Europejska Strategia Bezpieczeństwa (European Security Strategy — ESS) z 2003 roku ma budowę trójczłonową. Oprócz wstępu zawiera trzy zasadnicze elementy, takie jak: identyfika-cja zagrożeń, identyfikaidentyfika-cja celów oraz implikacje „wykonawcze”10. Określono w niej wyzwa-nia dla Unii oraz czynniki mogące stanowić zagrożenie. Wśród tych drugich wymieniono zwłaszcza terroryzm międzynarodowy, który po ataku na Stany Zjednoczone we wrześniu
6 Czynniki determinujące zmiany w strategiach państw i organizacji międzynarodowych, R. Kwećka, M. Kozub (red.), Warszawa 2009, s. 14–20.
7 Szerzej: M. Pietraś, Bezpieczeństwo państwa w późnowestfalskim środowisku międzynarodowym, w: Kryteria bezpieczeń-stwa międzynarodowego pańbezpieczeń-stwa, S. Dębski, B. Górka-Winter (red.), Warszawa 2003, s. 162–165.
8 Vide: J. Howorth, Security and Defence Policy in the European Union, Palgrave Macmillan 2007, s. 242–256.
9 Vide: G. Grevi, The EU and global governance: rules, power and priorities, Rome, czerwiec 2008.
10 Cudzysłów ma zwrócić uwagę na niezwykle ogólnikowy charakter tych wytycznych.
2001 roku zdominował rozważania na temat światowego bezpieczeństwa. Za zagrożenia uzna-no także: proliferację broni masowego rażenia, konflikty regionalne, państwa upadłe i zbójec-kie oraz przestępczość zorganizowaną. W dokumencie zwrócono uwagę na istotę kształtowa-nia bezpieczeństwa w najbliższym sąsiedztwie Unii oraz na konieczność ścisłej współpracy z NATO, ONZ, Organizacją Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) oraz Światową Organizacją Handlu (WTO), a także z międzynarodowymi instytucjami finansowymi i orga-nizacjami regionalnymi: Stowarzyszeniem Narodów Azji Południowo-Wschodniej (Association of South East Asian Nations – ASEAN), Wspólnym Rynkiem Południa (Mercado Común del Sur – MERCOSUR) oraz Unią Afrykańską. Podkreślono potrzebę budowania silniejszych zdol-ności dyplomatycznych i operacyjnych (ścisła współpraca z NATO i ONZ). W ESS mówi się o rozwijaniu strategicznego partnerstwa z Japonią, Chinami, Kanadą i Indiami. Unia poczyni-ła także wysiłki w celu rewizji zapisów w ESS pod kątem uwzględnienia w niej doświadczeń z dotychczasowych misji w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony oraz włą-czenia do procesu politycznego (decyzyjnego) tak istotnych kwestii jak nieproliferacja i Europejska Polityka Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy) zapoczątkowana przez Komisję Europejską w 2004 roku przy znacznym wsparciu Francji.
Trudno stwierdzić, czy ESS powstała na podstawie gruntownej analizy środowiska bez-pieczeństwa, ponieważ koncentruje się wyłącznie na zagrożeniach o charakterze politycz-no-militarnym i uwzględnia jedynie bardzo ogólnie wyrażone interesy Unii. Cele są również podporządkowane wąsko wyselekcjonowanej grupie czynników. Metody osiągania celów zostały sformułowane na podobnym poziomie ogólności jak same cele. Można jedynie do-myślać się, że chodzi o, na przykład, większą siłę oddziaływania w sferze politycznej (gre-ater political weight11) bądź dostrzeganie wagi wspólnego działania (we are stronger when we act together12). Wytyczone cele nie zostały określone jakimikolwiek cezurami czasowy-mi, nie wyznaczono także zadań13.
Z analizy wskazanych zagrożeń wynika, że są one dość jednostronne14, nie wyodrębnio-no bowiem innych zagrożeń poza sferą polityczwyodrębnio-no-militarną. Autorzy pominęli sferę ekowyodrębnio-no- ekono-miczno-społeczną, tak istotną w dobie globalizacji i rywalizacji w pozyskiwaniu surowców naturalnych w ilościach zapewniających bezpieczeństwo i stabilność oraz w osiągnięciu moż-liwie największej kontroli nad obszarami, na których surowce te występują. Wynika to praw-dopodobnie z dość jednostronnej analizy środowiska bezpieczeństwa, która – zważywszy na datę powstania ESS – była przeprowadzona pod wpływem wydarzeń z 11 września 2001 ro-ku oraz kryzysu bałkańskiego. W strategii pominięto też potencjalne wyzwania (termin ten wydaje się bardzie adekwatny w kontekście omawianych problemów niż pojęcie
zagroże-11 A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, Bruksela 2003, s. 11.
