Skuteczność reżimów należy oceniać według dwóch głównych kryteriów: wpływu na modyfi kację zachowań państw i postępowanie zgodne z za-wartymi w nich normami; wpływu na przeobrażenia międzynarodowego środowiska, polegające na tym, że jest ono zdolne do rozwiązywania pro-blemów drogą współpracy w ramach powołanych w tym celu reżimów124. Arild Underdal jest zdania, że reżim jest efektywny, jeżeli wykonuje prze-widziane dla niego funkcje lub rozwiązuje problemy, które legły u jego podstaw125.
121 B. Kohler-Koch, Zur Empirie, s. 48.
122 K. Valaskakis, Long-term Trends in Global Governance: From „Westphalia” to Seat-tle, [w:] Governance in the 21st Century, Paris 2001, s. 45.
123 Cyt. za: M. Hewson, T. J. Sinclair, Th e Emergence of Global Governance Th eory, [w:] Approaches to Global Governance, red. M. Hewson, T. J. Sinclar, Albany 1999, s. 12.
124 Zob. A. Hasenclever, P. Mayer, V. Rittberger, Th eories of, s. 2.
125 A. Underdal, One Question. Two Answeres, [w:] Environmental Regime Eff ective-ness: Confronting Th eory with Evidence, red. E. Miles, A. Underdal, S. Andresen, J. Wette-stad, J. Skjaerseth, E. Carlin, Cambridge 2002, s. 5.
W dotychczasowych badaniach wyraźnie dominuje zainteresowanie pierwszym z tych kryteriów. Scott Barrett uważa, że skuteczny międzyna-rodowy reżim to taki, który sprawia, że państwa robią to, czego bez reżimu nie robiłyby126. Wydaje się, że wpływem reżimów na modyfi kację zachowań państw kieruje mechanizm „kija i marchewki”, czyli „kar” za nieprzestrze-ganie przyjętych regulacji oraz „nagród” za działania zgodne z ich literą. Do tworzenia przez państwa reżimów i funkcjonowania w ich strukturach skłania przecież przekonanie, że przyczyniają się one do uzyskiwania wza-jemnych korzyści, które w inny sposób byłyby trudne do osiągnięcia127. Państwa z reguły dobrowolnie dostosowują się do regulacji zawartych w re-żimach, gdyż postrzegają, że płynące z nich korzyści przewyższają koszty wynikające z ich łamania.
Za nieprzestrzeganie regulacji objętych reżimem grozi swoisty system „kar”. Podstawowe znaczenie ma tu zasada wzajemności, a więc możliwość odwetu wobec tych, którzy nie dotrzymują zobowiązań. Tym samym reżi-my wzmacniają i wręcz instytucjonalizują zasadę wzajem ności w stosun-kach międzynarodowych. Odrzucenie instytucjonalnych rozwiązań nie jest łatwe, nawet jeśli się stały niedogodne dla państw. Zarówno bowiem powstanie, zmiany, jak i upadek reżimów są efektem kolektyw nych decyzji, a zastąpienie jednych rozwiązań instytucjonalnych innymi jest procesem absorbującym, niepewnym co do końcowego wyniku oraz kosztownym128.
Trwanie reżimów jest związane z ich siłą. Jeżeli dany reżim ewoluuje wraz ze zmianą układu sił lub gdy główne podmioty dochodzą do wniosku, że nie dość służy ich interesom, oznacza to, że „brakuje mu siły”, elastycz-ności i zdolelastycz-ności adaptacji do przekształcającego się środowiska. Możliwa jest wtedy zmiana norm reżimu lub/i zakresu jego działania. Silne są reżi-my, które opierają się doraźnym przeobrażeniom międzynarodowego śro-dowiska.
