STARZENIE SIĘ LUDNOŚCI A PUBLICZNY KONTRAKT INTERGENERACYJNY
5. Ekonomiczne determinanty zmian kontraktu międzypoko
leniowego
W dalszej części niniejszego opracow ania chciałbym za
trzymać się na ekonom icznych przesłankach zm ian kontraktu międzypokoleniowego, przy czym skupić chciałbym się tylko na dwóch zagadnieniach - wpływie przem ian um ieralności na w y
dłużanie się okresu pobierania em erytury oraz w ykorzystaniu no
wych m iar określających „spraw iedliw ość” prow adzonej polityki fiskalnej z punktu w idzenia kontraktu m iędzypokoleniow ego.
W pierw szym przypadku ilustracją zachodzących zm ian bę
dzie przypadek Polski.
Punktem w yjścia niech będą inform acje odnoszące się do zmian typowego w ieku uzyskiw ania pierw szego świadczenia em erytalnego w Polsce w ostatnich kilkunastu latach.
Jak zatem widzimy, w iek ten jest znacząco niższy od usta
wowego wieku uzyskiw ania upraw nienia do em erytury (60 lat kobiety, 65 lat m ężczyźni). Po części w ynika to z w czesnego roz
poczynania kariery zawodowej (a zatem w ystarczająco długiego stażu pracy), po części z rekom pensat za szkodliwe warunki pra
cy. Przede w szystkim jednak z wciąż obecnej w Polsce tendencji do traktow ania wczesnej em erytury jako swoistego w artościow e
go przywileju.
67
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa R ysunek 5. Przeciętny w iek osób pobierających pierw sze św iad
czenie em erytalne w system ie ZUS w latach 1992- 2007
Źródło: ZUS, 1997, Rocznik Statystyczny Ubezpieczeń Społecznych.
System pozarolniczy, 1990-1995, Warszawa, 214 s.; ZUS, 2002, Informacja statystyczna o systemie ubezpieczeń społecz
nych. System pozarolniczy, 1996-1998, Warszawa, 233 s., ZUS, 2004a, Rocznik Statystyczny Ubezpieczeń Społecznych. System pozarolniczy, 1999-2002, Warszawa, 202 s.; ZUS, Departament Statystyki, 2004b, Ważniejsze informacje statystyczne z zakresu ubezpieczeń społecznych (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), 2003 r., Warszawa, 45 s.; ZUS, 2005, Ważniejsze informacje statystyczne z zakresu ubezpieczeń społecznych (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), 2004 r., Warszawa, publikacja do
stępna na stronie www.zus.pl w dniu 13.09.2005; ZUS, 2006, Ważniejsze informacje statystyczne z zakresu ubezpieczeń spo
łecznych (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych), 2005 r., War
szawa, publikacja dostępna na stronie www.zus.pl w dniu 10.05.2008; ZUS, 2007, Ważniejsze informacje statystyczne z zakresu ubezpieczeń społecznych (Fundusz Ubezpieczeń Spo
łecznych), 2006 r., Warszawa, publikacja dostępna na stronie www.zus.pl w dniu 10.05.2008
W dalszej części niniejszego punktu chciałbym zaprezento
wać dane pokazujące, ile lat pobierania em erytury m ają przed sobą jeszcze osoby pobierające w analizow anym okresie pierw sze
6 8
świadczenie em erytalne w ypłacane przez ZUS. Prezentowane poniżej w ielkości dla lat 1992-2007 obliczone zostały na podsta
wie przekrojow ych tablic trw ania życia z odpow iednich lat. Z kolei w dalszej części dla lat 2008-2035 punktem w yjścia były założone w opublikowanej w 2008 r. przez GUS prognozie dem o
graficznej wartości trw ania życia now orodka dla kobiet i m ęż
czyzn, dla których dopasow ano odpow iednie przekrojow e tablice trwania życia dla F ran cji16, a następnie obliczono okres pobierania emerytury przy założeniu, iż wiek w m om encie otrzym ania pierw szego św iadczenia będzie taki sam, jak odnotow any w roku 200717.