12 Ibidem, s. 13.
13 Zadania formułują inne dokumenty, np. w kwestii budowy zdolności wojskowych – Cel operacyjny 2010 (Headline Goal 2010).
14 W sferze polityczno-militarnej są podobne do tych, które wymieniono w strategii bezpieczeństwa Stanów Zjednoczo-nych, jednak sposób podejścia do nich przez UE i USA jest skrajnie różny. UE stoi na stanowisku, że nie można ograni-czać się wyłącznie do siły militarnej w przeciwdziałaniu im. Zdaniem Europejczyków, jedynym efektywnym sposobem ra-dzenia sobie ze światowym terroryzmem jest kompleksowa reakcja w różnych obszarach. Szerzej: J.-Y. Haine, Idealism and Power: The New EU Security Strategy, „Current History” 2004 Vol. 103 No. 671, s. 109.
nia) płynące z wnętrza samej Unii – przede wszystkim sprzeczność interesów uniemożliwia-jąca efektywne wspólne działania15.
Strategia bezpieczeństwa UE z 2003 roku była ukierunkowana w znacznej mierze na sy-tuację na Bałkanach, jednak nowe wyzwania spowodowały konieczność szerszego spojrze-nia, także znacznie wykraczającego poza kontynent europejski. Brak spójnej polityki, przy-wództwa w kwestiach europejskiej obronności, zaangażowania i jasno określonych priorytetów, na których zależałoby całej Europie, powodują, że staje się ona własnym za-kładnikiem16. Koniecznością staje się więc wyraźne rozdzielenie wyzwań z dziedziny poli-tyki zagranicznej i zadań bezpieczeństwa i obrony. Innymi słowy, należy zastanowić się nad tym, które priorytety są zbieżne dla całej Unii, a które pozostają jedynie w sferze interesów poszczególnych państw członkowskich. Unia nadal uważa wspólną percepcję zagrożeń (com-mon threats perception) za kluczowy element i wyzwanie dla wspólnej polityki zagranicz-nej, bezpieczeństwa i obrony. Od czasu przyjęcia ESS Unia zidentyfikowała dodatkowe ob-szary potencjalnych zagrożeń: cyberprzestrzeń, zmiany klimatu oraz bezpieczeństwo energetyczne17.
Nawet jeśli w strategii częściowo zdefiniowano podmiotowe i przedmiotowe interesy Unii, to uczyniono to w sposób mało precyzyjny. W odniesieniu do odpowiednich obszarów (państw bądź grup państw) nie przyjęto priorytetów w dziedzinie bezpieczeństwa, brakuje tak zwa-nej mapy bezpieczeństwa18 (niewiele miejsca poświęcono Afryce, a politykę wschodnią prak-tycznie pominięto19). Rządy państw członkowskich powinny skupić swoje wysiłki na wypra-cowaniu spójnego podejścia do bezpieczeństwa terytorialnego, zarządzania kryzysowego, a także znaleźć wspólny mianownik dla bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego UE oraz efektywnego wykorzystania zasobów cywilnych i wojskowych.
Europejska Strategia Bezpieczeństwa stała się jedynie ogólnym wyznacznikiem tworze-nia wytycznych do polityki bezpieczeństwa oraz legitymizacji podejmowanych decyzji, co oznacza, że w Unii zaczyna się kształtować kultura strategiczna, czyli nawyk automatycz-nego odnoszenia się do ram strategicznych, które tworzy ESS20. Ale ESS nie jest ani pełna, ani doskonała i dotyczy tylko tych obszarów, co do których udało się państwom członkow-skim uzyskać konsensus. Zbudowanie pełnej strategii będzie w znacznej mierze zależało od
15 Zupełnie inną opinię prezentuje I. Słomczyńska, twierdzi bowiem, że strategia przedstawia holistyczny zbiór wyzwań i za-grożeń. Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Vide: I. Słomczyńska, Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony – uwarunkowania, struktury, funkcjonowanie, Lublin 2007, s. 247–252. Trudno byłoby obronić tezę, że jakikolwiek zbiór wyzwań i zagrożeń określanych apriorycznie jest holistyczny. Opiera się bowiem na prognozie bądź projekcji, te zaś w swej istocie są zawodne i niepełne.
