Prawo do wprowadzenia stanu wojennego ma prezydent, przy czym działa on na wniosek Rady Ministrów23. Uprawnienie prezydenta wynika z jego szczególnej odpowiedzialności za sprawy suwerenności i integralności państwa, podobnie jak w przypadku Rady Ministrów – organu zapewniającego bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne państwa, porządek pu-bliczny oraz ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju24.
Wniosek Rady Ministrów o wprowadzenie stanu wojennego musi wcześniej zaopiniować Rada Bezpieczeństwa Narodowego, będąca organem doradczym prezydenta w dziedzinie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa. Rada ta przedstawia prezydentowi swoje sugestie co do przedmiotowej sprawy.
21 Art. 136 konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., także art. 229 tejże konstytucji.
22 Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. posługuje się liczbą pojedynczą na określenie sądu wyjątkowego. Sprawia to wrażenie, jakoby w czasie wojny miał istnieć tylko jeden sąd wyjątkowy, co wydaje się rozwiązaniem nie tylko niezrozumiałym, lecz także niepraktycznym.
23 Art. 229 konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
24 Art. 146 ust. 4 pkt 7, 8, 11 konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
Prezydent wprowadza stan wojenny w formie rozporządzenia, które wymaga kontrasy-gnaty prezesa Rady Ministrów. Rozporządzenie wprowadzające stan wojenny prezydent musi w ciągu 48 godzin od podpisania przedstawić Sejmowi. Ten ma obowiązek rozpa-trzyć je niezwłocznie, w możliwie najkrótszym terminie25. Warunkiem powzięcia przez Sejm decyzji jest uzyskanie bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej po-łowy ustawowej liczby posłów26. Rozporządzenie wprowadzające stan wojenny Sejm mo-że tylko zaakceptować lub uchylić. Nie jest dopuszczalne wnoszenie poprawek.
Według przesłanek mających charakter zewnętrzny i zarazem obronny, których źródła znaj-dują się poza granicami państwa i mają charakter militarny, stan wojenny można wprowa-dzić w razie: zewnętrznego zagrożenia państwa, zbrojnej napaści na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz gdy z umowy międzynarodowej wynika zobowiązanie do wspólnej obrony prze-ciwko agresorowi.
Ostatnie dwie przesłanki są takie same jak przesłanki wprowadzenia stanu wojny27. Podstawą do wprowadzenia stanu wojennego mogłaby więc być pierwsza z wymienionych przesłanek, czyli zewnętrzne zagrożenie państwa. Obejmuje ona militarne czynniki ze-wnętrzne, które mogą państwu zagrażać lub zdezorganizować jego działalność.
Zgodnie z ustawą z 29 sierpnia 2002 roku zewnętrzne zagrożenie państwa może być spowodowane działaniami terrorystycznymi28. Założono, że stan wojenny – we-dług konstytucji instytucja stanowiąca odpowiedź na zewnętrzne militarno-wojenne zagrożenie państwa – może być rezultatem działań terrorystycznych29, które koncen-trują się na poszczególnych obiektach – symbolach państwa, a swoim zakresem za-grożenia (rażenia) powinny, co najwyżej, spowodować wprowadzenie stanu wyjątko-wego30. W przypadku zbrojnej napaści, która może mieć formę naruszenia granic na lądzie, wodzie lub w powietrzu, przesłanka ta nie jest zdefiniowana ani w prawie we-wnętrznym (krajowym), ani w międzynarodowym, a ogólnie jest rozumiana jako uży-cie środków militarnych w celu pogwałcenia integralności terytorialnej i niezależno-ści politycznej innego państwa. Przesłankę tę należy interpretować w związku z treścią Karty Narodów Zjednoczonych31.
Ostatnia przesłanka wprowadzenia stanu wojennego wynika ze zobowiązania mocą trak-tatu waszyngtońskiego do wspólnej obrony przeciwko agresorowi. Stan wojenny może być wprowadzony nie tylko wtedy, gdy zagrożenie zewnętrzne ma charakter bezpośredni, lecz
25 L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne..., op.cit., s. 428.
26 Art. 231 konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
27 zob. art. 116 ust. 2 konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Vide: K. Prokop: Stany nadzwyczajne w Konstytucji..., op.cit., s. 44;
W. Skrzydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Kantor Wydawniczy zakamycze, Kraków 2002, s. 312;
K. Prokop: Stan wojny a stan wojenny w Konstytucji RP. „Państwo i Prawo” 2002 nr 3, s. 25.
28 Art. 2 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 2002 r.
29 Taką opinię wyraża W.J. Wołpiuk (Stan „pokoju”, nie wojny. „Rzeczpospolita” nr 17 z 21 stycznia 2003 r.), twierdząc, że działania terrorystyczne mogą mieć charakter zewnętrzny lub wewnętrzny.
30 Vide: definicja terroryzmu międzynarodowego i politycznego zawarta w: Leksykon politologii. A. Antoszewski, R. Herbut (red.). Wydawnictwo atla2, Wrocław 2004, s. 409–413.
