by poradnictwo zostało zapewnione odpowiedniej liczbie zainteresowanych, co nakłada obowiązek asygnowania wystarczających środków finansowych.
Stopień zorganizowania i promowania poradnictwa zawodowego powinien być tym większy, im wyższy jest stopień bezrobocia42.
Podsumowując, można stwierdzić, że Europejska Karta Społeczna prawo do pra-cy rozumie szeroko, a za jeden z głównych elementów tego prawa uważa spraw-nie funkcjonujące służby zatrudspraw-nienia odpowiedzialne za pośredniczespraw-nie między pracodawcami a osobami poszukującymi zatrudnienia oraz za udzielenie pomocy takim osobom w dostosowaniu się do potrzeb rynku pracy.
Pośrednictwo pracy na gruncie polskich
powiatowych urzędów pracy w zakresie wymiany informacji o możliwościach uzyskania zatrudnienia i szkolenia na terenie ich działania. W wypadku po-średnictwa pracy prowadzonego przez agencję zatrudnienia do wymienionych kategorii czynności zalicza się również kierowanie osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych.
Należy zauważyć, że powyższe działania nie wymagają, by faktycznie do-szło do podjęcia zatrudnienia przez osobę poszukującą pracy u pracodawcy. Jest to wprawdzie podstawowy cel pośrednictwa pracy, ale nie warunkuje on uznania da-nego działania za takie46. W konsekwencji już samo dążenie do zaspokojenia potrzeb osób zarejestrowanych (poszukujących zatrudnienia) i podmiotów poszukujących kandydatów do pracy trzeba traktować jako pośrednictwo pracy.
Aby możliwe było pośredniczenie między kandydatami i pracodawcami, ko-nieczne jest pozyskanie informacji o potrzebach tych dwóch grup47. Ważnym więc elementem zakresu przedmiotowego pośrednictwa pracy jest pozyskiwanie infor-macji o osobach poszukujących pracy i podmiotach szukających osób, które chcą podjąć zatrudnienie48. Odpowiednie informacje mają zapewnić, że usługa pośred-nictwa pracy będzie realizowana w sposób efektywny.
Powstaje pytanie, czy podmiot odpowiedzialny za pośrednictwo pracy ma się ograniczać jedynie do biernego przyjmowania ofert, czy też powinien również po-zyskiwać informacje umożliwiające mu wywiązanie się z zadania kojarzenia kan-dydatów do pracy i pracodawców w sposób aktywny. Takie rozwiązanie przyczy-niłoby się do realizacji prawa do pracy w dużo większym stopniu niż dotychczas funkcjonujące rozwiązanie. Jednocześnie warto zauważyć, że ustawodawca nie wyposażył podmiotów świadczących usługi rynku pracy w odpowiednie narzę-dzia, które pozwalałyby im w sposób aktywny prowadzić czynności pośredniczące (w szczególności dotyczy to publicznych służb zatrudnienia). W tym zakresie po-stulować należy wprowadzenie zmian do obowiązujących regulacji49.
Zakres przedmiotowy pośrednictwa pracy, oprócz działań typowych dla tej usługi rynku pracy, obejmuje również czynności dodatkowe50. Są to działa-nia o charakterze informacyjnym polegające na (1) informowaniu bezrobotnych i poszukujących pracy oraz pracodawców o aktualnej sytuacji i przewidywa-nych zmianach na lokalnym rynku pracy oraz (2) informowanie bezrobotprzewidywa-nych
46 R. Czyszkiewicz, B.J. Kozłowski, Funkcje pośrednictwa pracy w działalności biur pracy,
„Polityka Społeczna” 1992, nr 2, s. 14.
47 I. Boruta, Z. Góral, Z. Hajn, Komentarz do ustawy o związkach, organizacjach pracodaw-ców, zbiorowych sporach pracy, Łódź 1992, s. 6.
