Szczególnie istotną częścią analizy międzynarodowych reżimów jest wy-jaśnianie ich funkcjonowania – a dokładniej: ich wpływu na zachowania państw, międzynarodowe środowisko, a zwłaszcza na sterowanie nim, a tak-że ich dynamiki oraz transformacji – i ocena skuteczności. W tym kontek-ście reżimy występują w roli zmiennej niezależnej, zachowania państw oraz problemy międzynarodowe podlegające regulacji w roli zmiennej zależnej.
W nauce o stosunkach międzynarodowych nie ma jednoznacznej oce-ny wpływu instytucji, w tym i reżimów, na funkcjonowanie środowiska międzynarodowego, a zwłaszcza kooperacyjne zachowania państw. Ściera-ją się tu poglądy zwolenników szkoły realistycznej oraz podejścia neolibe-ralnego.
Realiści mają pesymistyczną wizję współpracy międzynarodowej i roli instytucji w tym procesie. Uważają, że instytucje nie są w stanie złagodzić ograniczeń tej współpracy wynikających z poliarchiczności środowiska międzynarodowego93. Zdaniem Kennetha Waltza państwa realizują swo-je egocentryczne interesy: w wariancie minimum dążą do własnej ochro-ny, a w wariancie maksimum do dominacji. Ograniczają je tylko interak-cje innych państw, a zwłaszcza dystrybucja siły między nimi i oparta na niej pozycja94. Eksponując rolę potęgi jako kryterium racjonalności dzia-łań w środowisku międzynarodowym, realiści podkreślają, że w procesie współpracy państw jest ona mniej ważnym elementem niż w ich rywali-zacji95. To przekonanie tworzy przesłanki uwzględniania także przez re-alistów miejsca instytucji w kooperacyjnych zachowaniach państw, czego
92 Zob. B. Kohler-Koch, Zur Empirie, s. 40–41.
93 Zob. J. M. Grieco, Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism, „International Organization”, 1988, nr 3, s. 485 i n.
94 K. Waltz, Th eory of International Politics, Reading 1979, s. 118. 95 Zob. A. Hasenclever, P. Mayer, V. Rittberger, Integrating Th eories, s. 9.
przykładem jest teoria hegemonicznej stabilności. Reżimy są w niej trakto-wane jako „produkt” istnienia państwa-hegemona, przy zaś braku silnego państwa przywódczego kwestionują efektywność reżimów. Oznacza to, że w wyniku ewolucji założeń także w szkole realistycznej zaczęto dostrzegać, w sposób jeszcze ograniczony, wpływ międzynarodowych instytucji na za-chowania państw i czynić zjawisko to przedmiotem analizy96.
Orientacja neoliberalna, co może się wydawać paradoksalne, przyjmu-je niektóre realistyczne założenia dotyczące zachowań państw w środowi-sku międzynarodowym, lecz wyprowadza z nich odmienne wnioski co do roli instytucji w kształtowaniu tych zachowań. Neoliberałowie, podobnie jak realiści, postrzegają państwo jako racjonalny podmiot realizujący w po-liarchicznym środowisku międzynarodowym egocentrycznie zdefi niowane interesy. Z tego założenia wyciągają jednak wniosek o aktywnej roli insty-tucji w kształtowaniu zachowań państw. Tym samym akcentują tezę, że w ich rozumieniu struktury instytucjonalne życia międzynarodowego nie są biernym tłem politycznych działań państw, lecz aktywną siłą – nakła-dają na nie ograniczenia, tworzą nowe możliwości, czyli wynik procesów politycznych zależy także od nich97. W środowisku międzynarodowym wy-stępują więc zachowania państw warunkowane nie dystrybucją siły, lecz czynnikami niestrukturalnymi98, w postaci zespołów norm i innych roz-wiązań instytucjonalnych. Orientacja neoliberalna, tworząc podstawy ana-lizy funkcjonowania międzynarodowych reżimów i ich wpływu na zacho-wania państw, odwołuje się zatem do grocjuszowskiej tradycji społeczności międzynarodowej.
