Wymierzanie opłaty podwyższonej w linii orzeczniczej sądów administracyjnych

Na tle odmiennej wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś. w orzecznictwie sądów administra-cyjnych ujawniły się rozbieżne stanowiska dotyczącego tego, czy organ administracji publicznej, wymierzając podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska bez uzy-skania wymaganego pozwolenia, powinien brać pod uwagę przyczyny braku tego pozwolenia.

W części orzeczeń sądów administracyjnych przyjęto, że obowiązek uiszcze-nia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez pozwoleuiszcze-nia ma charakter obiektywny, tj. wynika z samego faktu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Fakt ten zwalnia organ administracji publicznej, prowadzący postęwanie na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., z obowiązku badania przyczyn braku po-zwolenia. W wyroku z dnia 17 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 276 ust. 1 p.o.ś. nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie

posiadał takiego pozwolenia14. Również w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. (sygn.

akt II OSK 1823/08) w ślad za piśmiennictwem NSA przyjął, iż w przepisach art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. nie ma jakichkolwiek podstaw do formułowania przesłanek pozwalających na odstąpienie od obowiązku opłat podwyższonych. Wskazany nurt orzeczniczy podtrzymany został w wyroku NSA z dnia 30 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1401/09). W wyroku tym NSA wskazał, iż sformułowanie przepisu ar-tykułu 276 ust.1 p.o.ś. jest kategoryczne, jego brzmienie nie daje żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez zezwolenia. Zdaniem sądu

(…) Samo tylko korzystanie ze środowiska bez pozwolenia lub innej decyzji pociąga za sobą konieczność poniesienia opłaty podwyższonej. Brzmi on bowiem «ponosi» opłatę podwyższoną, nie używa sformułowania np. «może ponieść», «organ może wymierzyć», itp. Nie ma zatem miejsca w postępowaniu o poniesienie podwyż-szonej opłaty za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia na rozważanie przyczyn nie posiadania tego pozwolenia. Podwyższona opłata nie jest uzależniona od stopnia winy korzystającego ze środowiska, przyczynienia się innego podmiotu do tego faktu, tylko od braku pozwolenia.

W orzecznictwie prezentowane były jednak także poglądy, że rozstrzygając sprawę na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. należy brać pod uwagę nie tylko sam fakt braku pozwolenia, lecz też przyczyny jego braku. W wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 871/09) skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, iż:

(...) w celu określenia znaczenia pojęcia «braku wymaganego pozwolenia» na-leży oprzeć się na wykładni systemowej. Trzeba bowiem wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały. Dlatego biorąc pod uwagę stan faktyczny przedmiotowej sprawy należy jednoznacznie stwierdzić, że skarżąca spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak przedmiotowego pozwolenia sektorowego, ponieważ jest to wynik przewlekłości postępowania właściwego organu administracji publicznej.15

Analogiczny pogląd prawny został zaprezentowany przez NSA w  wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 785/09).

W prawomocnym wyroku z  dnia 19 maja 2008  r.16 Wojewódzki Sąd

Admi-nistracyjny w Łodzi stwierdził, że sam fakt korzystania z zasobów środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia nie jest wystarczającą przesłanką zastosowania sankcji w  postaci podwyższonej opłaty. Zdaniem sądu należy zindywidualizować przypadki braku pozwolenia. W każdym indywidualnym przypadku organ admi-nistracji obowiązany jest zbadać, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z  działania lub zaniechania korzystającego. Okolicznością de-cydującą o zastosowaniu podwyższonej opłaty powinno być zatem np. niezłożenie wniosku wraz z konieczną dokumentacją, czy też złożenie kolejnego wniosku w ter-minie tak bliskim wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, że nie jest możliwe uzyskanie zgody na emisję w odpowiednim czasie. Natomiast brak decyzji, gdy jej wydanie jest zależne wyłącznie od podmiotu ubiegającego się o pozwolenie, nie po-winien przesądzać o automatycznym wymierzeniu podwyższonej opłaty.