Rysunek 6. Okres pobierania świadczeń em erytalnych przez oso
by przechodzące na em eryturę w wieku przeciętnym w Polsce w latach 1996-2035
piotr Szukalski Starzenie się ludności a publiczny kontrakt intergeneracyjny...
- M ę ż c z y ź n i - K o b ie ty
Zakładając utrzym yw anie się wieku em erytalnego odnoto
wanego wśród osób otrzym ujących pierw szą em eryturę w roku 2007 w wyniku jedynie samych przem ian um ieralności - a przy
pomnę, iż we w spółczesnych społeczeństw ach 60-80% przyrostu
Vallin J., Meslé F., 2001, Tables de mortalité, op. cit.
Zaznaczyć należy, iż wykorzystano tablice przekrojowe, a zatem takie, które obliczane są na danych pochodzących z jednego roku kalendarzowego. Obli
czenia bazujące na danych wzdłużnych, tj. kohortowych, prowadziłyby w każ
dym przypadku do jeszcze wyższych wartości, choć skala zmian najprawdopo
dobniej byłaby podobna dla poszczególnych okresów.
69
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa trw ania życia odnosi się do fazy starości - okres pobierania em e
rytury w ydłużyłby się pom iędzy rokiem 2007 a 2035 w przypadku m ężczyzn o 4,1 roku, zaś w przypadku kobiet o 3,7 roku. Sam przyrost okresu pobierania św iadczeń nie brzm i m oże niepokoją
co, lecz świadom ość, iż przechodzący w roku 2035 na em eryturę w opisanych okolicznościach m ężczyzna m iałby otrzym yw ać św iadczenie przez 21,7 lat, zaś kobieta przez 29,4 lat rodzić musi pytania o w ysokość dochodu takiej osoby. Tak znaczny w zrost trw ania okresu św iadczeniobrania sam oczynnie - w w arunkach now ego system u em erytalnego zakładającego uzyskiw anie z II filaru dochodów uzależnionych od oczekiw anego okresu dalszego życia - musi obniżać w ysokość św iadczenia o kilkanaście procent (przy czym w w iększym stopniu wśród reprezentantów płci m ę
skiej). Przedstaw ione powyżej wyniki obliczeń stanow ią silną przesłankę m ów iącą o konieczności zachęcania Polek i Polaków na przedpolu starości do dłuższego pozostaw ania na rynku pracy.
Tym samym - jak w skazują pow yższe dane - przynajm niej jeden z elem entów kontraktu m iędzypokoleniow ego musi ulec zm ianie.
Choć w prow adzona w 1997 r. reform a system u ubezpieczeń spo
łecznych - głównie dzięki stosow aniu zasady neutralności aktu- arialnej przy ustalaniu wysokości św iadczenia z II filara w pływ ać m iała na podejm ow anie przez Polaków decyzji o późniejszej dez- aktywizacji, póki co brak przesłanek, aby uznać, iż rozum ow anie takie okazuje się sukcesem 8.
Jak zatem widzimy, istnieją przesłanki pozw alające na for
m ułow anie oczekiw ań odnośnie do zm iany w arunków um ow y m iędzy pokoleniam i w sferze tego, kiedy odchodzić na em eryturę.
Jednakże, problem z ekonom icznym spojrzeniem na kontrakt m iędzypokoleniow y uw arunkow any je st w dużym stopniu do
stępnością odpow iednich m etod m ierzenia spraw iedliw ości i rów ności jego zasad. D latego też poniżej przedstaw ić chciałbym ra
chunkow ość generacyjną, stosow aną coraz częściej m etodę uży
18 Takie są choćby wnioski z przeprowadzonego przez ISP na zlecenie ZUS badania poświęconego przygotowaniu się do własnej starości przez Polki i Polaków na przedpolu starości (niepublikowane badanie dokonane przez zespół pod kierownictwem piszącego niniejsze opracowanie).
7 0
piotr Szu kalski Starzenie się ludności a publiczny kontrakt intergeneracyjny.
waną do szacow ania skutków utrzym ania dotychczasow ych zasad kontraktu m iędzypokoleniow ego.