Podstawą analizy zjawiska reżimów międzynarodowych i ich wpływu na funkcjonowanie środowiska międzynarodowego jest założenie o racjo-nalności zachowań państw, dążących do maksymalnej realizacji własnych egocentrycznie zdefi niowanych interesów. Z tej perspektywy na między-narodową współpracę rzutują warunki określające kryteria racjonalności państw i czynniki ich zmiany. W środowisku międzynarodowym zasad-nicze strukturalne uwarunkowania zjawisk i procesów, w tym i zachowań państw, decydujące o kryteriach ich racjonalności, tworzy jego
poliarchicz-96 Zob. eidem, Th eories of International, s. 3. 97 Zob. O. Keck, op.cit., s. 637 i n.
98 R. O. Keohane, J. S. Nye, Power and Interdependence Revisited, „International Or-ganization”, 1987, nr 4, s. 745.
ność, czyli brak centralnego ośrodka sterowania. W tych okolicznościach, zdaniem Olsona Mancura, racjonalne i egocentryczne podmioty, za które można uznać państwa, nie będą działały na rzecz wspólnych interesów, o ile nie skłoni je do tego rodzaj przymusu lub inny mechanizm. Dobro-wolnie nie będą współpracować, mimo że jest to korzystne dla grupy jako całości99. Oznacza to, że w poliarchicznym środowisku międzynarodowym istnieje wyraźna sprzeczność między racjonalnością indywidualną a racjo-nalnością kolektywną. Racjonalność indywidualna wymaga działań pro-wadzących do maksymali zacji jednostkowych korzyści, to zaś sprawia, że działania kolektywne stają się zawodne, dają wyniki suboptymalne z punk-tu widzenia wspólnych interesów. Inaczej mówiąc – to, co jest racjonalne indywidualnie, przestaje być racjonalne w działaniach kolektywnych. Z ko-lei racjonalność kolektywna oznacza osiąganie korzyści przez grupę jako całość, gdy spełnianie indywidualnych potrzeb jest skoordynowa ne z za-spokajaniem potrzeb grupy100.
Głównym problemem badawczym związanym z reżimami i ich wpływem na zachowania państw w poliarchicznym środowisku są zatem kreowane przez nie mechanizmy zmiany kryteriów racjonalności i prze-zwyciężania barier międzynarodowej współpracy. Reżimy czynią to, jak pokazała analiza funkcjonowania wielu z nich, na dwa zasadnicze sposoby: przezwyciężając dylematy kolektywnego działania oraz stabilizując więzi między państwami.
Pierwszy sposób polega przede wszystkim na tworzeniu normatywno-instytucjonalnych ram działania, które zapewniają minimum wzajemności zachowań i pewności co do zachowań innych państw. Do osiągnięcia tego celu prowadzi kilka dróg.
Po pierwsze, reżimy dbają o poprawę komuni kacji między państwa-mi: dzięki istniejącym kanałom obiegu informacji zmniejsza się prawdo-podobieństwo błędnych interpretacji, a w konsekwencji wzrasta poziom zaufania. Oznacza to, że informacje dostarczane przez reżimy mogą się przyczyniać do redefi nicji interesów państw, a także do dostrzeżenia przez nie istniejących w międzynarodowym środowisku zależności
przyczy-99 Zob. O. Mancur, Th e Logic of Collective Action. Public Goods and the Th eory of Gro-ups, Cambridge (MA) 1965, s. 1–2.
100 Zob. T. Sandler, Collective Action: Th eory and Application, New York, s. 3–23; R. Hardin, Collective Action, Baltimore 1982, s. 28 i n.
nowo-skutkowych, których wcześniej nie widziały, a które są istotne dla współpracy101. Reżimy dążą więc do redukcji defi cytu informacji, będącego istotną barierą współpracy międzynarodowej. Informacja jest uznawana za najważniejszą funkcję reżimów102.