48 Z. Góral, Prawo do pracy. Studium prawa polskiego…, s. 172–173.
49 Na kwestię tę zwracał uwagę już w latach 90. ubiegłego wieku Z. Góral, Rola prawa w walce z bezrobociem. Ocena obowiązujących rozwiązań prawnych, [w:] Rynek pracy w makroregionie łódzkim. Stan i perspektywy, red. S. Borkowska, P. Bohdziewicz, Łódź 1994, s. 195.
50 A. Kosut, Komentarz do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Gdańsk 1996, s. 45.
o przysługujących im prawach i obowiązkach51. Odnosząc się do drugiego z wy-mienionych działań w ramach pośrednictwa pracy, warto wskazać, że krytycznie należy ocenić wyłączenie z zakresu obowiązków informacyjnych osób poszukują-cych pracy.
Działalność w zakresie pośrednictwa pracy na gruncie obowiązujących prze-pisów została obwarowana szeregiem zasad52. Zasady te zostały wskazane bądź wprost, bądź można je wyprowadzić z uregulowań zawartych w ustawie o pro-mocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zasady te ustawodawca odniósł w sposób wyraźny wyłącznie do pośrednictwa pracy realizowanego przez woje-wódzkie i powiatowe urzędy pracy. Niektóre zasady znajdą jednak również za-stosowanie do niepublicznych służb zatrudnienia.
W pierwszej kolejności wskazać należy na zasadę bezpłatności. Pośrednictwo pracy jest nieodpłatne zarówno dla bezrobotnych i poszukujących pracy, jak i dla pracodawców53. Oznacza to zakaz pobierania jakichkolwiek opłat za usłu-gi pośrednictwa pracy. Obowiązek bezpłatnego działania ma charakter bez-względny jedynie w odniesieniu do usług świadczonych przez publiczne służby zatrudnienia. Kolejną zasadą wyraźnie wskazaną przez ustawodawcę jest zasa-da powszechnego dostępu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że chodzi tu o dostęp do usług pośrednictwa pracy, a nie podmiotów zajmujących się tymi usługami. Choć pierwsza przesłanka implikuje drugą, to jednak się do niej nie ogranicza. Dostępność ma bowiem dotyczyć usługi pośrednictwa pracy, a więc określonego działania prowadzącego do skojarzenia ze sobą osób poszuku-jących pracy i pracodawców. Przy czym działanie to powinno być efektywne i skuteczne. Zasada powszechnej dostępności ma więc dwa aspekty: po pierwsze, dostępność geograficzną, która przejawia się przede wszystkim w równomier-nym rozłożeniu instytucji pośrednictwa pracy, po drugie zaś – efektywność. Ten ostatni element najczęściej jest mierzony przez czas, jaki zajmuje znalezienie zatrudnienia dla bezrobotnych i osób poszukujących pracy. Zasada ta wymaga, by podmioty zajmujące się pośrednictwem pracy zostały wyposażone w odpo-wiednie instrumenty pozwalające im na prowadzenie skutecznych działań. Będą to zarówno odpowiednie formy pośrednictwa pracy dostosowane do potrzeb rynku pracy, jak i odpowiednie kwalifikacje zawodowe pracowników organów pośrednictwa pracy54.
Przepisy przewidują również, że pośrednictwo pracy powinno działać na zasadzie dobrowolności. Zasada ta rozumiana jest jako możliwość wolnego
51 I. Kukulak-Dolata, Istota i funkcje…, s. 97; Z. Góral, Prawo do pracy. Studium prawa polskiego…, s. 176 i n.
52 B. Kołaczek, System terenowej służby zatrudnienia stopnia wojewódzkiego, „Studia i Materiały IPiSS” 1989, z. 1, s. 308–310; K.W. Baran, Struktura i kompetencje organów zatrudnienia, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1990, nr 1–3, s. 14.
