Tryby udzielania informacji

Na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.z. zapewnianie opieki bezdomnym zwierzę-tom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Do tego zakresu zaliczyć można m.in. zapewnianie zwierzętom miejsca w schronisku, odławia-nie w humanitarny sposób zbłąkanych psów i kotów, zapewodławia-nieodławia-nie całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom poszkodowanym w zdarzeniach drogowych, zagwarantowanie odpowiedniej ochrony kotom wolno żyjącym etc. Przed przy-stąpieniem do rozstrzygnięcia, który z trybów stosowanych w praktyce przez or-gany jednostek samorządu terytorialnego do udzielania informacji w tym przed-miocie jest procedurą właściwą, należy nieco przybliżyć treść obu ustaw oraz wskazać na podstawowe różnice między nimi. Zanim wyjaśnione zostanie, jak ustawodawca każe rozumieć oba pojęcia informacji, należy podkreślić, że każda informacja o środowisku będzie jednocześnie informacją publiczną, lecz nie od-wrotnie. Informacja o środowisku i jego ochronie jest szczególną, wyspecjalizo-waną „odmianą” informacji publicznej, która jest pojęciem dużo szerszym,

7 Art. 7 ust. 2 u.d.i.p.

8 Art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

noszącym się do wielu sfer życia publicznego. To wyspecjalizowanie polega na tym, iż informacja o środowisku odnosi się tylko do wiedzy sektorowej, określo-nej w poświęcookreślo-nej temu ustawie. Wobec powyższego przepisy u.d.i.ś. to po pro-stu legis specialis względem regulacji u.d.i.p.⁹.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicz-nych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wy-korzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Sama ta defi-nicja nastręcza jednak wiele trudności, ustawodawca nie sprecyzował bowiem ani tego, co należy rozumieć pod pojęciem informacji, ani też pod pojęciem spraw publicznych. Stwierdzić można, iż definicja ta obarczona jest błędem ignotum per ignotum i nie ułatwia odpowiedzi na pytanie, co jest informacją publiczną.

Większe wyobrażenie o tym, jakie cechy noszą desygnaty omawianego pojęcia dać może art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacjami publicznymi są informacje dotyczące np.: polityki wewnętrznej i zagranicznej, podmiotów wy-konujących zadania publiczne, danych publicznych, w tym treści i postaci do-kumentów urzędowych (nie tylko aktów administracyjnych, ale też dokumenta-cji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających) itd. Zwrot „w szczególności”, zawarty w tej regulacji wskazuje jednoznacznie, iż jest to wyliczenie jedynie przykładowe, któ-re nie rozstrzyga wprost wszystkich ewentualnych przypadków.

W konsekwencji dla odróżniania informacji publicznych, a zatem takich, któ-re należy udostępniać w trybie i na zasadach okktó-reślonych w u.d.i.p., w doktry-nie wypracowano dwa kryteria ich wyodrębniania. Kryterium przedmiotowe (czy też rzeczowe) pozwala na zlokalizowanie informacji publicznej na podsta-wie oceny jej treści i charakteru. Kryterium podmiotowe natomiast nie wery-fikuje tego, „o czym informacja jest”, czego dotyczy, ale kto ją sformułował, od kogo pochodzi. Na tej podstawie wszystko, co organ wytworzył, każda wiadomość od niego pochodząca, będzie informacją publiczną. Ważniejsze wydaje się raczej pierwsze z tych kryteriów. Na poparcie tego poglądu wskazać można orzecze-nie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził¹⁰, że informacja nie musi zostać wytworzona przez władze publiczne – wystarczy, że się do nich odnosi. Istotne jest zatem nie to, kto jest jej twórcą, ale to, cze-mu ma ona służyć¹¹.

Ważne jest również to, by dotyczyła ona sfery faktów istniejących w chwi-li jej udzielania, a nie zamierzeń, planów (chyba że wynikają one z przepisów lub mają niejako formalne przełożenie na rzeczywistość – np. plan przebudo-wy danego obiektu publicznego, jaki zprzebudo-wyciężył w przetargu itp.). Wobec tego

9 Za takim poglądem opowiada się większość doktryny – J. MURZYDŁO: Czy informacja o środo-wisku jest informacją publiczną? „Czas Informacji”, nr 4(9)/2011, s. 25. Podobnie S. CZARNOW: Wy-brane zagadnienia prawne dostępu do informacji publicznej. „Rejent”, nr 1/2006, s. 70–71.