Ujawnione w orzecznictwie sądów administracyjnych istotne rozbieżności in-terpretacyjne i brak konsekwencji w linii orzeczniczej skłoniły w 2011 r. Rzecznika Praw Obywatelskich do złożenia wniosku, by powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnął zagadnienie prawne, czy w sprawie dotyczącej wy-mierzenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska sam fakt korzystania ze środowiska bez pozwolenia stanowi wystarczającą przesłankę wymierzenia tej opłaty czy też organ administracji publicznej powinien badać również przyczyny braku

po-zwolenia17. Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczył, iż w jego ocenie należy

przy-chylić się do tego kierunku wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś., który dopuszcza w toku postępowania prowadzonego w sprawie wymierzenia podwyższonej opłaty za

korzy-15 Orzeczenie NSA zasługuje na uwagę również z innego względu. Sąd odniósł się bowiem do for-malnoprawnej kwestii skutku upływu okresu, na jaki zostało wydane pozwolenie. Zdaniem sądu upływ okresu, na jaki zostało wydane pozwolenie, powoduje skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia uprawnienia. Natomiast nie oznacza to, że następuje skutek procesowy w postaci eliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Aby to nastąpiło, organ właściwy do wy-dania pozwolenia powinien w osobnej decyzji stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia. Konkludując, sąd podkreślił, że nie może być wymierzona opłata podwyższona, jeżeli termin, na jaki zostało wydane pozwolenie, upłynął, lecz nie została wydana decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia.

16 Sygn. akt II SA/Łd 237/08, LexPolonica, nr 1978002.

stanie ze środowiska badanie przyczyn, które spowodowały, iż podmiot korzystający ze środowiska czyni to bez pozwolenia.

12 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 276 ust. 1 p.o.ś. należy interpre-tować zgodnie z  wykładnią systemową i  celowościową. Stąd też, jak podkreślono w  uzasadnieniu, w  sprawie o  wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, o której mowa w art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot ko-rzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie

pozwolenia na kolejny okres18.

Z interpretacją przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny należy się w pełni zgodzić. Komentowana uchwała napawa optymizmem, że orzecznictwo są-dów administracyjnych nie tylko bierze pod uwagę literalne brzmienie przepisów, ale zwraca również uwagę na realia postępowań administracyjnych. Sytuacje braku po-zwolenia mogą być bowiem diametralnie różne. Wymierzenie podwyższonej opłaty środowiskowej powinno nastąpić w stosunku do podmiotu, który rozpoczął działal-ność i nie uzyskał jeszcze odpowiedniej decyzji. To samo będzie dotyczyć podmiotu, w stosunku do którego uchylono decyzję lub w przypadku którego upłynął termin obowiązywania decyzji. Zdecydowanie odmienna sytuacja będzie miała miejsce, gdy co prawda termin obowiązywania decyzji upłynął, ale wniosek o jej wydanie został złożony w czasie obiektywnie umożliwiającym wydanie kolejnego pozwolenia jesz-cze przed tym terminem.

Cytowana wyżej uchwała NSA dotyczy co do zasady wystąpienia przewlekłości postępowania z winy organu. Jednak w moim przekonaniu, analogicznie należy brać pod uwagę sytuacje, gdy do postępowania wstąpią inne podmioty, które nie będą miały charakteru strony, lub ich zarzuty okażą się nieuzasadnione. Może to mieć istotny wpływ na chwilę wydania decyzji, która miałaby charakter ostateczny. Z dru-giej jednak strony, podmiot korzystający ze środowiska, aby uniknąć konieczności uiszczenia opłaty podwyższonej, powinien złożyć do organu taki wniosek, który bę-dzie spełniał wszelkie ustawowe wymagania. Jeśli bowiem okaże się, że wniosek był niekompletny i wymagał jego uzupełniania, przed koniecznością uiszczenia opłaty podwyższonej nie powinna chronić nawet przewlekłość postępowania, której dopu-ściłby się organ.

Precedensowy wymiar mają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r. w sprawach II OSK 1959/12 oraz II OSK 1960/12, w których to sąd rozstrzygnął na korzyść spółki wodnej w Bydgoszczy spór z organami ochrony środowiska o opłaty podwyższone za korzystanie ze środowiska. Przedmiotem sporu była niebagatelna kwota ponad 25 mln zł, jaką Marszałek Województwa Kujaw-sko-Pomorskiego nałożył w  2011  r. na spółkę na skutek uchylenia w  roku 2010 pozwolenia wodnoprawnego obowiązującego od roku 2006. Spółka w oparciu o to

pozwolenie odprowadzała oczyszczone ścieki do rzeki Wisły. W roku 2010 dopa-trzono się wadliwości tego pozwolenia i  z urzędu stwierdzono jego nieważność. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej potwierdza wadliwość od dnia jej wydania i wywołuje skutki wstecz (ex tunc), więc w tym stanie faktycznym Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego potraktował spółkę jak podmiot, który nigdy nie uzyskał wymaganej prawem decyzji środowiskowej i naliczył opłaty podwyższone od roku 2006, wskazując, iż nie ma przepisów pozwalających organom uwzględniać przyczyny, dla których dany podmiot nie uzyskał lub utracił wymagane pozwolenie na korzystanie ze środowiska i w związku z tym nie ma podstaw odstąpienia od na-łożenia opłat podwyższonych.