53 M. Szylko-Skoczny, Polityka społeczna wobec bezrobocia w Trzeciej Rzeczypospolitej, Warszawa 2004, s. 197.
54 Z. Góral, Pośrednictwo pracy…, s. 114.
od przymusu korzystania z usług pośrednictwa pracy. Wolność ta powinna być zapewniona i na etapie podejmowania decyzji o skorzystaniu z usług po-średnictwa pracy, i w momencie decydowania o zawarciu umowy pomiędzy podmiotami skojarzonymi dzięki tej instytucji rynku pracy55. Z definicji za-sady dobrowolności zawartej w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że reguła ta stosuje się w równej mierze do osób poszuku-jących pracy i bezrobotnych, jak i do podmiotów poszukuposzuku-jących kandydatów do pracy. Pogłębiona analiza przepisów budzi jednak wątpliwości co do peł-nej realizacji zasady dobrowolności w polskiej koncepcji pośrednictwa pracy.
Warto zauważyć, że odmowa podjęcia pracy zaoferowanej bezrobotnemu w ra-mach pośrednictwa pracy może skutkować pozbawieniem go prawa do zasił-ku. Ta regulacja, chociaż nie narzuca obowiązku korzystania z pośrednictwa pracy, czyni zasadę dobrowolności iluzoryczną56.
Kolejną z zasad zawartych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zasada równości57. Została ona zdefiniowana w art. 36 ust. 4 pkt 3 tego aktu jako obowiązek udzielania wszystkim bezrobotnym i poszuku-jącym pracy pomocy w znalezieniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bez względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, narodowość, przeko-nania polityczne, przynależność związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie lub orientację seksualną. Powołany przepis nie wspomina o obowiązku równego traktowania podmiotów poszukujących kandydatów do zatrudnienia. Nie ozna-cza to jednak, że w tym zakresie na instytucjach rynku pracy nie zostały nałożone żadne obowiązki. Ogólny obowiązek niedyskryminacji dotyczący wszystkich in-stytucji regulowanych ustawą (w tym w zakresie pośrednictwa pracy) ustanowio-no w jej art. 2a. Dodatkowo obowiązek równego traktowania pracodawców bę-dzie wynikał również z przepisów innych aktów, w szczególności Ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania.
Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy za zasadę pośrednictwa pracy uznają zasadę jawności. Nakazuje ona, by każde wolne miejsce pracy zgłoszone do urzędu pracy było podawane do wiadomości bezrobotnym i po-szukującym pracy. Jak wskazano, ma to zapobiec praktyce informowania o zgło-szonych ofertach tylko wybranych uprawnionych czy wręcz spekulowania takimi ofertami58.
55 W. Szubert, Od walki z bezrobociem do polityki pełnego zatrudnienia, „Nauka i Sztuka”
1946, nr 3, s. 5.
56 B. Błachowska, Weryfikacja bezrobotnych w zakresie gotowości do pracy (na podstawie skarg skierowanych w 1996 r. do Rzecznika Praw Obywatelskich), „Praca i Zabezpiecze-nie Społeczne” 1997, nr 5, s. 38.
57 Z. Góral, Pośrednictwo pracy…, s. 114; R. Czyszkiewicz, B.J. Kozłowski, Funkcje pośred-nictwa pracy…, s. 12.
58 M. Włodarczyk, [w:] Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komen-tarz, red. Z. Góral, Warszawa 2016, s. 372.
Wydaje się, że dopuszczalne jest również sformułowanie zasady szybkości działania publicznych służb pośrednictwa pracy. Zasada ta nakazuje, by działa-nia podejmowane w ramach pośrednictwa, w szczególności znalezienie odpo-wiedniej oferty dla osób poszukujących pracy i właściwego kandydata dla praco-dawców, odbyły się jak najszybciej. W doktrynie wskazano jeszcze na dwie inne zasady regulujące sposób funkcjonowania pośrednictwa pracy: zasadę bezstron-ności59 i zasadę społecznej kontroli publicznego pośrednictwa pracy60. Zasada bezstronności zakazuje uprzywilejowanego traktowania któregoś z podmiotów należących do dwóch grup beneficjentów pośrednictwa pracy: osób poszukują-cych pracy lub podmiotów poszukująposzukują-cych kandydatów. Zasada ta dotyczy więc odmiennej relacji niż zasada równości, która nakłada obowiązki w zakresie trak-towania podmiotów należących do jednej z wyżej wymienionych grup. Z kolei zasada publicznej kontroli pośrednictwa pracy przejawia się w funkcjonowaniu wojewódzkich i powiatowych rad rynku pracy. W skład tych ciał wchodzą m.in.