Przeprowadzona tu ocena efektywności międzynarodowych reżimów opiera się przede wszystkim na analizie międzynarodowego reżimu zmian klimatu129. Wymienione wcześniej dwa kryteria „mierzenia” efektywności
126 S. Barrett, Kyoto Plus, [w:] Climate Change Policy, red. D. Helm, Oxford 2005, s. 293.
127 R. O. Keohane, Th e Demand, s. 150.
128 Zob. O. R. Young, International Cooperation: Building Regimes for Natural Resour-ces and the Environment, New York 1989, s. 63–69.
reżimów130, koncentrujące się na bezpośrednim oddziaływaniu reżimu na zachowania państw i rozwiązywanie problemów, niewątpliwie zachowują użyteczność w odniesieniu do reżimów „ekologicznych” i „wojskowych”. Biorąc pod uwagę złożoność problemów podlegających regulacji – taki charakter mają zwłaszcza globalne zmiany klimatu – interesującą propo-zycję przestawiła Michele Betsill. Jej zdaniem w ocenie skuteczności mię-dzynarodowych reżimów niezbędne jest – obok wymienionych kryteriów – uwzględnienie ich pośredniego wpływu na zmianę zachowań państw oraz na rozwiązywanie problemu. Według niej pośrednie skutki procesu tworzenia i funkcjonowania reżimu zmian klimatu w długim okresie przy-czyniają się do ewolucji sterowania tym problemem w skali środowiska międzynarodowego i otwierają możliwości przyszłych nowych działań słu-żących jego rozwiązaniu131.
Jeśli chodzi o bezpośredni wpływ reżimu na zachowania państw, na-leży podkreślić, że przeciwdziałanie zmianom klimatu jest formą realizacji globalnego dobra wspólnego. Jego efekty – niezależnie od zaangażowania poszczególnych państw – będą służyły całej międzynarodowej społeczno-ści. W poliarchicznym środowisku międzynarodowym rodzi to pokusę unikania współpracy i udziału w kosztownej redukcji emisji gazów szklar-niowych: skoro korzyści odczują wszystkie państwa, pojawia się chęć prze-rzucenia tych kosztów na innych. Taka postawa może istotnie ograniczać skuteczność długoterminowej polityki w sprawie zmian klimatu132. Moż-liwość unikania współpracy i przerzucania kosztów pokazuje, jak funda-mentalne znaczenie dla skuteczności tego reżimu ma konstrukcja i funk-cjonowanie systemu kontroli wykonywania zobowiązań.
Prawnicze rozumienie efektywności międzynarodowych reżimów koncentruje się na przestrzeganiu przez państwa ich norm. Może to ozna-czać – lecz nie musi – skuteczne rozwiązywanie problemu zmian klimatu133. Do konwencji klimatycznej przystąpiły 194 państwa, do Protokołu z Kioto
130 Zob. A. Hasenclever, P. Mayer, V. Rittberger, Th eories of, s. 2.
131 M. Betsill, Global Climate Change Policy: Making Progress or Spinning Wheels?, [w:] Th e Global Environment, s. 117
132 J. Hovi, D. Sprinz, A. Underdal, Implementing Long-Term Climate Policy: Time In-consistency, Domestic Politics, International Anarchy, „Global Environmental Politics”, 2009, nr 3, s. 30.
133 Engaging Countries: Strengthening Compliance with International Environmental Accords, red. E. Brown-Weiss, H. Jacobson, Cambridge 1998, s. 4–5.
192 państwa. Ocena przestrzegania obu tych regulacji jest jednak znacząco utrudniona i nie wynika to z liczby państw ani znacznej asymetrii ich zo-bowiązań. Nie jest możliwe określenie stopnia wykonywania zobowiązania w postaci redukcji emisji gazów szklarniowych przez państwa wymienione w aneksie nr I, będącego podstawą realizacji głównego celu konwencji kli-matycznej, którym jest stabilizacja poziomu emisji gazów szklarniowych, gdyż nie został zakończony pierwszy etap wypełniania zobowiązań, przy-padający na lata 2008–2012.
