Rozważania warto zacząć od pytania: Jakie cechy charakterystyczne wyróżniają UE na are-nie międzynarodowej? Przez długi czas Unia była postrzegana wyłączare-nie przez pryzmat po-tęgi gospodarczej, jako liczący się gracz światowy w sferze ekonomicznej, mający
ekono-27 Szerzej: B. Balcerowicz, Strategia obronna Unii Europejskiej…, op.cit, s. 57.
28 Zob. J.-Y. Haine, Idealism and Power…, op.cit., s. 110.
29 Wniosek taki nasuwa się po przeanalizowaniu historii rozszerzania UE – kolejne państwa, które zdecydowały się na ak-cesję, automatycznie akceptowały zasady i wartości obowiązujące w UE. Przez analogię można stwierdzić, że tak samo dzie-je się w przypadku polityki UE w konkretnych obszarach, w tym przypadku – polityki bezpieczeństwa.
30 Katalog taki oczywiście nigdy nie będzie pełnym i zamkniętym zbiorem, będzie musiał być stale aktualizowany i ulepszany.
miczną kulturę strategiczną ukierunkowaną na rozpowszechnianie zasad wolnego rynku.
U podłoża europejskiej integracji leży idea pokonywania (czy też przezwyciężania) nacjona-lizmów i unikania wojny między państwami członkowskimi, a także łączenia suwerenności z polityką konsensusu (co można zawrzeć w dość humorystycznym stwierdzeniu, że złe pań-stwa czynią wojny, dobrzy Europejczycy dążą do kompromisu31). Unia chętnie przedstawia się jako podmiot postmodernistyczny, niepotrzebujący wojny jako narzędzia do zdobycia po-zycji liczącego się gracza politycznego na arenie międzynarodowej32. Elementem kluczowym polityki UE jest dobrowolność, a powstającej dopiero kultury strategicznej – efektywny mul-tilateralizm oparty na przestrzeganiu prawa międzynarodowego. Dlatego UE chętnie uwypu-kla zasady zapisane w Karcie Narodów Zjednoczonych, które opierają się na suwerenności państw oraz prawomocności przedsięwzięć zbiorowych. UE ma więc na arenie międzynaro-dowej wiele do zaoferowania, zwłaszcza gdy będzie umiejętnie stosować odpowiednio wy-ważoną mieszankę soft i hard power33.
Państwa członkowskie Unii dopiero w 2003 roku po raz pierwszy w oficjalnym dokumen-cie podkreśliły konieczność budowy wspólnej europejskiej kultury strategicznej, z którą iden-tyfikowałyby się wszystkie państwa członkowskie bez względu na odmienności. W Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa znajduje się następujący zapis: musimy rozwinąć kulturę strate-giczną, która umożliwi przeprowadzenie wczesnych, szybkich i w razie konieczności – ude-rzeniowych interwencji34. Zgodnie z nim Unia koncentruje się na tworzeniu wspólnych zdol-ności obronnych, które są jedynie fragmentem o wiele szerzej pojmowanej kultury strategicznej. Zdefiniowanie zagrożeń bezpieczeństwa europejskiego oraz celów strategicz-nych UE pozwala stwierdzić, że ESS jest dowodem na to, że już zawiązały się podstawy eu-ropejskiej kultury strategicznej. Jednomyślne porozumienie w sprawie Eueu-ropejskiej Strategii Bezpieczeństwa zadziwiło wielu obserwatorów. Ale dokument pozostawia wiele kwestii bez wyjaśnienia, które mogą ukrywać znaczne rozbieżności, zwłaszcza w zakresie współpracy z USA i aktywnego użycia siły w celu zapobiegania zagrożeniom35.