Po drugie, reżimy tworzą reguły, które powodują narastanie zbieżno-ści oczekiwań co do wzajemnych zachowań państw, podnosząc poziom ich przewidy wal ności; używając terminologii piłkarskiej – „zawężają pola gry” do zachowań wspólnie wynegocjo wanych i akceptowanych. Tym samym przyczyniają się do redukcji poziomu niepewności i poczucia ryzyka w kon-taktach z innymi państwami. Istotna w tym rola przypada mechanizmom kontroli wykonywania przez państwa przyjętych regulacji. Służą temu, jak już wskazywano, okresowe sprawozdania, konferencje stron, komisje i róż-nego rodzaju grupy robocze na bieżąco analizujące proces funkcjonowa-nia reżimu, inspekcje na miejscu. Reżimy odgrywają więc dość istotną rolę psychologiczną w kształtowaniu międzynarodowej współpracy.
Po trzecie, czynią interakcję grą powtarzalną, to zaś stanowi jej prze-słanki na przyszłość, a w konsekwen cji obniża skłonność do łamania reguł współpracy ze względu na stosowanie zasady wzajemności. Zasada ta ma istotne znaczenie dla promowania współpracy, gdyż wprowadza bezpo-średnią zależność między obecnymi zachowaniami państwa a ich przewi-dywanymi przyszłymi konsekwencjami: perspektywa, w której odzewem na kooperacyjną postawę danego państwa jest taka sama postawa innego pań-stwa – strony reżimu – jak i groźba, że brak współpracy oznacza również jej brak w przyszłości, mogą zwiększyć prawdopodobieństwo współpracy103. Należy jednak podkreślić, że reżimy nie zastępują zasady wzajemności w stosunkach międzynarodowych, lecz ją wzmacniają i instytucjonalizu-ją104. W praktyce oznacza to, że na stosunki między państwami – jak to metaforycznie ujęli Axelrod i Keohane – „kładzie się cień przyszłości”105
i zyskują one wzajemnie możliwość „karania” tych, którzy unikają współ-pracy organizowanej w instytucjonalnych ramach reżimów. W ten sposób przyczyniają się one do łączenia w procesie interakcji i więzi między
pań-101 K. Oye, op.cit., s. 11.
102 R. O. Keohane, Aft er Hegemony, s. 93.
103 K. Oye, op.cit., s. 14.
104 H. Müller, op.cit., s. 6.
105 R. Axelrod, R. O. Keohane, Achieving Cooperation under Anarchy: Strategies and Institutions, [w:] Cooperation under Anarchy, red. K. Oye, Princeton 1986, s. 232.
stwami teraźniejszości z przyszłością i do wydłużenia ich horyzontu czaso-wego. Reżimom przyświeca idea długotrwałej współpracy.
Po czwarte, tworzą materialne i osobowe struktury interakcji w po-staci różnego rodzaju komitetów, komisji, organizacji międzynarodowych, które obniżają koszty działań kooperacyjnych, a zwiększają koszty braku współpracy106. Wyjaśniając to zagadnienie, Kenneth Oye posłużył się języ-kiem teorii gier. Jego zdaniem międzynarodowe reżimy zmieniają strukturę wypłat, a więc korzyści osiąganych przez państwa. Struktura wypłat staje się zmienną interweniującą wobec poznawczych – wewnątrzpaństwowych i międzynarodowych – uwarunkowań współpracy107.