System kontroli wykonywania przyjętych zobowiązań obejmuje składanie przez państwa komunikatów w tej sprawie. Wiele państw roz-wijających się czyni to ze znacznym opóźnieniem. Czwarty narodowy komunikat (termin: do 1 stycznia 2006 r.) złożyły państwa wymienione w aneksie nr I, poza Luksemburgiem, chociaż opóźnienie niektórych z nich wynosiło nawet kilkanaście miesięcy. Termin złożenia kolejnego komunikatu przez państwa wymienione w aneksie nr I upłynął 1 stycz-nia 2010 r. W tym właśnie roku złożyły go wszystkie państwa (niektóre z kilkumiesięcznym opóźnieniem), z wyjątkiem Turcji. Regularnie nato-miast państwa wymienione w aneksie nr I składają informacje o wielkości emisji gazów szklarniowych. W okresie 2003–2010 jedynie w roku 2003 Szwajcaria, Luksemburg, Islandia, Grecja i Estonia nie przedstawiły wy-kazu emisji (NIR), ograniczając się do wymaganego zestawu tabel (CRF). W pozostałych latach wszystkie zobowiązane do tego państwa informo-wały o wielkości emitowanych gazów szklarniowych w formie NIR i CRF. Przedmiotem krytyki jest jakość informacji dostarczanych przez państwa rozwijające się w ramach narodowych komunikatów. David Victor, zde-klarowany przeciwnik Protokołu z Kioto, uważał nawet, że wiele komu-nikatów zawiera dane bezużyteczne, bo niekompletne i trudne do porów-nywania134. Michele Betsill także krytycznie oceniła wykonywanie przez państwa zobowiązań w zakresie stabilizacji emisji gazów szklarniowych. Jej zdaniem tylko Wielka Brytania, Niemcy i Rosja zrealizowały cel, osią-gając do roku 2000 obniżenie emisji tych gazów do poziomu z 1990 roku, jednak nie przyczyniła się do tego innowacyjna polityka klimatyczna, lecz różne uwarunkowania gospodarcze135.
134 D. Victor, Th e Collapse of the of the Kyoto Protocol and the Struggle to Slow Global Warming, Princeton 2001, s. 112.
Wobec zgłaszanych zastrzeżeń istotne jest pytanie o mechanizm umoż-liwiający międzynarodowym reżimom ekologicznym skuteczne, zgodne z przyjętymi normami, wykonywanie zobowiązań. Jon Hovi wskazuje na trzy poglądy na ten temat występujące w literaturze. Po pierwsze, uważa się, że na wykonywanie zobowiązań nałożonych przez te reżimy wpływa nie tyle pragmatyczna ocena możliwych korzyści, ile przede wszystkim treść norm i procedur egzekwowania zobowiązań oraz możliwości we-wnętrzne państw. Jest to pogląd zasadny i przydatny do oceny skuteczno-ści międzynarodowego reżimu zmian klimatu. Przyjęty elastyczny mecha-nizm egzekwowania zobowiązań wydaje się przyczyniać do podnoszenia efektywności reżimu. Uwarunkowania wewnętrzne państw wymienio-nych w aneksie nr I raczej nie stanowią większego ograniczenia; tę sytu-ację może zmienić rozszerzanie zobowiązań na państwa rozwijające się. Po drugie, wyrażany jest pogląd, że większość międzynarodowych umów ekologicznych zawiera zobowiązania, które – niezależnie od tych umów – państwa i tak musiałyby podjąć. Nie wydaje się, aby ta argumentacja miała zastosowanie do międzynarodowego reżimu zmian klimatu. Zgod-nie z trzecim poglądem o wykonywaniu międzynarodowych zobowiązań ekologicznych przesądzają zewnętrzne mechanizmy egzekwowania, m.in. presja innych sygnatariuszy136. Mechanizmy te mają zastosowanie także do międzynarodowego reżimu zmian klimatu.