Wyrażane są opinie, że UE nie ma własnej, wspólnej kultury strategicznej, jeśli przez to rozumieć szerokie porozumienie między państwami członkowskimi odnośnie do środków i ce-lów polityki bezpieczeństwa, w tym wspólnych ustaleń i opinii na temat użycia siły. Czy kie-dykolwiek ona powstanie, jest sprawą wątpliwą ze względu na znaczne rozbieżności w woj-skowych doktrynach i tradycjach, który to problem będzie nadal się rozwijać wraz z rozszerzeniem UE36. Znane są również opinie mniej radykalne, zgodnie z którymi istnie-nie ideologii europejskiej polityki zagranicznej, będącej wyrazem podstawowych
(funda-31 P. van Ham, Europe’s Strategic Culture and the Relevance of War, „Oxford Journal on Good Governance” 2005 Vol. 2, No. 1, s. 39.
32 Ibidem.
33 J.-Y. Haine niezwykle humorystycznie, ale zarazem trafnie określa tę metodę jako adding to the carrots some sticks, czyli dodawanie kija do marchewki. J.-Y. Haine, Idealism and Power…, op.cit., s. 110.
34 European Security Strategy, op.cit., s. 11.
35 Ch. Meyer, European Defence: Why Institutional Socialisation Is Not Enough? „Oxford Journal on Good Governance”
2005 Vol. 2, No. 1, op.cit., s. 52.
36 Vide: M. Baun, How Necessary is a Common Strategic Culture? „Oxford Journal on Good Governance” 2005 Vol. 2, No. 1, s. 33.
mentalnych) wartości wyznawanych przez całą Unię, stanowi niezbędną podstawę do podej-mowania działań wojskowych przez UE w przypadku braku wspólnej kultury strategicznej37. Pojawiają się nawet głosy, że Unia nie powinna zajmować się polityką obronną ani strategią wojskową, ponieważ grozi to fragmentacją podmiotu – ambicje strategiczne bez strategicz-nych podstaw prędzej czy później doprowadzą do klęski38. Wydaje się jednak, że już istnie-nie wspólnych wartości oraz idei europejskiej polityki bezpieczeństwa i obrony oraz realizo-wanych przez nią zadań stanowi o ukształtowaniu się podstaw wspólnej kultury strategicznej.
Podsumowując tę część rozważań, warto zastanowić się nad kierunkami i zakresem pro-cesu konwergencji w dziedzinie europejskiej kultury strategicznej. Zmiany będą dotyczyły przede wszystkim czterech obszarów:
– celów użycia siły: zbieżne podejście do działań i interwencji o charakterze humanitar-nym poza obszarem UE oraz trend depriorytetyzacji obrony terytorialnej;
– sposobu użycia siły: konsensus co do ograniczania użycia siły względem osób cywil-nych strony przeciwnej (maksymalne ograniczenie użycia siły przeciwko celom cywilnym oraz wyczerpanie środków niemilitarnych w pierwszej kolejności);
– autoryzacji użycia siły: umacniający się konsensus dotyczący multilateralizmu i prawa międzynarodowego – autoryzacja działań przez prawo międzynarodowe albo Radę Bezpieczeństwa ONZ39, co stanowi przeciwwagę dla szerokiej interpretacji norm dotyczą-cych interwencji humanitarnych i kroków poczynionych przez niektóre państwa w celu ob-niżenia narodowych wymagań autoryzacji użycia siły, żeby w pierwszej kolejności umożliwić prowadzenie misji poza granicami kraju;
– preferowanego trybu współpracy w sferze obronnej: stopniowa rezygnacja z formuły neu-tralności i niezaangażowania oraz rozluźnianie związków z NATO i USA jako jedynego pre-ferowanego sojusznika, co wspomaga proces integracji i wsparcia WPBiO oraz stopniowe kształtowanie UE w kierunku aktora międzynarodowego także w aspekcie bezpieczeństwa i obrony40.
Znaczne różnice między uwarunkowaniami historyczno-politycznymi sprawiają, że budo-wanie wspólnej kultury strategicznej nie jest zadaniem łatwym. Państwa unijne dzieli wiele wydarzeń historycznych, ponieważ każde państwo jest analizowane przez pryzmat historii własnego narodu oraz jego interesów polityczno-strategicznych. O różnicach w kulturach strategicznych świadczą doświadczenia historyczne, z których wynikają określone zachowa-nia państw. Dla przykładu: niechęć Niemiec do wysyłazachowa-nia wojsk za granicę, nieufność Polski do partnerów europejskich, przywiązanie Wielkiej Brytanii do USA czy dążenia Francji do odgrywania samodzielnej roli na świecie. Także różne stanowiska krajów europejskich w spra-wie interwencji w Iraku, Libii czy sankcji wobec Rosji ze względu na kryzys ukraiński moż-na częściowo wytłumaczyć koncepcją kultury strategicznej. Ale moż-nawet w przypadku
mniej-37 Ibidem, s. 34.