Rachunkow ość generacyjna to m etoda długookresow ej ana
lizy i planow ania polityki fiskalnej opracow ana przez L. Kotli- lcoffa, A. A uerbacha i J. G okhale’a na przełom ie lat 1980. i 1990.
jej podstaw ow ym celem jest dokonanie oceny m ożliwości konty
nuowania danej polityki podatkowej oraz estym acja obciążeń ge
neracji żyjącym w danej chwili i w okresach przyszłych. W szczególności ocenić można, czy - i jakim kosztem - przy założe
niu utrzym ywania się dzisiejszych rozw iązań podatkow ych i przy założonej w przyszłości strukturze ludności (zw łaszcza według wieku i aktywności zaw odow ej) realne będzie dotrzym anie wszystkich zobow iązań b u d żetu19.
Podstaw ą rachunkow ości generacyjnej jest warunek, iż przyszłe przychody z opodatkow ania generacji obecnie żyjących i przyszłych m uszą wystarczyć do pokrycia przyszłych w ydatków rządowych (z których znaczna część je st pochodną istniejących w danym m om encie zobow iązań w ynikających z obow iązujących rozwiązań praw nych) oraz obsługę początkow ego długu rządu.
Dla ułatw ienia w jednym i w drugim przypadku oblicza się obec
ną wartość (present value) przychodów podatkow ych i wydatków rządowych przyjm ując odpow iednią stopę dyskontową. Z tak opi
sanego rów nania w ynika, iż znając wartość przyszłych w ydatków oraz zakładając znajom ość wpływ ów podatkowych od generacji żyjących oszacow ać m ożna wartość podatków przyszłych genera
cji. Co więcej tak sform ułow any problem pociąga za sobą - w sytuacji niew ystarczających przychodów od generacji żyjących - konieczny do utrzym ania rów nowagi w zrost obciążeń pokoleń przyszłych.
Rachunkow ość generacyjna obejm uje jedynie płacone po
datki pom niejszone o otrzym ane transfery (zarówno finansow e
-Dobrym przykładem metodologii i podstawowych wniosków tego podejścia są prace: Auerbach A. J., Kotlikoff L. J., Leibfritz W. (eds.), 1999, Genera
tional accounting around the world, NBER - The University o f Chicago Press, Chicago, London, 534 s., oraz Ltith E., 2001, Private intergenerational transfers ar>d population aging. The German Case, Physica-Verlag, A Springer-Verlag Company, Heidelberg, New York 2001, 188 s.
71
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa em erytury i renty płacone ze środków publicznych - w tym i w ram ach systemu pay-as-you-go, zasiłki, dodatki macierzyńskie itp., ja k i transfery w form ie usług). W przypadku transferów w postaci usług jedynie wartość opieki zdrow otnej i edukacji20 brana je st pod uw agę ze w zględu na trudności zw iązane z w yceną w artości pozostałych usług (np. zapew nienie bezpieczeństw a i porządku publicznego) otrzym yw anych przez jednostki. Tym samym rachunkow ość generacyjna nie opisuje w szystkich korzy
ści i obciążeń, choć m im o tego jej podstaw ow ą zaletą je st m ożli
wość porów nania obciążeń poszczególnych generacji oraz prezen
tacja rezultatów konkretnej zm iany polityki fiskalnej (w zakresie podatków i w spom nianych wyżej transferów ).
W celu otrzym ania odpow iednich obliczeń w ym agane jest w cześniejsze dokonanie szacunku rozw oju następujących w aż
nych elem entów: ludności, systemu podatkow ego, systemu poli
tyki społecznej i redystrybucyjnej, wreszcie w ydatków i zasobów rządow ych oraz właściwej stopy dyskontow ej. W ym ienione kom ponenty s ą ze sobą w zajem nie pow iązane, gdyż np. struktura w ie
ku ludności narzuca sam oistnie wiele decydujących dla wartości wydatków rządow ych pozycji (edukacja, system opieki zdrow ot
nej, zabezpieczenie społeczne). W skład ocenianych zasobów rzą
dow ych w chodzą jedynie te finansow e bez uw zględniania innych (infrastruktura, ziem ia, itp.).