Obok wpływu na zachowania państw istotnym kryterium mierzenia skuteczności międzynarodowych reżimów ekologicznych jest ich wpływ na rozwiązywanie problemów, które były przyczyną ich powstania. Złożoność problemu globalnych zmian klimatu sprawia, że określenie wpływu reżi-mu na jego rozwiązywanie w kilkanaście lat po wejściu w życie konwencji klimatycznej (z 1994 r.) oraz w kilka lat po wdrożeniu Protokołu z Kioto (z 2005 r.) jest wręcz niemożliwe. Należy dodać, że dopiero w protokole ustalono zobowiązania do redukcji emisji gazów szklarniowych wiążą-ce państwa wymienione w aneksie nr I, czyli rozwinięte, z pominięciem państw rozwijających się. W perspektywie krótkookresowej nie można więc mówić o przyczynieniu się reżimu do powstrzymania lub odwrócenia procesu narastania efektu szklarniowego i zmian klimatu. Co więcej, ocena skuteczności reżimu jest krytyczna. Globalnie emisja gazów szklarniowych
136 J. Hovi, Th e Pros and Cons of External Enforcement, [w:] Implementing the Climate Regime: International Compliance, red. O. Stokke, J. Hovi, G. Ulfstein, London 2005, s. 129.
ciągle rośnie. Nawet osiągnięcie celów Protokołu z Kioto wyznaczonych dla pierwszego okresu zobowiązań nie odwróci tego procesu z powodu wzrostu emisji w państwach rozwijających się137. Jednym z kluczowych wymogów skuteczności międzynarodowego reżimu zmian klimatu jest więc udział państw rozwijających się – a przynajmniej część z nich. Tymczasem sprawa jest nagląca, gdyż wyniki badań i skali zmian zachodzących w atmosferze przekonują, że wskaźniki przyjęte w Protokole z Kioto są niewystarczają-ce, zwłaszcza rekomendowana redukcja emisji gazów szklarniowych o co najmniej 60% w stosunku do roku bazowego (1990) w ciągu najbliższych pięćdziesięciu lat138.
Trzecim kryterium oceny skuteczności międzynarodowych reżimów ekologicznych zaproponowanym przez Michele Betsill jest pośrednie od-działywanie procesu negocjowania reżimu i następnie jego funkcjonowa-nia na zmianę zachowań państw oraz na rozwiązywanie globalnego proble-mu zmian klimatu przez tworzenie w długim okresie nowych możliwości przyszłych działań139. Jest bowiem prawdopodobne, że mimo rozczarowań i krytycznych ocen reżimu w krótkim czasie uruchomiony proces współ-pracy i organizujące go instytucje będą ułatwiały współdziałanie państw i podnosiły efektywność w długim okresie. Źródłem optymizmu jest tu postrzeganie reżimów międzynarodowych jako katalizatorów uczenia się uczestniczących w nich państw i kształtowania się wśród nich wspólnego rozumienia rozwiązywanych problemów140. Podobny pogląd sformułował Arild Underdal. Jego zdaniem negocjacje międzynarodowe – a międzyna-rodowy reżim zmian klimatu jest dynamicznym negocjowaniem – często są realizowanym na dużą skalę procesem uczenia się, w wyniku którego niektóre uczestniczące w nim państwa modyfi kują dotychczasowe postrze-ganie, zauważają alternatywne opcje działania i zmieniają kryteria racjo-nalności, a w konsekwencji swoje zachowania modyfi kują141. Głoszony jest nawet pogląd, że długoterminowy sukces reżimu zmian klimatu zależy od
137 G. Kütting, Environment, Society and International Relations: Towards More Eff ecti-ve International Environmental Agreements, London 2000, s. 36.
138 H. Bulkeley, S. C. Moser, Responding to Climate Change: Governance and Social Action beyond Kyoto, „Global Environmental Politics”, 2007, nr 2, s. 1.