38 Szerzej: S. Rynning, Less May Be Better in EU Security and Defence Policy, „Oxford Journal on Good Governance” 2005 Vol. 2, No. 1, s. 49.
39 Możliwe jest też wsparcie znacznej części społeczności międzynarodowej.
40 Szerzej: Ch. Meyer, Convergence towards a European Strategic Culture? A Constructivist Framework for Explaining Changing Norms, „European Journal of international Relations” 2005 Vol. 11 No. 4, s. 543–545.
szych operacji niezgodności w myśleniu strategicznym mogą być przyczyną poważnych problemów UE (niemożność podjęcia decyzji o rozpoczęciu lub kontynuowaniu operacji ze względu na brak społecznego poparcia dla celów misji lub niezgodności dotyczące posiada-nia mandatu ONZ oraz zaangażowaposiada-nia Stanów Zjednoczonych, lub też brak spójności stra-tegii i sposobów użycia siły)41.
Oczywiście, w szerszym ujęciu, wspólne korzenie chrześcijańskie, z jednej strony, oraz la-ta doświadczeń z wojen i ich negatywnych skutków społecznych, które sprawiły, że państwa UE obecnie odwołują się do użycia siły jedynie w skrajnych przypadkach, z drugiej, a tak-że ponadpółwieczny okres nienaruszonego pokoju na obszarze państw UE – to pewien fun-dament kształtowania się wspólnej kultury strategicznej. Z tych powodów osiągnięto kon-sensus co do podstawowego kształtu Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, a w szcze-gólności – zakresu zadań petersberskich. Elementem łączącym państwa europejskie są tak-że inicjatywy przeciwko proliferacji broni masowego ratak-żenia, stanowiące istotną część wspólnej kultury strategicznej. Jest nią także w pewien sposób chęć zabezpieczenia się przed inwazją islamu42 (wynika to z doświadczeń historycznych części państw europejskich, któ-re w czasach śktó-redniowiecza pozostawały pod panowaniem arabskim). Nie można także ana-lizować kultury strategicznej UE w oderwaniu od USA i NATO, które cały czas pozostają gwarantem bezpieczeństwa europejskiego. Uzależnienie od potęgi USA, siły ich odstrasza-nia i parasola ochronnego roztoczonego nad Europą – te czynniki w znacznym stopniu na-dal determinują kierunek rozwoju unijnej polityki bezpieczeństwa. Mimo wszystko Unia, zmierzając do budowy wspólnej obrony, stara się utworzyć własne zdolności obronne, co znalazło wyraz w zapisach traktatu lizbońskiego. Paradoksalnie, idea wspólnej obrony rów-nież dzieli państwa unijne na takie, które zachowują neutralność, na kraje wyraźnie proame-rykańskie i pronatowskie oraz na państwa optujące za stworzeniem realnych europejskich zdolności obronnych.
Częścią kultury strategicznej UE jest także specyficzne przekonanie o słuszności jej dzia-łań i umiejętność narzucania własnych wartości, a także celów innym graczom. Wynika to z przekonania o atrakcyjności oferty UE dla państw kandydujących bądź ubiegających się o członkostwo, a także dla tych, które są beneficjentami unijnej pomocy. Pomysłem Unii na stabilność i pokój w Europie jest budowa sieci ścisłych zależności między państwami oraz wciąganie innych państw w tę sieć jako gwarancji bezpieczeństwa. Niepewność jest ograni-czana przez integrowanie potencjalnych przeciwników, włączając ich w ramy większej cało-ści43. Łączy się to bezpośrednio z ideą „efektywnego multilateralizmu”, którą posługuje się UE. Europejska kultura strategiczna w pewnym sensie ogranicza się do funkcjonowania Unii jako tak zwanej organizacji ramowej (framework organization)44, co wyraża się w stwarza-niu warunków do rozwiązywania zewnętrznych konfliktów przez otaczanie sąsiednich kra-jów i regionów siecią gospodarczych, politycznych i instytucjonalnych powiązań o różnej in-tensywności.
