W literaturze XX wieku problem stanów nadzwyczajnych pojawiał się nader rzadko, głów-nie jako rozważania o kompetencjach głowy państwa lub o prawach obywatelskich. Dotyczy to zarówno okresu międzywojennego, jak i okresu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Jedynie w środowisku wojskowym tematyka ta nie została porzucona i zapomniana. Specjaliści woj-skowi traktowali problematykę stanów nadzwyczajnych, zwłaszcza stanu wojennego, w kon-tekście wojny i obrony państwa oraz jego przechodzenia na tory wojenne. Problem stanów nadzwyczajnych uznali za ważny problem badawczy, wymagający szerszego przedstawie-nia, a nie tylko wzmianki na marginesie innych zagadnień.
Wspomnienia stanu wojennego wprowadzonego 13 grudnia 1981 roku rzucają cień na problematykę stanów nadzwyczajnych. Tym samym utrudniają dostrzeżenie w nich
warto-ści ponadhistorycznych, niezwiązanych z wydarzeniami, które do dzisiaj stanowią przedmiot sporów i podziałów politycznych.
Po uchwaleniu 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wzrosło zain-teresowanie stanami nadzwyczajnymi. Zaczęto postrzegać je jako odrębne, warte poznania zagadnienie.
Zmiany ustrojowe wprowadzone ustawą z 7 kwietnia 1989 roku dotyczyły rozszerzenia kompetencji Sejmu, określenia kompetencji Senatu i sposobu jego wyboru, określenia kom-petencji prezydenta i sposobu jego wyboru oraz spraw związanych z likwidacją Rady Państwa.
W odniesieniu do stanów nadzwyczajnych najważniejszą z wymienionych zmian było przywrócenie w nowym systemie politycznym urzędu prezydenta, który przejął uprawnie-nia zlikwidowanej Rady Państwa. Zgodnie z treścią ustawy prezydent PRL stał na straży su-werenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego teryto-rium. Był także zwierzchnikiem sił zbrojnych i przewodniczył Komitetowi Obrony Kraju1. Ustawa wprowadziła system rządów, który opierał się na dawnej koncepcji jednolitości wła-dzy państwowej połączonej z elementami prezydencjalizmu2.
W kontekście problematyki stanów nadzwyczajnych zastąpienie Rady Państwa urzędem prezydenta oznaczało rezygnację z kolegialności i oddanie decyzji o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego organowi jednoosobowemu. Przejście od wyłączności Rady Państwa (kon-stytucja z 22 lipca 1952 roku), przez współudział jej przewodniczącego (ustawa z 20 lipca 1983 roku), do nieprzewidującego wyjątków monopolu prezydenta na wprowadzanie sta-nów nadzwyczajnych dowodziło, że kolegialność uznano za procedurę niepraktyczną. Stany nadzwyczajne częstokroć wymagają działania równie zdecydowanego, co szybkiego, z za-skoczenia, które może zapewnić tylko organ jednoosobowy.
Konstytucyjny Komitet Obrony Kraju, zależny od prezydenta i właściwy w sprawach obron-ności i bezpieczeństwa państwa, stał się konkurencyjny wobec Rady Ministrów, która – zgod-nie z konstytucją z 22 lipca 1952 roku – w dalszym ciągu pozostawała głównym kierowni-kiem sfery obronności państwa3.
W związku z ustanowieniem Senatu pojawił się problem jego udziału w pełnieniu funk-cji kontrolnych parlamentu jako gwaranta praworządności stanu nadzwyczajnego. Z kolei po rozwiązaniu Komitetu Obrony Kraju nie sposób nie zapytać o relacje między prezy-dentem a Radą Ministrów, zwłaszcza w odniesieniu do zagadnień obronności i bezpie-czeństwa państwa.
Uprawnienie do wprowadzenia stanu wojennego oraz wyjątkowego prezydent mógł urze-czywistnić, wydając stosowne zarządzenie4, które nie wymagało uprzedniego wniosku Rady Ministrów ani następczego zatwierdzenia przez Sejm i Senat, czyli nie było ograniczone (za-bezpieczone) przed nadużywaniem.
1 Art. 1 pkt 8 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. (art. 32 ust. 2, art. 32f ust. 1 pkt 4, 5 konstytucji z 22 lipca 1952 roku.
2 L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne.Wydawnictwo Liber, Warszawa 2012, s. 17, 18. Vide: R. Mojak: Instytucja Prezydenta w okresie przekształceń ustrojowych 1989–1992. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1994, s. 259, 263.