139 M. Betsill, op.cit., s. 117.
140 O. R. Young, Th e Institutional Dimension of Environmental Change: Fit, Interplay and Scale, Cambridge 2002, s. 31.
jego zdolności do wypracowania nowej logiki „poprawności” w działaniach służących rozwiązywaniu tego problemu142. Peter Haas i Jan Sundgren po przeanalizowaniu około stu trzydziestu międzynarodowych reżimów eko-logicznych doszli do jednoznacznego wniosku – że niezwykle trudno zmie-rzyć oddziaływanie reżimu na poprawę jakości środowiska, mimo że jest ona jego celem143. Oznacza to, że rzeczywista instytucjonalna skuteczność reżimu, czyli wpływ na zmianę zachowań państw, może zawodzić w po-prawianiu jakości środowiska. Z ekologicznego punktu widzenia bowiem reżim jest skuteczny, gdy przyczynia się do łagodzenia, a najlepiej elimino-wania negatywnych skutków antropogenicznego oddziałyelimino-wania na środo-wisko.
Przykład reżimu zmian klimatu jednoznacznie pokazuje, że ocena efektywności międzynarodowych reżimów jest przedsięwzięciem skom-plikowanym. W reżimach „ekologicznych” trudności znacząco zwiększa złożoność problemów będących przedmiotem regulacji. Ocena skuteczno-ści reżimów „wojskowych” w sensie ich wpływu na zachowania i na roz-wiązywanie regulowanego problemu wydaje się bardziej jednoznaczna. Wykonywanie zobowiązań w zakresie rozbrojenia konwencjonalnego albo nieproliferacji broni jądrowej lub uchylanie się od nich jest bardziej „czy-telne”. Nie oznacza to jednak, że reżimy te z zasady są bardzie efektywne od „ekologicznych”. Można bowiem mówić wręcz o kryzysie skuteczności re-żimu nieproliferacji broni jądrowej, chociażby ze względu na politykę Korei Północnej i Iranu. Na skuteczność reżimu rozbrojenia konwencjonalnego w Europie rzuca cień polityka Rosji, która w lipcu 2007 roku podjęła decy-zję o zawieszeniu wykonywania jego zobowiązań.
Obok kryteriów „mierzenia” efektywności reżimów międzynaro-dowych rozważane są również warunkujące je zmienne. Pamela Chasek, David Downie i Janet Welsh Brown podkreślają, że międzynarodowe re-żimy ekologiczne są efektywne w takim stopniu, w jakim uczynią je ich strony144; zasadność tej opinii nie wydaje się ograniczona do reżimów
„eko-142 R. Mitchell, Flexibility, Compliance and Norm Development in the Climate Regime, [w:] Implementing the Climate, s. 66.
143 P. M. Haas, J. Sundgren, Evolving International Environmental Law: Changing Prac-tices of National Sovereignty, [w:] Global Accord: Environmental Challenges and International Responses, red. N. Choucri, Cambridge 1993, s. 409.
144 P. S. Chasek, D. L. Downie, J. Welsh Brown, Global Environmental Politics (Dilem-mas in World Politics), Boulder 2006, s. 197.
logicznych”. Zdaniem trojga badaczy najważniejszą zmienną niezależną decydującą o skuteczności reżimów jest polityczna wola uczynienia ich skutecznymi. Rozwijając myśl, koncentrują się na efektywności reżimów ekologicznych, rozumianej jako dający się zmierzyć stopień poprawy sta-nu środowiska. Tak pojmowaną skuteczność uważają za pochodną trzech czynników (mających zastosowanie do określania skuteczności także in-nych reżimów). Pierwszym jest konstrukcja, a dokładniej treść reżimu; au-torzy piszą o „sile” poszczególnych norm, określających zarówno zobowią-zania państw, jak i procedury weryfi kacji przyjętych zobowiązań, składania sprawozdań, przeprowadzania monitoringu stanu środowiska; drugim – poziom politycznej akceptacji reżimu, swoistej identyfi kacji z jego nor-mami; trzecim – poziom zgodności działań państw z normami określony-mi w reżiokreślony-mie. Oddziaływanie każdej z tych trzech zokreślony-miennych znacząco się różni w zależności od państw i problemów poddanych regulacji145.