16 Szerzej: D. Helly, Which Strategy for the European Union’s Security Interests? Paris 2008.
17 Report on the Implementation of the European Security Strategy – Providing Security in a Changing World, European Council, Brussels, December 2008 (Sprawozdanie na temat wdrażania europejskiej strategii bezpieczeństwa – utrzymanie bezpieczeństwa w zmieniającym się świecie), s. 3–5.
18 Vide: B. Balcerowicz, Strategia obronna Unii Europejskiej a strategie narodowe państw członkowskich, w: Polityka za-graniczna i wewnętrzna państwa w procesie integracji europejskiej, E. Haliżak (red.), Bydgoszcz–Warszawa 2004, s. 55, który odnosi się do „pola bezpieczeństwa” UE.
19 Był to duży błąd, co unaoczniły ostatnie kryzysy, wojna rosyjsko-gruzińska z 2008 r., Arabska Wiosna (zwłaszcza wyda-rzenia w Libii zapoczątkowane w 2011 r.) oraz konflikt na Ukrainie, który rozpoczął się w 2014 r.
20 Vide: European Security in Transition, Asgate, G. Hauser, F. Kernic (red.), Cornwall 2006, s. 87.
woli państw członkowskich zdobycia przez Unię silnej pozycji na arenie międzynarodowej, wynikającej z jej ukształtowanej tożsamości, stopniowego uwspólnotowiania obszaru poli-tyki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony, a także od istnienia przesłanek zewnętrznych (zagrożenia, konflikty, wojny, konieczność zapewnienia bezpieczeństwa)21. Biorąc pod uwa-gę długi czas, jaki minął od stworzenia ESS i brak jej rewizji, takiej woli nie ma.
Konkludując, strategia bezpieczeństwa ma stanowić podstawowe narzędzie prowadzenia polityki, powinna więc zawierać wiele składowych, od określenia interesów i wartości, przez wyznaczenie długoterminowych i kompleksowych celów, aż po określenie podstawowych kategorii i instrumentów, które należy stosować22. Ze względu na swoją ogólną naturę ESS nie dostarcza konkretnych wytycznych ani instrukcji użycia i rozwoju instrumentów, który-mi dysponuje UE (również w odniesieniu do prowadzenia który-misji i operacji w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony — WPBiO)23. Misja, jaką ma spełniać UE, jest zaryso-wana ogólnikowo, co może prowadzić do nieporozumień. Brakuje precyzyjnego określenia, w jaki sposób, w jakim stopniu i w jakiej sferze wskazywane konflikty (np. na Bliskim Wschodzie) wpływają na bezpieczeństwo Unii. Ogólnikowość ESS wynika z jednej strony z tego, że była to pierwsza próba uzgodnienia wspólnego stanowiska państw członkowskich w tak szeroko pojętym obszarze bezpieczeństwa i obrony w dziejach UE, z drugiej zaś, że stanowiła także odpowiedź na konkretne sytuacje w tamtym czasie w Europie i na świecie, mianowicie na wydarzenia w Kosowie oraz akcję zbrojną Stanów Zjednoczonych w Iraku bez mandatu ONZ24.
Europejska Strategia Bezpieczeństwa stanowi punkt wyjścia do dalszych prac nad rozwo-jem strategii25. Określono w niej także obszary, co do których państwa członkowskie Unii osiągnęły porozumienie, dlatego dokument ten jest wyrazem kompromisu26. Cele zapisane w Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa powinny być zrewidowane. Wynika to z dynamiki stosunków międzynarodowych i konieczności adaptacji do nowych wyzwań i zagrożeń z po-wodu zmian w środowisku bezpieczeństwa. O konieczności redefinicji celów politycznych i strategicznych przesądza także nieustanne ewoluowanie wizji i misji (roli), jakie UE speł-nia i powinna spełspeł-niać w systemie bezpieczeństwa międzynarodowego. W ESS nie zdefinio-wano dostatecznie precyzyjnie także możliwych obszarów działań UE. Stopniowa instytu-cjonalizacja polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz budowanie własnych zdolności obronnych jest istotnym elementem poszerzania zakresu działania Unii w tej dziedzinie. Z po-wodu tych niedoskonałości wpływ ESS na strategie narodowe państw członkowskich jest znikomy. Warto zwrócić uwagę, że koncepcja WPBiO, która znalazła odzwierciedlenie