Istotnym skutkiem działania wymienionych mechanizmów jest zmiana przesłanki kryteriów racjonalności decyzji podejmo wanych przez państwa w sprawie ich kooperacyjnych zachowań w poliarchicznym środowisku międzynarodowym. Między innymi przyczyniają się one do przezwycięża-nia dychotomii między racjonalnością indywidualną a kolektywną, umoż-liwiając osiąganie wspólnych dóbr – w optymalnym stopniu tylko wtedy, gdy państwa unikają niezależnego podejmowania decyzji, a w konsekwencji pokusy niepodejmowania współpracy. Taka zmiana zachowań nie jest wy-nikiem altruistycznej woli działania na rzecz wytwarzania wspólnych dóbr, lecz dążenia do realizacji własnych, w dalszym ciągu egocentry cznie zdefi -niowanych interesów w innych uwarunkowaniach racjonalności podejmo-wanych decyzji. Reżimy bowiem zmieniając warunki, w których państwa oddziałują na siebie, pobudzają ich skłonność do współpracy.
Jeśli chodzi o drugi sposób, czyli stabilizację więzi między państwa-mi, należy podkreślić, że instytucjonalizacja – w postaci stałych organów – współpracy państw w zakresie redukcji zbrojeń konwencjonalnych, transgranicznych zanieczyszczeń powietrza itd. prowadzi do zastępowania uzgodnień ad hoc długoterminowym działaniem opartym na wspólnie za-akceptowanym kodeksie postępowania i do zmiany kalkulacji związanych z nimi kosztów i zysków. Tym samym reżimy nie tylko regulują wzajemne oddziaływania państw, lecz także je stabilizują, tworząc sformalizowane struktury powtarzalnych interakcji. Ponadto w stosunkach między pań-stwami występuje z reguły zjawisko swoistego zazębiania się reżimów, łączy
106 Szerzej na ten temat zob. B. Kohler-Koch, Zur Empirie, s. 32–33; M. Zürn, op.cit., s. 34; R. O. Keohane, Aft er Hegemony, s. 89–92.
je większa liczba reżimów w różnych dziedzinach, powiązanych ze sobą systemami norm i regulacji. W praktyce państwa unikają łamania reguł współpracy nie tylko w dziedzinie objętej danym reżimem, ale i w innych, obawiając się zasady wzajemności108. W konsekwencji pogłębia się instytu-cjonalna współzależność między państwami i umacniają ich więzi.
Istnienie międzynarodowych reżimów, a zwłaszcza związana z nimi poprawa komunikacji, wydłużenie czasowego horyzontu współpracy, sta-bilizacja więzi między państwami itd. wyraźnie pokazują, że w poliarchicz-nym środowisku międzynarodowym, wbrew ocenom nurtu realistycznego, realizowanie przez państwa egocentrycznie zdefi niowanych interesów może oznaczać maksymalizację własnych korzyści wespół z innymi państwami, a nie maksyma liza cję różnicy między własnymi korzyściami a korzyściami innych109. Ta druga sytuacja wyklucza możliwość jakiejkol wiek współpracy, gdyż mówiąc językiem teorii gier, jest grą o sumie zerowej.
Międzynarodowe reżimy mają także wpływ na procesy „uczenia się” państw, a więc nabywania przez ośrodki decyzyjne wiedzy o funkcjonowaniu międzynarodowego środowiska. Szczególnie wartościowe są pod tym wzglę-dem negocjacje prowadzone przez ekspertów wyspecjalizowanych w dzie-dzinach stanowiących przedmiot danej regulacji. Ponadto reżimy zmieniają procedury pracy biurokracji państw-stron w sposób zgodny z przyjętymi standardami; tworzą przesłanki kształtowania w ramach reżimu koalicji państw oraz wywodzących się z nich podmiotów pozarządowych preferują-cych określony sposób działania; są źródłem informacji o innych państwach, ich zachowaniach, sposobach i poziomie wykonywania przyjętych regula-cji110. Tak rozumiane procesy uczenia się państw w ramach reżimów mię-dzynarodowych są ważnym elementem ich adaptacji do międzynarodowego środowiska i przyczyniają się do kształtowania zbieżności zachowań.