41 Szerzej: Ch. Meyer, European Defence…, op.cit., s. 51.
42 Ibidem, s. 7.
43 Ibidem, s. 12.
44 Sformułowania tego użył M. Baun, vide: idem, How Necessary..., op.cit., s. 33.
Opierając się w przeważającej części na narzędziach soft power, UE prowadzi politykę perswazji z wykorzystaniem siły militarnej tylko w wyjątkowych przypadkach jako środka ostatecznej konieczności45. Wielu politologów uważa, że bez rozwinięcia wspólnej kultury strategicznej UE nie będzie zdolna odgrywać istotnej roli w kształtowaniu się światowej po-lityki bezpieczeństwa, ponieważ do tego są potrzebne określone zdolności militarne46. Ostatecznie rozwój wspólnej kultury strategicznej wymaga rozwoju wspólnej tożsamości, w tym odpowiedniego poziomu wzajemnego zaufania. Patrząc przez pryzmat Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa, można uznać za słuszną opinię, że europejska kultura strategicz-na w podstawowej formie jest przedstawiostrategicz-na jako rodzaj wspólnego myślenia, aby umożli-wić pomyślne wdrożenie niektórych rodzajów działań w ramach WPBiO47.
Kultura polityczna i strategiczna oraz podejście do użycia siły, a także potencjał militarny (równeż inne sfery) w sposób zasadniczy kształtują zespół ról, które UE odgrywa na arenie międzynarodowej. Potęga, przede wszystkim ekonomiczna i technologiczna, oraz potencjał cywilizacyjno-społeczny UE wyznaczają ramy jej działania z wykorzystaniem siły miękkiej.
Określone postrzeganie Unii przez innych uczestników stosunków międzynarodowych po-woduje jednak narzucanie jej konkretnych ról. Wybierane role w dużej mierze wynikają ze świadomości nie tylko potęgi własnego potencjału ekonomicznego, lecz także słabości w dzie-dzinie zdolności obronnych. Taka pragmatyczna ocena powinna prowadzić do spójności od-grywanych ról, jednak nie zawsze tak się dzieje. Unia dąży do utrzymania pokoju i stabilno-ści międzynarodowej oraz w miarę możliwostabilno-ści status quo w rozkładzie sił na świecie, aby umocnić swoją pozycję międzynarodową, a także zdolności obronne i potencjał militarny.
Sprzężenia między wyznacznikami ekonomicznymi, technologicznymi, społecznymi oraz cywilizacyjno-kulturowymi a nadrzędną rolą międzynarodową UE, którą obecnie jest gracz światowy i partner strategiczny, mają charakter dwustronny48.
Duże znaczenie ma też postawa państw członkowskich wobec UE jako organizacji, ich chęć tworzenia silniejszych więzów instytucjonalnych oraz inicjatywy w budowaniu unijnej potęgi. Nadrzędna rola gracza światowego i partnera strategicznego znacznie wykracza po-za realny potencjał UE i pozostaje przede wszystkim w sferze dyplomatycznych deklaracji.
Nie towarzyszą temu niemal żadne procesy mające na celu wzmocnienie zdolności Unii do podejmowania efektywnych działań. Część państw angażuje się w wiele przedsięwzięć in-dywidualnie lub w mniejszych grupach wewnątrz UE, co jest krokiem wstecz w procesie instytucjonalizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz działaniem na nie-korzyść jedności i spójności UE.