10 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r., II SAB/Wa 117/2009, LEX nr 556955.

11 J. MURZYDŁO: Informacja publiczna – odmowa jako wyjątek od reguły. „Wspólnota”, nr 48(1002)/

2010, s. 7.

dość oczywiste jest, iż za informację publiczną nie można uznać również żąda-nia wnioskodawcy wywołażąda-nia jakiegoś działażąda-nia¹².

Prawo dostępu do informacji podlega ograniczeniu właściwie jedynie w za-kresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębior-cy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Powyższe rozważania wskazują zatem na to, iż każ-da informacja, której ujawnienie nie jest zabronione, należy do kręgu informa-cji publicznych.

Przechodząc natomiast do tematyki dostępu do informacji o środowisku, na wstępie należy zwrócić uwagę na to, iż jest to jedno prawo obejmujące dwie grupy zagadnień: stan środowiska i ochronę środowiska¹³. W związku z bra-kiem definicji legalnej pojęcia „informacja o środowisku i jego ochronie” usta-lając zakres tego terminu, należy odnieść się w pierwszej kolejności do art. 9 ust. 1 u.d.i.ś. Przepis ten zawiera katalog informacji, do których udostępnienia na podstawie ustawy obowiązane są organy administracji. Wśród nich znajdują się informacje dotyczące zanieczyszczeń, ochrony przyrody oraz stanu elemen-tów środowiska, takich jak powietrze, woda, powierzchnia ziemi czy kopaliny, obok których ustawodawca wymienił zwierzęta. Jednocześnie nie skonkretyzo-wano, jakie zwierzęta objęte są tym pojęciem – czy dzikie, wolno żyjące, będą-ce bez wątpienia elementem środowiska, czy też oprócz nich również wszyst-kie inne, w tym gospodarswszyst-kie i domowe. Nie ma też w doktrynie zgody co do charakteru tego katalogu. Część autorów uważa, że konstytucyjnie zapewnio-ne¹⁴ prawo do informacji o stanie środowiska i jego ochronieprzesądza o tym, że jest to wyliczenie jedynie przykładowe, co świadczy o otwartym charakterze tego unormowania¹⁵. Z uwagi na sposób sformułowania przepisu („udostępnie-niu podlegają informacje”) oraz brzmienie art. 81 Konstytucji, zgodnie z któ-rym m.in. prawa do informacji o stanie i ochronie środowiska można dochodzić w granicach określonych w ustawie (a taką ustawą jest właśnie u.d.i.ś.), wska-zuje się z kolei na to, że jest to katalog zamknięty¹⁶.

Niezależnie od przychylenia się do pierwszego czy drugiego poglądu doty-czącego katalogu informacji z art. 9 ust. 1 u.d.i.ś. należy zauważyć, iż

12 Ibidem, s. 8.

13 B. RAKOCZY: Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeń-stwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku. Komentarz. Warszawa 2010, s. 24–25.

14 Art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: Konstytucja.

15 B. RAKOCZY: Ustawa o udostępnianiu…, s. 35. Aprobatę dla powyższego poglądu wyrazili również M. NOWAK, B. DĄBROWSKI: Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udzia-le społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz praktyczny. Warszawa 2013, s. 25.

16 J. MURZYDŁO: Czy informacja o środowisku…, s. 25.

wa ich udostępnienia może nastąpić jedynie wyjątkowo, w przypadkach wska-zanych w ustawie. Mając jednak na uwadze fakt, że w celu ustalenia znaczeń zamieszczonych w katalogu terminów konieczne jest dokonanie ich interpreta-cji¹⁷, można poczynić konstatację, iż rozstrzygnięcie co jest, a co nie jest dany-mi, które należy udostępniać, nie będzie przeto całkowicie oczywiste.