Reżimy międzynarodowe nie odbierają państwom ich suwerennych praw. Zmieniają tylko uwarunkowania, w których państwa oddziałują na siebie, tworząc zachęty do współpracy i czyniąc ją bardziej prawdopodobną. Zawarte w reżimach regulacje mogą pełnić funkcję swoistych wytycznych dla ośrodków decyzyjnych i biurokratycznych struktur poszczególnych
108 M. Zürn, op.cit., s. 35.
109 Zob. A. A. Stein, Why Nations Cooperate: Circumstance and Choice in International Relations, Ithaca–New York 1991, s. 46.
państw, wskazując legitymizowane przez międzynarodowe środowisko wzorce zachowań i preferowa ne standardy. Reżimy wpływają także na we-wnętrzne procesy decyzyjne, głównie przez dostarczanie ośrodkom de-cyzyjnym informacji oraz kształtowanie wyobrażeń o innych państwach, a zwłaszcza przezwyciężanie istniejących negatywnych stereoty pów111.
Uogólniając wpływ reżimów na zachowania państw, należy za-uważyć, że brak – w warunkach suwerennej równości państw – central-nej instytucji sterującej, a raczej „nadzorującej” przestrzeganie regulacji prawnomiędzynaro dowych nie oznacza, że państwa mogą je dowolnie ignorować, gdy wydają się niedogodne lub kłopotliwe. Przeciwnie, ist-nieje wiele powodów, które sprawiają, że państwa zachowują się zgodnie z wynegocjowaną literą reżimów. Nie wyklucza to jednak całkowicie ich łamania. Zdaniem Stephana Haggarda i Beth Simmons rozbieżność mię-dzy regulacjami reżimów a zachowaniami państw może mieć trzy przyczy-ny. Po pierwsze, normy reżimów nie zawsze wiążą państwa w sposób bez-względny – niektóre reżimy są bowiem wyrazem aspiracji państw, często, także w odniesieniu do problemów ekologicznych, ich regulacje określa się mianem „miękkiego prawa”. Po drugie, przyczyną może być oportunizm państw, negocjujących reguły reżimu już z zamiarem ich łamania lub wy-ciągania korzyści z przestrzegania ich przez inne państwa. Po trzecie, może się zdarzyć nieintencyjne niewykony wanie przyjętych regulacji ze względu na istniejące ograniczenia wewnętrzne112. Takie sytuacje jednak bardziej urealniają, niż podważają przedstawioną tu charakterystykę mechanizmów i skuteczności wpływu reżimów na zachowania państw.
Obok wpływu reżimów na zachowania państw, co jest ich głównym ce-lem, ważnym ich zadaniem jest przeobrażanie środowiska międzynarodo-wego. Należy zauważyć, że efektywne instytucje międzynarodowe mogą być niezależnym źródłem ładu i stabilności, mimo działań dominujących państw lub braku hegemona. Jest to obecnie szczególnie ważne, reżimy bo-wiem mogą rekompensować erozję mechanizmów hegemonii w okresie pozimnowo jennym113. Porządek instytucjo nalny jest jednym z istotnych warunków budowy stabilnego ładu międzynarodowego z udziałem
wszyst-111 V. Rittberger, M. Zürn, op.cit., s. 179.
112 S. Haggard, B. Simmons, op.cit., s. 514.
113 Poglądy takie formułował już na początku lat osiemdziesiątych XX w. R. O. Keoha-ne, Th e Demand, s. 166.
kich objętych nim podmiotów114. Żywiołowość międzynarodowych proce-sów łagodzą wprowadzone przez reżimy regulacje, wynegocjowane przez ekspertów podmiotów rządowych i pozarządowych115. Reżimy są więc szkołami współpracy, obejmującymi zasięgiem działania państwa, organi-zacje międzynarodowe, podmioty transnarodowe, a nawet, w określonych obszarach, wielonarodowe korporacje.
