Udzielanie informacji

Udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, w odróżnieniu od odmowy jej udzielenia, do której dochodzi w drodze decyzji administracyjnej⁴¹. Jak stanowi ustawa, udostępnienie nastąpić musi (co do za-sady) bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia zło-żenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w wy-żej wskazanym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz wyznacza termin, w jakim doko-na udostępnienia informacji, o którą wnioskowano. Termin taki nie może być jednak dłuższy niż dwa miesiące, licząc od dnia wpływu wniosku. Forma gra-matyczna czasownika „powiadamia” wskazuje jednoznacznie, iż zawiadomie-nie o kozawiadomie-nieczności przedłużenia terminu udostępzawiadomie-nienia zawiadomie-nie jest jedyzawiadomie-nie „dobrą wolą” organu rozpatrującego wniosek, ale jego bezwzględnym obowiązkiem, któ-rego niedotrzymanie może być związane z pewnymi konsekwencjami⁴². Oma-wiana procedura obarczona jest jednak pewną nietypową wadą. Wnioskodawca nie ma żadnych środków prawnych pozwalających na zakwestionowanie przy-czyn przedłużenia terminu, jeśli tylko zostanie o tym prawidłowo zawiadomio-ny. Niewykluczone jest, że organ w trakcie przedłużonego terminu i głębszej analizy wniosku dojdzie do przekonania, iż informacja nie ma charakteru pu-blicznej. Samo zatem zawarcie uzasadnienia w piśmie informującym o przedłu-żeniu terminu nie umożliwia żadnej weryfikacji jego podstaw⁴³, gdyż zanim ter-min upłynie, argumenty w nim zawarte mogą po prostu ulec dezaktualizacji.

Także jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ musi powiadomić na piśmie wniosko-dawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w sposób zgod-ny z wnioskiem oraz wskazać, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży kolejnego wniosku o udostępnienie informacji w spo-sób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie umarza się⁴⁴.

Bardzo istotnym aspektem prawa dostępu do informacji publicznej jest to, że udzielenie jej ma co do zasady charakter nieodpłatny. Gdy w wyniku udo-stępnienia informacji podmiot obowiązany do jej udzielenia ma ponieść dodat-kowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, może

41 Art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

42 Por. niżej.

43 M. BERNACZYK, M. JABŁOŃSKI: Przyczyny przedłużenia terminu udostępnienia informacji. „Wspól-nota”, nr 12 (810)/2007, s. 13.

44 Art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

on pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom⁴⁵. W takiej sytuacji ma on obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji nastąpi dopiero po upływie 14 dni od doręczenia tego zawiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek⁴⁶.

Podsumowując rozważania na temat realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, można pokusić się o wyrażenie poglądu, iż praktykę podmiotów obo-wiązanych do jej udzielania cechuje daleko idąca niejednolitość działań, zwłasz-cza w przedmiocie nalizwłasz-czania opłat. Przykładem na poparcie tej tezy może być eksperyment opisany w jednym z artykułów w piśmie „Wspólnota”⁴⁷. Złożono drogą mailową trzy wnioski do trzech podmiotów obowiązanych do stosowania u.d.i.p. Reakcja każdego z nich była odmienna. Pierwszy wniosek zignorował (prawdopodobnie z uwagi na wniesienie drogą mailową), na co wskazuje bez-skuteczny upływ terminu. Drugi wniosek został rozpatrzony pozytywnie i in-formacji udzielono nieodpłatnie (co prawda po upływie terminu). Trzeci wnio-sek rozpatrzono terminowo, ale wnioskodawca został zobligowany do uiszczenia opłaty. Być może zatem od przepisów regulujących tę problematykę trzeba by oczekiwać bardziej konkretnych i jednoznacznych rozstrzygnięć, pozostawiają-cych mniejsze „pole manewru”.