31 Chodzi o art. 51 Karty Narodów Zjednoczonych, określający prawo państw do samoobrony (DzU z 1947 r. nr 23, poz. 90).
Uwarunkowania zastosowania w Polsce...
także wówczas, gdy ma ono charakter pośredni, to znaczy dotyczy państw wchodzących do wspólnego bloku obronnego32.
W czasie stanu wojennego obowiązuje bezwzględny zakaz jakiekolwiek ograniczania:
godności człowieka, obywatelstwa, ochrony życia, humanitarnego traktowania, ponoszenia odpowiedzialności karnej, dostępu do sądu, dóbr osobistych, sumienia i religii, petycji oraz rodziny i dziecka.33 Przytoczona lista nie jest zamknięta. Ustawa o stanie wojennym może ją rozszerzyć. W żadnym jednak razie nie jest dopuszczalne jej zawężenie.
Niewymienione wolności i prawa mogą być w stanie wojennym ograniczane bez prze-szkód. Ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać ich istoty i mogą być ustanawiane tylko w ustawie, gdy są konieczne w demokratycznym pań-stwie do zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo do ochrony śro-dowiska, zdrowia i moralności publicznej bądź wolności i praw innych osób34.
Jeśli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, prezydent na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy w zakresie i grani-cach określonych zasadami legalności, proporcjonalności, celowości oraz tymczasowo-ści. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na jego najbliższym posie-dzeniu.
Rozporządzenia z mocą ustawy są ograniczone pod względem czasowym i mają charak-ter zastępczy. Mogą być stanowione tylko w okresie obowiązywania stanu wojennego i tyl-ko wtedy, gdy władza ustawodawcza nie może wytyl-konywać swoich funkcji35.
Wydawanie rozporządzeń z mocą ustawy wymaga spełnienia następujących wymagań:
– przyczyna uniemożliwiająca zebranie się Sejmu powinna mieć charakter faktyczny;
– przez niemożliwość zebrania się Sejmu należy rozumieć brak kworum niezbędnego do uchwalania ustaw, przy czym niemożność tę należy również odnieść do Senatu;
– wniosek Rady Ministrów do prezydenta o wydanie rozporządzenia z mocą ustawy po-winien zawierać projekt tego rozporządzenia;
– prezydent ma obowiązek zawsze wydać rozporządzenie z mocą ustawy, gdy wystąpi o to Rada Ministrów;
– prezydenckie rozporządzenie z mocą ustawy wymaga kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów;
– rozporządzenie powinno trafić do Sejmu niezwłocznie, a prezydent nie powinien cze-kać na uzyskanie przez Sejm zdolności do obradowania;
– przez najbliższe posiedzenie Sejmu, podczas którego powinien on zatwierdzić rozporzą-dzenia z mocą ustawy, należy rozumieć posiedzenie, podczas którego Sejm będzie mógł nor-malnie obradować w składzie zapewniającym legalność jego działań;
32 L. Wiśniewski: Stany nadzwyczajne w projekcie nowej konstytucji RP. W: Prawa człowieka w sytuacjach nadzwyczajnych:
ze szczególnym uwzględnieniem prawa i praktyki polskiej. T. Jasudowicz (red.). Dom Organizatora, Toruń 1997, s. 151;
P. Winczorek: Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej..., op.cit., s. 345.
33 Art. 233 ust. 1 konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
34 Art. 31 ust. 3 konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.
35 W tym kontekście przyznanie prezydentowi prawa do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy wyraża jego pozycję ustrojową jako gwaranta ciągłości władzy państwowej. Vide: R. Mojak: Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w świetle nowej konstytucji. „Państwo i Prawo” 1997 z. 11–12, s. 66.
– Sejm ma obowiązek ustosunkować się do rozporządzeń z mocą ustawy w formie uchwa-ły o zatwierdzeniu lub niezatwierdzeniu danego rozporządzenia lub grupy przedłożonych rozporządzeń;
– w razie odmowy zatwierdzenia rozporządzenie z mocą ustawy powinno utracić moc prawną najwcześniej z chwilą podjęcia przez Sejm decyzji o uchyleniu lub korzystnej – po podjęciu działań zmierzających do nowego uregulowania spraw będących przedmiotem uchy-lonego rozporządzenia.
Celem stanu wojennego, odpowiednio do przesłanek zastosowania stanu wojennego, mo-że być wyeliminowanie zewnętrznego zagromo-żenia, odparcie zbrojnej napaści oraz wywiąza-nie się ze zobowiązania wynikającego z umowy międzynarodowej. Stan wojenny jest wpro-wadzany na czas nieokreślony. Uchylenie stanu wojennego powinno odbywać się w trybie analogicznym do trybu jego wprowadzenia. O zniesieniu stanu wojennego rozstrzyga wy-łącznie prezydent na wniosek Rady Ministrów. Zgodnie z zasadą proporcjonalności po usta-niu zagrożenia na pewnym obszarze państwa stan wojenny może być znoszony częściowo, stosownie do ustępującego zagrożenia, z ograniczaniem jego zasięgu terytorialnego.