Pamela Chasek, David Downie oraz Janet Welsh Brown szczególną uwagę poświęcili barierom tworzenia i funkcjonowania silnych, czyli sku-tecznych międzynarodowych reżimów ekologicznych. Za główne uznali: ograniczenia systemowe; brak niezbędnych subiektywnych warunków, np. w postaci zainteresowania się przez państwo problemem ekologicz-nym i woli angażowania się w jego rozwiązywanie; bariery proceduralne oraz specyfi kę globalnych problemów ekologicznych146. Ograniczenia sys-temowe, ich zdaniem, tworzą zjawiska i procesy występujące w między-narodowym środowisku, ale także w państwach. Zaliczają do nich przede wszystkim poliarchiczność środowiska międzynarodowego, będącą jego trwałą cechą. W takim środowisku – szczególnie ze względu na nakłady na przeciwdziałanie problemom ekologicznym – państwa mogą się obawiać, że inne zyskają nad nimi przewagę polityczną lub gospodarczą. Taka po-stawa nie sprzyja powoływaniu skutecznych międzynarodowych reżimów ekologicznych.
Przegląd dyskusji na temat skuteczności międzynarodowych reżimów, ze szczególnym uwzględnieniem ekologicznych, wyraźnie pokazuje brak wspólnego stanowiska – z wyjątkiem zgody co do rozgraniczenia skutecz-ności instytucjonalnej, identyfi kowanej ze stopniem wpływania na zacho-wania państw, oraz skuteczności w zakresie przyczyniania się do
rozwiązy-145 Ibidem, s. 197–198.
wania regulowanych problemów. Zgodne jest też traktowanie skuteczności reżimów jako zmiennej zależnej warunkowanej zespołem zmiennych nie-zależnych. Poglądy w sprawie zakresu tych ostatnich zmiennych są znaczą-co zróżniznaczą-cowane, występują jednak pewne wspólne elementy. Za zmienne wzmacniające skuteczność reżimów uważa się zasoby fi nansowe, techno-logiczne, organizacyjne oraz wiedzę i umiejętności, które państwa są goto-we – a więc mają wolę polityczną – zaangażować na rzecz rozwiązywania problemów ekologicznych i innych. Panuje także zgoda co do tego, że poli-tyczna wola angażowania się w rozwiązywanie problemów międzynarodo-wych oraz sprzyjający klimat polityczny przyczyniają się do podniesienia poziomu skuteczności reżimów, natomiast ich brak będzie tę skuteczność obniżał.
Reasumując, należy podkreślić, że reżimy są formą międzynarodo-wych instytucji. Refl eksja wyjaśniająca ich funkcjonowanie odwołuje się do grocjuszowskiej wizji stosunków międzynarodowych, przyznaje bo-wiem instytucjom istotną rolę w kształtowaniu kooperacyjnych zachowań państw w procesie realizacji ich egocentrycznie zdefi niowanych interesów. Tym samym integruje normy z interesami, uznając, że realizacja owych in-teresów jest wynikiem zmiany kryteriów racjonalności państw pod wpły-wem norm. Reżimy przyczyniają się bowiem do przezwyciężania właściwej państwom racjonalności indywidualnej na rzecz kolektywnej. Stają się też ważnym czynnikiem stabilizacji środowiska międzynarodowego i zwięk-szania przewidywalności zachowań państw przez pogłębianie i zwiększanie różnorodności więzi instytucjonalnych między nimi. Odgrywają też coraz istotniejszą rolę w procesach sterowania coraz bardziej złożonym środowi-skiem międzynarodowym. W tym procesie reżimy wypełniają lukę między szerokim podejściem koncentrującym się na strukturach międzynarodo-wych (w sensie rozkładu sił) a podejściem wąskim, czyniącym przedmio-tem analizy organizacje międzynarodowe147.