Przechodząc do problematyki dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, należy wskazać na normę z art. 9 ust. 2 u.d.i.ś., która wyjaśnia, iż in-formacje w tym zakresie należy udostępniać w formie ustnej, pisemnej, wizu-alnej, dźwiękowej, elektronicznej lub innej. Wybór jest zatem bardzo szeroki, a dokonać go może sam wnioskodawca. Jeżeli jednak środki techniczne, który-mi dysponuje organ adktóry-ministracji, nie umożliwiają udostępnienia informacji zgodnie z żądaniem, organ – podobnie jak w przypadku dostępu do informacji publicznej – dokona powiadomienia o tym w terminie 14 dni od dnia otrzyma-nia wniosku, jednocześnie proponując możliwą formę czy sposób udostępnieotrzyma-nia informacji. Należy tu jednak zwrócić uwagę na istotną różnicę w porównaniu z trybem udostępniania informacji publicznej: jeśli wnioskodawca w ciągu 14 dni

45 Skoro organ „może”, a nie „musi” pobrać opłatę, to znaczy, że jest upoważniony do odstąpienia od jej pobrania. O tym, jakimi kryteriami miałby kierować się przy podejmowania takiej decyzji, przepisy milczą. Poważne wątpliwości budzi też forma prawna, w jakiej następować ma rozstrzyg-nięcie o kosztach. O problematyce naliczania opłat szerzej: M. ZAREMBA: Prawo dostępu do informa-cji publicznej. Zagadnienia praktyczne. Warszawa 2009, s. 139–146.

46 Art. 15 u.d.i.p. Mimo tego, iż często zarzuca się wskazanej wyżej regulacji utrudnianie lub blo-kowanie możliwości realizacji prawa dostępu, można jednak z pełnym przekonaniem stwierdzić, iż spełnia ona ważną funkcję w całym systemie organów władzy publicznej, służy bowiem zapobie-ganiu wpływania wniosków zmierzających do utrudnienia funkcjonowania urzędu, którym zadość-uczynienie będzie nazbyt uciążliwe (np. wymagających sporządzenia kilku tysięcy kserokopii, prze-kształcania ogromnej liczby informacji itd.).

47 M. BERNACZYK, M. JABŁOŃSKI: Problemy i kontrowersje wokół ustawy. „Wspólnota”, nr 12 (810)/

2007, s. 2.

od powiadomienia nie złoży wniosku akceptującego sposób lub formę wskazaną w powiadomieniu, to organ wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji, a nie umorzy postępowanie. Wspomniany termin 14 dni na zawiadomienie jest dla organu terminem instrukcyjnym – ustawodawca nie przewidział żadnych konsekwencji jego przekroczenia⁴⁸. Odmiennie kształtuje się sytuacja wniosko-dawcy: ten jest z kolei związany wskazanym terminem. Ma on zatem dla niego charakter terminu zawitego – czynność dokonana po jego upływie będzie bez-skuteczna, a w konsekwencji zostanie wydana decyzja odmowna.

Nie zawsze osoba ubiegająca się o dostęp do określonych informacji kieruje wniosek do właściwego, posiadającego je organu. W takiej sytuacji organ nie-zwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku⁴⁹, przekazuje wniosek organowi administracji, który znajduje się w posiadaniu żądanej informacji i jednocześnie powiadamia o tym wnioskodawcę. Jeżeli nie będzie można ustalić organu posiadającego żądane informacje, organ zwróci wniosek⁵⁰. Rozwiązanie to niewątpliwie sprawia, iż konsekwencje niemożno-ści ustalenia właniemożno-ściwego organu spadają na wnioskodawcę. Dlatego też nie dzi-wi fakt, iż jest ono powszechnie krytykowane w doktrynie⁵¹.

Jeśli żądanie jest odpowiednio skonkretyzowane⁵², a wniosek trafił do odpo-wiedniego organu, to zgodnie z dyrektywą art. 14 u.d.i.ś. udostępnienie infor-macji powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wpływu wniosku. Co zdecydowanie najistotniejsze, jest to termin dłuższy niż w przypadku odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Podobnie jak w postępowaniu z u.d.i.p. oraz klasycznym postępowaniu admini-stracyjnym termin ten można przedłużyć do 2 miesięcy. Wymaga to jednoczes-nego powiadomienia wnioskodawcy wraz z podaniem informacji o przyczynie zwłoki oraz ustalenia nowego terminu załatwienia sprawy. Możliwość taka, ze względu na brak przepisu podobnego do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wynika jednak z odpowiedniego stosowania art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a.