Należy podkreślić, iż wskazane orzeczenia NSA w tej sprawie mają doniosły wymiar o charakterze precedensu, gdyż przesądzają na gruncie aktualnego brzmienia p.o.ś. możliwość uwzględniania takich przyczyn przez organy ochrony środowiska i w konkretnych sprawach uzasadniać będą mogły odstąpienie od automatycznego i  często niesłusznego lub po prostu niesprawiedliwego nakładania opłat podwyż-szonych. Ponadto przedmiotowe orzeczenia potwierdzają pogląd, że adresat decyzji administracyjnej działający na jej podstawie nie może ponosić negatywnych skutków późniejszego stwierdzenia jej nieważności. O ile pogląd ten był konsekwentnie wy-rażany przez sądy choćby w orzeczeniach dotyczących prawa budowlanego (np. kwe-stia opłat legalizacyjnych za obiekty wzniesione na podstawie później uchylonych pozwoleń na budowę), to brak było takiej wypowiedzi w orzecznictwie dotyczącym decyzji środowiskowych.

4. Podsumowanie

Sankcja administracyjna ze swej natury ma motywować do postaw legalistycznych. Podstawowymi funkcjami sankcji administracyjnych w  ochronie środowiska jest

funkcja prewencyjna, wychowawcza, a także represyjna19. Problem pojawia się jednak

wówczas, gdy obiektywnie niezgodne z prawem działanie podmiotu podlegającego sankcji nie wynika z  jego zachowania, lecz zaniechań leżących po stronie organu administracji publicznej, polegających na niewydaniu w przewidzianym przez prawo terminie decyzji administracyjnej w sprawie pozwolenia na korzystanie ze środowi-ska, czy też na błędnej ocenie stanu faktycznego, materiału dowodowego, błędnej wy-kładni przepisów itd. W moim przekonaniu w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska dołożył należytej staranności ubiegając się o kolejne pozwolenie, sankcja administracyjna w postaci opłaty podwyższonej, która jest bezpośrednim skutkiem naruszenia prawa przez organ administracji publicznej w  oczywisty sposób godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, wyra-żoną w treści art. 8 k.p.a. Trudno jest postulować, by odpowiedzialność

administra-19 Zob. szerzej: A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji administracyjnych w ochronie środowiska, [w:] (red.) M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, op. cit., s. 218 i n.

cyjna funkcjonowała na zasadzie winy, jednakże uważam, że w stosunkowo rzadkich w  praktyce przypadkach, gdy posiadacz instalacji dochował wszelkiej staranności, aby uzyskać ostateczną decyzję w terminie, a wyłączna odpowiedzialność za brak po-zwolenia spoczywa na organie administracji, w demokratycznym państwie prawnym powinna być zagwarantowana możliwość uniknięcia zapłaty opłaty podwyższonej. Należy zatem przyjąć, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie w sprawie opłaty podwyższonej, powinien mieć na uwadze nie tylko treść art. 276 ust. 1 p.o.ś., lecz także treść art. 8 k.p.a., który nawiązuje wprost do konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa stanowiącej element składowy zasady demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Treść tej

za-sady oznacza20, że w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie

prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela i  że obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i  działań niemożliwe do przewidzenia w  chwili

podejmo-wania decyzji21. Zasada ochrony zaufania obywatela nakazuje też organom władzy

publicznej działać uczciwie i przewidywalnie.

Co prawda bezkrytyczna interpretacja treści art. 276 ust. 1 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska nastę-puje bez względu na towarzyszące tej sytuacji okoliczności. Ustawodawca użył bo-wiem słowa „ponosi”, nie wskazując aby organ ochrony środowiska miał możliwość jakiejkolwiek oceny zasadności wymierzenia tej opłaty, jednakże stosując art. 276 ust. 1 p.o.ś. należy mieć na uwadze również i to, że przepis ten nie może, przez wzgląd na zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa, stać się swoistą pułapką zastawioną na podmiot, który korzysta ze środowiska. Podmiot ten nie może zostać obciążony bardzo dotkliwą administracyjną odpowiedzialnością za niesprawne funk-cjonowanie administracji publicznej.

20 Por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, OTK z 1996 r. Nr 6, poz. 52.

21 Zob. szerzej: A. Nałęcz, Sankcje administracyjne w  świetle Konstytucji RP, [w:] (red.) M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, op. cit., s. 640.