Ważnym skutkiem funkcjonowania reżimów, istotnym dla stabilizacji środowiska międzynarodowego, jest obniżenie konfl iktowości interesów państw, a nawet ich redefi nicja w kierunku kolektywnych działań. Reżi-my budują swoiste „wyspy” zinstytucjonalizowanych interakcji, tworzące struktury więzi, które potrafi ą opierać się doraźnym pogorszeniom klimatu politycznego. Reżimy także ułatwiają rozwiązywanie konfl iktów interesów w określonych dziedzinach objętych regulacją, o ile państwa akceptują ich normy i reguły116. W konsekwencji przyczyniają się do eliminowania skłon-ności państw do siłowego rozstrzygania sporów i zastępowania tej praktyki rozwiązywaniem zinstytucjonalizowanym i kolektywnym. Ten sposób dzia-łania Harald Müller określał jako „cywilizowanie stosunków międzynaro-dowych”117, a Barry Buzan jako tworzenie „dojrzałej anarchii” w zdecentra-lizowanym środowisku międzynarodowym118; zdaniem Stanisława Bielenia o dojrzałości systemu stosunków międzynarodowych decyduje poziom jego instytucjonalizacji, umożliwiający zaspokajanie potrzeb jednostko-wych – czyli poszczególnych państw – wraz z potrzebami systemu jako ca-łości119. Ponadto dzięki reżimom, wymuszającym upodobnianie się działań państw, z jednoczesnym ograniczaniem ich partykularyzmu i żywiołowo-ści, wzrasta zaufanie, którego skutki wykraczają poza obszar wynegocjo-wanych regulacji, redukując poziom niepewności i ryzyka towarzyszących interakcjom120. Sytuację taką Beate Kohler-Koch określa jako kooperacyjną
114 S. Bieleń, Proces instytucjonalizacji międzynarodowych stosunków politycznych, [w:] Zmienność i instytucjonalizacja, s. 332.
115 J. C. Garnett, States, State-Centric, s. 77.
116 V. Rittberger, M. Zürn, op.cit., s. 180.
117 H. Müller, op.cit., s. 169.
118 B. Buzan, People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Brighton 1991, s. 176.
119 S. Bieleń, op.cit., s. 333.
120 I. Popiuk-Rysińska, Instytucjonalne podstawy stosunków międzynarodowych, [w:] Stosunki międzynarodowe. Geneza – struktura – funkcjonowanie, red. E. Haliżak, R. Kuźniar, Warszawa 1994, s. 306.
stabilność121. Prawdziwie stabilny ład międzynarodowy zapewnia gęsta sieć regulacji dotyczących rozwiązywania konfl iktów w różnych dziedzinach stosunków międzynarodowych, militarnych i niemilitarnych. Traktat CFE wyraźnie potwierdza stabilizującą rolę międzynarodowych reżimów.
Ważną – zwłaszcza w wymiarze perspektywicznym – funkcją reżimów jest ich współuczestniczenie w sterowaniu międzynarodowym środowiskiem. Obecnie pogłębianie globalizacji i wynikających z niej zależności, osłabianie roli państw i postępująca złożoność środowiska międzynarodowego sprawia-ją, że – zdaniem Kimona Valaskakisa – świat może wkroczyć w okres swo-istej próżni struktur sterowania122. W związku z tym rośnie zapotrzebowanie na wielostronne i elastyczne struktury współpracy. Wśród nich znaczącą rolę odgrywają reżimy. Wprawdzie ich wadą jest sektorowe, fragmentaryczne uj-mowanie obszarów współpracy – tymczasem postępująca złożoność między-narodowego środowiska nakazuje uwzględniać wzajemne warunkowania się i nakładania zjawisk i procesów – ale korzyści, jakie przynoszą sprawiają, że reżimy są postrzegane jako systemy sterowania środowiskiem123.