3 P. Sarnecki: W sprawie pozycji Komitetu Obrony Kraju w świetle obowiązujących rozwiązań konstytucyjnych, „Przegląd Sejmowy” 1998 nr 3, s. 66–69.
4 Art. 1 pkt 8 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. (art. 32f ust. 2 konstytucji z 22 lipca 1952 r.).
Ustawa z 7 kwietnia 1989 roku zmieniła dotychczasowe rozwiązania dotyczące stanu wy-jątkowego:
– do postanowienia o czasie oznaczonym dodano ograniczenie, zgodnie z którym czas obowiązywania stanu wyjątkowego nie mógł być dłuższy niż trzy miesiące, a jego przedłu-żenie mogło nastąpić tylko raz – na okres nie dłuższy niż trzy miesiące – za zgodą Sejmu i Senatu5;
– w okresie trwania stanu wyjątkowego Sejm nie mógł się rozwiązać, a w przypadku upły-wu kadencji następowało jej przedłużenie na okres trzech miesięcy po zakończeniu stanu wyjątkowego6;
– w okresie trwania stanu wyjątkowego nie mogła być zmieniana konstytucja ani ordyna-cje wyborcze7.
W ustawie z 7 kwietnia 1989 roku poprawiono konstytucyjną regulację stanów nadzwy-czajnych wynikającą z ustawy z 20 lipca 1983 roku, przy czym niemal całkowicie pominię-to stan wojenny.
W Małej Konstytucji z 17 października 1992 roku nie wprowadzono zasadniczych zmian w odniesieniu do stanów nadzwyczajnych. Mimo rozdzielenia stanu wojennego i stanu wyjątkowego i umieszczenia ich w dwóch oddzielnych artykułach8 stany te łączył tryb wprowadzenia i zniesienia, zgodnie z którym prawo wprowadzenia stanu wojenne-go i wyjątkowewojenne-go miał prezydent. W odróżnieniu od poprzedniej konstytucji mógł on działać tylko za zgodą prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra jako kontr-asygnata. Konsekwencją takiego rozwiązania było wymuszenie współpracy prezydenta z Radą Ministrów przez wprowadzenie współodpowiedzialności obu organów za stany nadzwyczajne.
W regulacji stanu wojennego poprawiono przesłanki zastosowania oraz dodano odesłanie, zgodnie z którym organizację władz państwa na okres stanu wojennego i inne skutki praw-ne wprowadzenia tego stanu określała ustawa9. W rezultacie prezydent mógł wprowadzić stan wojenny tylko w razie zewnętrznego zagrożenia państwa. Ponadto dopuszczono moż-liwość odmiennego ukształtowania organizacji władz państwa. Zezwolono, żeby ustawa o sta-nie wojennym stanowiła swego rodzaju konstytucję państwa okresu stanu wojennego, jed-nak bez określenia granic dopuszczalnych rozwiązań. Tym samym wyrażono zgodę na daleko idące zmiany.
Uregulowania dotyczące stanu wyjątkowego dotyczyły czasu jego obowiązywania i – po-dobnie jak w stanie wojennym – odesłania, według którego szczegółowe warunki, skutki prawne oraz tryb wprowadzania stanu wyjątkowego określała ustawa. Z procedury przedłu-żenia stanu wyjątkowego usunięto Senat oraz zakazano rozwiązywania Sejmu, tak przez sam Sejm, jak i przez prezydenta10. W rezultacie przedłużenie zależało od prezydenta, prezesa
5 zdaniem R. Mojaka (Instytucja Prezydenta…, op.cit., s. 263), w kontekście przesłanki klęski żywiołowej przyjęte rozwiązanie jest chybione, ponieważ nie da się określić czasu trwania żywiołów natury ani ich skutków.
6 Art. 1 pkt 8 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. (art. 32i ust. 4 konstytucji z 22 lipca 1952 r.).
7 Art. 32i ust. 5 konstytucji z 22 lipca 1952 r.
8 Art. 36 i 37 konstytucji z 22 lipca 1952 r.
9 Art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 4 Małej Konstytucji z 17 października 1992 r.
10 Art. 37 ust. 1, 2 Małej Konstytucji z 17 października 1992 r.
Uwarunkowania zastosowania w Polsce...
Rady Ministrów oraz Sejmu, dla którego było to jedyne uprawnienie kontrolne wobec całej konstytucyjnej regulacji stanów nadzwyczajnych.