Zespół ról międzynarodowych obejmujący sieć współzależności, jakie Unia stworzyła na całym świecie, nie współgra z niewielką dynamiką działań ani z budowaniem zdolności w dziedzinie wspólnej obrony. Przedsięwzięcia te są zbyt powolne oraz mało zdecydowane,
45 Vide: K. Neumann, Military Needs of a Strategic Culture in Europe, „Oxford Journal on Good Governance” 2005 Vol. 2, No. 1, s. 21.
46 M. M. Baun, How Necessary…, op.cit., s. 34.
47 Ch. Meyer, Convergence towards a European Strategic Culture?..., op.cit., s. 524.
48 Szerzej na temat ról międzynarodowych Unii Europejskiej: A. Antczak, Role międzynarodowe Unii Europejskiej. Aspekty teoretyczne, Warszawa 2012 (szczególnie rozdziały 4 i 5).
nie sprzyjają zbliżaniu się do założonych celów. Na poziomie instytucjonalno-formalnym działania UE są zbieżne z celami wytyczonymi w strategii oraz wynikającymi z nich rolami międzynarodowymi. Niestety dokumenty o treści ogólnej nie znajdują odzwierciedlenia w działaniach. Często nadrzędne okazują się partykularne interesy najsilniejszych państw członkowskich Unii: Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii oraz Włoch.
Działania UE na arenie międzynarodowej w znacznym stopniu zależą od jej zdolności, a także od sposobu konceptualizacji przez Unię własnej roli na świecie. Unia znacznie lepiej radziła sobie w roli rodzącego się mocarstwa regionalnego, gdy pełniła funkcję stabilizato-ra Europy Zachodniej w wymiarze ekonomicznym i politycznym ostabilizato-raz głównego rzecznika państw wysoko rozwiniętych w stosunkach z Południem, a także zarządcy handlu światowe-go i drugieświatowe-go co do ważności po USA zachodnieświatowe-go ośrodka licząceświatowe-go się w dyplomacji świa-towej. Wynikało to przede wszystkim z innych uwarunkowań ówczesnego ładu międzynaro-dowego oraz mniejszej liczby państw członkowskich Wspólnot Europejskich. Jasno określony wspólny cel był wyrazisty, a chęć jego osiągnięcia na tyle silna, że działania były w dużym stopniu skuteczne. Poszerzanie Unii z jednej strony przyczynia się do stopniowe-go osiągania celu nadrzędnestopniowe-go, czyli integracji kontynentu europejskiestopniowe-go, jednak z drugiej nieco się rozmywa odpowiedzialność za podejmowane działania. Ponadto wzrost liczby państw członkowskich oznacza także wzrost liczby celów wynikających z interesów kolej-nych państw, to zaś znacznie utrudnia osiąganie konsensusu co do kształtu wspólnej polity-ki zagranicznej i bezpieczeństwa.
Wnioski
Przez lata Unia Europejska zbudowała koncepcję sieci współzależności, która stała się źró-dłem jej potęgi. Na tej podstawie ukształtowała się sieć unijnych ról międzynarodowych i stra-tegii. Spełnianie różnych funkcji dostosowanych do realiów i potrzeb określonych państw czy regionów w połączeniu z realizowaniem własnych celów politycznych wydaje się ory-ginalnym i efektywnym pomysłem. W przypadku Unii problemem jest jednak brak woli dzia-łania, spójności i rzeczywistej wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Powoduje to znaczny rozdźwięk między deklaracjami a rzeczywistymi działaniami, a to z kolei podwa-ża wiarygodność UE jako prawdziwego gracza światowego o cechach mocarstwowych. Mimo to Unię Europejską można określić mianem „miękkiej” potęgi, choć w bardziej regionalnym niż globalnym wymiarze. Największą słabością jest brak spójności polityki unijnej oraz po-mysłu na wykorzystanie swoich atutów. Opieszałość w działaniu powoduje również, że Unia nie umacnia swojej pozycji międzynarodowej, a wręcz ją osłabia, tym samym deprecjonuje atrybuty swojej potęgi.