K ażda żyjąca generacja (czyli grupa osób urodzonych w pew nym roku kalendarzow ym ), płacąca za wydatki sektora publicznego może być z łatw ością zidentyfikow ana za pom ocą określenia w ieku posiadanego w danym m om encie, ponadto zna
na je st dzięki w cześniejszym szacunkom w artość podatków i transferów, jak ie osoba o danej płci i danym w ieku uiści/otrzym a przy założeniu utrzym yw ania się obow iązujących regulacji praw nych. Stąd też m ożliw e jest oszacow anie kw oty netto, ja k ą je d nostka w danym wieku wpłaci do budżetów publicznych. K wota w spom niana je st różnicą pom iędzy w artością płaconych podat
20 Wydatki na edukację są często w tego typu szacunkach pomijane, zakłada się wówczas, iż są one czystym dobrem publicznym, a tym samym nie posiadają wartości.
7 2
ków a w artością otrzym anych od państw a i sam orządów lokal
nych transferów.
Jak każda m etoda oparta na podejściu modelow ym , tak i ra
chunkowość generacyjna tyle je st warta, ile założenia leżące u jej podstaw. Założenia, na których oparta je st m etoda obliczeń, są następujące: podatki od dochodów z pracy w całości opłacają pra
cujący, od dochodów z kapitału - jeg o właściciele, od sprzedaży (VAT i akcyza) - konsum enci. W warunkach łatw ego przepływu kapitału inw estycyjnego pom iędzy krajami opodatkow anie kapita
łu jest bezsensow ne, zniechęca tylko jego posiadaczy do inw esto
wania i dostarcza bodźców do jego przeniesienia gdzie indziej.
Tym samym w szelkie podatki kapitałow e przenoszone są powoli na inne, niem obilne czynniki produkcyjne, przede w szystkim pra
cę. D latego też w rachunkow ości generacyjnej przyjm uje się, iż ciężar wszelkich podatków ponoszony jest przez poszczególne jednostki - a konkretnie pracow ników . Z kolei odbiorcam i trans
ferów sąjed no stki otrzym ujące płatności od budżetu.
O szacow ane różnice pom iędzy w artością transferów i po
datków poszczególnych generacji są następnie dyskontow ane w celu obliczenia ich bieżącej wartości. Do dyskonta używ ana jest odpowiednia stopa procentowa, w zdecydowanej większości przypadków przedstaw ionych w om aw ianym tom ie rów na 5%
rocznie. W jakim ś stopniu przeciw działa autom atycznem u zm niej
szaniu się w skutek dyskonta wartości salda płatności i transferów wbudowany w model w zrost wartości tak wpływ ów, jak i w ydat
ków zw iązanych z kolejnym i generacjam i, w zrost w ynikający z poprawy produktyw ności (a co za tym idzie dochodów i wartości podatków) oraz indeksacji niektórych przynajm niej świadczeń publicznych.
Prow adzone w ostatnich latach badania w skazują, iż w przypadku w iększości państw rozw iniętych utrzym anie dotych
czasowych zasad publicznej redystrybucji zasobów pomiędzy różnymi pokoleniam i prow adziłoby do konieczności podw yższe
nia wartości danin publicznych naszych potom ków o kilkadzie
piotr Szukalski Starzenie się ludności a publiczny kontrakt intergeneracyjny...
73
Konsekwencje ekonomiczne i społeczne starzenia się społeczeństwa siąt, sto kilkadziesiąt procent21. Skala tego w zrostu oznacza, iż w rzeczyw istości dzisiejszy dobrobyt jest w dużym stopniu na kre
dyt następnych pokoleń, zaś ju ż w najbliższych latach oczekiw ać należy narastających bodźców ekonom icznych i dem ograficznych zm uszających do jeszcze ostrzejszego m odyfikow ania dotychcza
sowych zasad kontraktu m iędzygeneracyjnego22.
6. Przepływy międzypokoleniowe w starzejących