21 Por., B. Balcerowicz, Strategia obronna Unii Europejskiej…, op.cit., s. 53.
22 Vide: S. Biscop, R. Coolsaet, A European Security Concept for the 21st Century, „Egmont Paper” 2004 No. 1, s. 6.
23 A. Bailes, The European Security Strategy. An Evolutionary History, „IPRI Policy Paper” 2004 No. 10, Stockholm Inter-national Peace Research Institute, Sztokholm, s. 14.
24 Szerzej: S. Biscop, R. Coolsaet, The World is the Stage – A Global Security Strategy for the European Union, „Policy Pa-pers” Brussels 2003 No. 8, s. 9.
25 Niezwykle trafnym określeniem posłużył się R. Menotti: praca w toku (work in progress), R. Menotti, European Security Strategy – Is it for real? „Working Paper of the European Security Forum” Brussels 2003 No. 14, s. 15.
26 Por. R. Menotti, European Security Strategy – Is it for real?, „Working Paper of the European Security Forum” Brussels 2003 No. 14, s. 13.
w ESS, jest ukierunkowana na działanie poza obszarem państw członkowskich, ponieważ obrona terytorium UE faktycznie pozostaje w gestii NATO27.
Początkowo ESS odgrywała nieco odmienną rolę, nie stanowiła rzeczywistej, efektywnej strategii. Dzięki niej Europa mogła afirmować swoje istnienie i odrębność oraz uzasadnić swoją osobliwość. Strategia musiała być zarówno szeroka, żeby pomieścić odrębne tradycje strategiczne państw członkowskich, jak i precyzyjna, żeby stać się podstawą do wspólnych działań28. Stanowiła wyraz dojrzałości Unii do przejmowania większej odpowiedzialności za własne bezpieczeństwo oraz za zapewnianie ładu na świecie. W tym sensie odegrała swo-ją rolę, a także formalnie zapoczątkowała budowę realnej wspólnej europejskiej strategii obronnej, co jest punktem wyjścia do dalszych, być może już bardziej konkretnych działań.
Istotne jest następujące pytanie: Czy formuła oparta na multilateralizmie oraz wartościach wyartykułowanych w ESS (a także w innych dokumentach UE) stanowi solidną i atrakcyjną podstawę do budowania strategii bezpieczeństwa? Wydaje się, że tworzą one właściwą bazę, można sądzić bowiem, że państwa członkowskie są zgodne co do jej zaakceptowania29. Zasady i wartości nie implikują jednak metody, a sama strategia, nawet najlepiej sformułowana, też nie wystarczy. Musi się ona przekładać na polityczną wolę państw członkowskich realizacji jej za-pisów – zarówno w sferze narodowej (projektowanie narodowych strategii bezpieczeństwa ja-ko pochodnych nadrzędnej strategii – europejskiej), jak i podejmowania wspólnych działań (konkretne plany działania dotyczące nie tylko decyzji o podjęciu misji czy operacji, lecz także szerokiego spektrum innych spraw wymienionych w strategii). Konieczne jest również stworzenie katalogu możliwych instrumentów i narzędzi działania30 (w sferze politycznej, dy-plomatycznej, ekonomicznej, militarnej, technologicznej i społecznej). Pomoże to w opraco-wywaniu konkretnych planów działania oraz ograniczy chaos w sytuacjach pojawiających się ad hoc, wynikających z kryzysu. Po sposobach reakcji UE na trzy największe kryzysy w re-gionie w ostatnich latach (Gruzja, Libia i Ukraina) można sądzić, że Unia nie ma żadnej mo-cy sprawczej, a dawno zdezaktualizowane zapisy ESS do tej pory nie doczekały się rewizji.
Jest to wyraźny sygnał, że państwa członkowskie nie wyrażają woli pogłębiania współpracy w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa ani tym bardziej jej integracji lub też nie mają pomysłu (narzędzi) na wykorzystanie własnego potencjału.