Regulacje dotyczące tego, kto może ubiegać się o dostęp do informacji publicz-nej, jak i do informacji o środowisku, należy uznać za zasadniczo podobne. Pra-wo dostępu do informacji przysługuje co do zasady każdemu, a od osoby wyko-nującej je nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 u.d.i.p.). Jedynie w sytuacji chęci uzyskania informacji przetworzonej można do-magać się od wnioskodawcy wykazania interesu (możliwość udostępnienia „gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego”), a w braku takiego wyka-zania odmówić dokonania tej czynności. Również art. 4 u.d.i.ś. przewiduje, że prawo do informacji o środowisku i jego ochronie przysługuje każdemu. W żad-nym z tych przypadków ustawodawca nie określił, w jaki sposób należy rozumieć słowo „każdy”. Sprawiło to, iż w doktrynie powstały wątpliwości co do zakresu podmiotowego omawianego uprawnienia. Zasadny wydaje się pogląd, zgodnie z którym przez pojęcie „każdy” należy rozumieć wszystkie osoby, bez względu na formę organizacyjno-prawną, na obywatelstwo czy pochodzenie, które podlega-ją władztwu Rzeczypospolitej Polskiej¹⁸. Trafność takiego rozumienia potwier-dza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd wskazał, iż „każdego” zgodnie z postanowieniami art. 37 ust. 1 Konstytucji RP należy rozumieć jako tego, „kto legalnie podlega pod władzę Rzeczypospolitej Polskiej”. W zakresie przedmiotowym tego przepisu „będą się zatem znajdować wszystkie osoby przebywające legalnie na terenie Polski”¹⁹. Oznacza to, że do-stępu do informacji mogą żądać osoby fizyczne bez względu na obywatelstwo, osoby prawne (np. stowarzyszenie czy fundacja, niezależnie od miejsca siedzi-by) oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (np. stowa-rzyszenie zwykłe, komitet mieszkańców, inne nieformalne grupy).

Skoro „każdy” może domagać się udostępniania informacji o różnych aspek-tach życia publicznego, należy się jeszcze zastanowić, od kogo ma prawo ich oczekiwać. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji pu-blicznej są obowiązane organy władzy pupu-blicznej oraz inne podmioty wykonu-jące zadania publiczne, w tym organy samorządu terytorialnego²⁰. Wydaje się, że nadrzędnym kryterium wskazującym podmioty obowiązane do

17 K. GRUSZECKI: Komentarz do art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochro-nie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W: IDEM: Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środo-wisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227). LEX 2013.

18 M. NOWAK, B. DĄBROWSKI: Ustawa o udostępnianiu…, s. 17.

19 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2010 r., IV SA/Wa 582/10, LEX nr 758969.

20 Art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

nia informacji jest kwestia wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Z powyższego poglądu można wnioskować, iż nie tylko władze miasta czy gminy, ale także samo schronisko, będące podmiotem wy-konującym w imieniu gminy ustawowo nałożone obowiązki (zadania publiczne opieki nad bezdomnymi zwierzętami) i w dużej części lub nawet w całości utrzy-mywanym przez gminę, jest zobowiązane do udzielania takich informacji. Nie jest to jednak stanowisko ugruntowane w praktyce.

Również informacji o środowisku i jego ochronie należy domagać się od orga-nów administracji, które rozumieć trzeba w ujęciu instytucjonalnym, jak i funk-cjonalnym. Zatem analogicznie jak w przypadku informacji publicznej będą to też inne podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony (art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b u.d.i.ś.). Podmiotami wprost zobowiązanymi do udzielenia in-formacji są jednak wyłącznie organy administracji, przy czym nie ma znacze-nia, czy działają samodzielnie, czy też wraz z innymi podmiotami²¹.

Należy bezwzględnie podkreślić, iż w obu przypadkach obowiązek udostęp-nienia informacji dotyczy tylko takich informacji, które znajdują się w posia-daniu organów²² lub które są dla nich przeznaczone²³. Tym samym organ, do którego wpłynął wniosek określonej treści, nie jest obowiązany do poszukiwa-nia choćby u innych organów odpowiedzi na pytaposzukiwa-nia w nim zawarte, jeśli sam tych danych nie posiada.