Już sama rola aktora globalnego oznacza przyjęcie założenia, że do realizacji interesów i celów strategicznych Unii konieczne jest aktywne zaangażowanie na całym świecie. Znaczna część tych założeń pozostaje jednak wyłącznie w sferze deklaratywnej. Unia stoi na stano-wisku, że gwarancji bezpieczeństwa i silnej pozycji międzynarodowej ma sprzyjać budowa-nie istotnych związków z innymi podmiotami w celu budowania uzależbudowa-nień (począwszy od gospodarczych, przez społeczne, polityczne, po bezpieczeństwo). Ma to związek także z kul-turą polityczno-strategiczną, która się kształtowała w Europie na przestrzeni wieków. Z
jed-nej strony jest to potrzeba ekspansji (zakorzeniona w świadomości wielu narodów europej-skich jeszcze z czasów rzymeuropej-skich, a znacznie później – kolonialnych), z drugiej strony – idea multilateralizmu i stosowania miękkich środków. Można zaryzykować stwierdzenie, że ze-stawienie (zderzenie) tych dwóch głównych nurtów w kulturze polityczno-strategicznej więk-szości państw europejskich przyczyniło się do zbudowania idei roli aktora globalnego, u pod-staw której leży właśnie ekspansja (w tym przypadku oczywiście już nie terytorialna, lecz w formie wpływów i zależności), czyli nawiązanie na arenie międzynarodowej aktywnych kontaktów z jak największą liczbą podmiotów oraz tworzenie sieci zależności czy – w nie-których przypadkach – wręcz uzależnień. Z drugiej strony doświadczenia Europy na prze-strzeni wieków ukształtowały niechęć do stosowania siły, co sprawiło, że państwa europej-skie preferują stosowanie miękkich środków i w większości nie są zwolennikami działań prewencyjnych o charakterze militarnym (stało się to jedną z przesłanek idei multilaterali-zmu). Taki stan rzeczy bezpośrednio wiąże się z możliwościami i zdolnościami UE wyni-kającymi z jej pozycji międzynarodowej. Najsilniejszą sferę Europy tworzą gospodarka (mo-carstwo ekonomiczne) oraz czynniki społeczno-polityczne (mo(mo-carstwo cywilne/niewojskowe i normatywne). Wszystkie te elementy sprawiły, że aktorstwo globalne Unii opiera się wła-śnie na dwóch filarach – roli mocarstwa ekonomicznego oraz niewojskowego i normatyw-nego, połączonych z funkcją mocarstwa regionalnego.
Ocena efektywności polityki Unii, stosowanych strategii i odgrywanych przez nią ról jest dużym wyzwaniem. Wydaje się, że istnieje znaczna rozbieżność między wytyczonymi ce-lami a rzeczywistością oraz między percepcją rezultatów własnej polityki przez samą UE i adresatów tej polityki (stosowania poszczególnych strategii i odgrywania określonych ról).
Unia zbyt optymistyczne postrzega rezultaty swoich działań. Często beneficjenci pomocy korzystają z niej w sposób nieefektywny, UE zaś nie osiąga swoich celów (na przykład na Bliskim Wchodzie i w Afryce Północnej). Rozszerzenie wpływów i stabilizacja są często ilu-zoryczne (Unia dla Śródziemnomorza, Partnerstwo Wschodnie). Dzieje się tak dlatego, że stosowane narzędzia są nieadekwatne do specyfiki kultury polityczno-strategicznej państw, do których są adresowane. UE traci swoją pozycję z powodu wewnętrznego kryzysu i braku budowy właściwego potencjału. W nieznacznym stopniu wyciąga wnioski z wcześniejszych doświadczeń. Działa zbyt wolno, dlatego część jej działań jest spóźniona i niedostosowana do dynamicznie zmieniającej się sytuacji, co często przynosi efekt utraconej szansy (np. w przy-padku Europy Wschodniej i założeń Partnerstwa Wschodniego, a także procesu barceloń-skiego i Unii dla Śródziemnomorza). Wydaje się, że Stary Kontynent cały czas nie poradził sobie z przesunięciem punktu ciężkości od Europy świata do Europy w świecie49.
49 Tych określeń użył R. Kapuściński, vide: idem, Rwący nurt historii, Kraków 2007, s. 148.
n