Ważną – szczególnie z perspektywy potencjalnego wnioskodawcy – a jedno-cześnie niezbyt doprecyzowaną przez przepisy kwestią pozostają opłaty za udo-stępnienie informacji o środowisku. Co do zasady bezpłatne jest jedynie wyszu-kiwanie i przeglądanie dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym

48 M. NOWAK, B. DĄBROWSKI: Ustawa o udostępnianiu…, s. 33.

49 Również jest to termin instrukcyjny – ibidem, s. 40.

50 Art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.i.ś.

51 B. RAKOCZY: Ustawa o udostępnianiu…, s. 67. Formułowane są wnioski de lege ferenda o uchyle-nie art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.i.ś – w demokratycznym państwie prawnym uchyle-nie może mieć miejsca sytu-acja, w której żaden organ nie będzie właściwy do załatwienia sprawy, kiedy organ nie jest w stanie ustalić, komu wniosek należy przekazać. Szerzej: M. NOWAK, B. DĄBROWSKI: Ustawa o udostępnia-niu…, s. 40.

52 Z kolei w przypadku sformułowania wniosku w sposób zbyt ogólny zgodnie z art. 19 ust. 3 u.d.i.ś.

organ administracji niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, we-zwie wnioskodawcę do jego uzupełnienia, jednocześnie udzielając stosownych wyjaśnień, a w szcze-gólności podając wzmiankę o możliwości skorzystania z publicznie dostępnych wykazów.

wykazie w siedzibie organu administracji. Za inne czynności, takie jak wyszuki-wanie, przekształcanie informacji w formę wskazaną we wniosku, sporządzanie kopii dokumentów lub danych oraz za ich przesłanie, organ administracji po-biera opłaty w wysokości odzwierciedlającej związane z tym uzasadnione kosz-ty. Odwrotnie zatem do procedury dostępu do informacji publicznej zasadą dla udzielania informacji o środowisku i jego ochronie jest odpłatność.

Górne stawki opłat, które mogą zostać nałożone na wnioskodawcę, zostały określone w art. 27 u.d.i.ś., natomiast stawki szczegółowe, współczynniki róż-nicujące ich wysokość, sposób naliczania oraz terminy i sposób uiszczania, zo-stały zdeterminowane przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 roku w sprawie opłat za udostępnianie informacji o środo-wisku⁵³. Wobec trudności, jakie istnieją w rozstrzyganiu wielu występujących w praktyce, a z grubsza nakreślonych niżej kwestii, trudno uznać te uregulo-wania za wystarczające.

Przykładowo, zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie opłat „opłaty uiszcza się w terminie 14 dni”. Przyjmuje się, że jest to termin liczony od otrzymania informacji, choć nie jest to wprost określone. Przepisy nie rozstrzygają, co dzie-je się w sytuacji uzyskania przez wnioskodawcę informacji z dzie-jednoczesnym na-liczeniem opłaty w takiej wysokości, że wnioskodawca będzie chciał zrezygno-wać z dostępu do informacji. Wówczas organ nie będzie mógł wydać zaskarżalnej decyzji odmownej, skoro informację już udostępnił⁵⁴. Wydaje się, że wniosko-dawca nie ma żadnego wyboru, jeśli w związku z otrzymaniem żądanej infor-macji dowiaduje się o opłacie – musi ją uiścić. Z istniejących regulacji nie wyni-ka jednak, jakie są skutki niewniesienia opłaty przez wnioskodawcę – brak jest przepisu określającego tę materię zarówno w ustawie, jak i w rozporządzeniu.

Skutkiem nie może być nieudzielenie informacji, skoro już ją ujawniono. Z ko-lei egzekucja w trybie administracyjnym kwoty pokrywającej wartość sporzą-dzenia kilku kserokopii wydaje się bezzasadna, bo jej koszty w większości przy-padków zapewne przewyższać będą wysokość naliczonej opłaty.

Kolejną nieuregulowaną kwestią jest sam sposób naliczania opłat. Przepisy nie wskazują, jaką formę takie naliczenie opłaty winno przyjąć. Praktyka wy-pracowała rozwiązanie, że następuje ono, tak jak udzielenie informacji, w formie czynności materialno-technicznej⁵⁵. Powyższe kwestie powinny zostać jedno-znacznie określone. Pod rozwagę należałoby również poddać możliwość wpro-wadzenia mechanizmu zastosowanego w przypadku informacji publicznej, tzn. uprzedniego powiadamiania o wysokości opłaty.

53 Dz.U. z 2010 r., Nr 215, poz. 1415, dalej: rozporządzenie w sprawie opłat.

54 M. NOWAK, B. DĄBROWSKI: Ustawa o udostępnianiu…, s. 53.

55 K. GRUSZECKI: Komentarz do art. 26 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowi-sko. W: IDEM: Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu…