął, to raczej się z niego, w przewidywalnej przyszłości, biorąc pod uwagę kontekst „europejski” i pewne protesty przyrodników, nie wycofa.

Wybrane aspekty wydobywania kruszywa