przedstawiciele organizacji związkowej i organizacji pracodawców, reprezen-tatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, społeczno-za-wodowych organizacji rolników, w tym związków zaspołeczno-za-wodowych rolników indy-widualnych i izb rolniczych, oraz organizacji pozarządowych zajmujących się statutowo problematyką rynku pracy (art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o promocji zatrud-nienia i instytucjach rynku pracy). Do zadań rad należy ocenianie okresowych sprawozdań z działalności wojewódzkich (powiatowych) urzędów pracy, inspi-rowanie przedsięwzięć zmierzających do pełnego i produktywnego zatrudnie- nia w województwie (powiecie) (art. 22 ust. 5 i 6 ustawy o promocji zatrudnie nia i instytucjach rynku pracy).
W polskiej doktrynie powyższy katalog został uzupełniony również o zasadę dominującej roli państwowych służb zatrudnienia61. Niewątpliwie polskie ure-gulowania przypisują urzędom pracy podstawową rolę w zapewnieniu usług po-średnictwa pracy. Można jednak dyskutować, czy takiemu uregulowaniu należy przypisać przymiot zasady, czy raczej uznać, że mamy tu do czynienia z przyjętym sposobem organizacji analizowanej instytucji.
Przepisy nie nakładają obowiązku stosowania omówionych zasad w odnie-sieniu do usług pośrednictwa pracy świadczonych przez niepubliczne agencje zatrudnienia62. W szczególności usługi te nie muszą być prowadzone nieodpłat-nie. Pośrednicy niepubliczni mogą pobierać opłaty zarówno od pracodawców, jak i od osób poszukujących pracy. Fakt, że pośrednicy niepubliczni nie są związani tymi samymi zasadami co powiatowe i wojewódzkie urzędy pracy, nie oznacza,
59 Z. Góral, Pośrednictwo pracy…, s. 115.
60 K. Cieślińska, A. Stawna-Dudniczek, Wybrane instytucje rynku pracy w Polsce i Unii Eu-ropejskiej, [w:] Przemiany na współczesnym rynku pracy, red. W. Jarmołowicz, Poznań 2008, s. 226.
61 Z. Góral, Pośrednictwo pracy…, s. 114.
62 Idem, Prywatne pośrednictwo pracy na tle porównawczym i w świetle międzynarodowe-go prawa pracy, „Państwo i Prawo” 1991, z. 4(542), s. 70–76.
że mają oni pełną swobodę w tym zakresie. W szczególności należy zwrócić uwa-gę, że podobnie jak pośrednicy publiczni powinni przestrzegać zasady niedys-kryminacji63. Zgodnie z art. 19c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy agencje zatrudnienia nie mogą dyskryminować ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, pochodzenie etniczne, narodowość, orientację seksualną, przekonania polityczne i wyznanie ani ze względu na przy-należność związkową osób, dla których poszukują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Za zrealizowanie usługi w zakresie pośrednictwa pracy odpowiedzialne są in-stytucje pośrednictwa pracy64. Na instytucjach tych ciąży szereg obowiązków za-równo co do zakresu działania, jak i sposobu, w jaki powinny pośredniczyć po-między podmiotami, do których ich usługi są skierowane. Rolę pośredników pracy najczęściej pełnią urzędy pracy. Urzędy pracy funkcjonują jako powiatowe urzę-dy pracy i wojewódzkie urzęurzę-dy pracy65. Na gruncie nieobowiązującego już stanu prawnego w charakterze pośrednika pracy mogła zostać zatrudniona osoba, która miała pełną zdolność do czynności prawnych, nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, miała co najmniej średnie wykształcenie, wykonywała zadania na stanowisku po-średnika pracy – stażysty w zakresie pośrednictwa pracy przez okres co najmniej 12 miesięcy w publicznych służbach zatrudnienia oraz legitymowała się obywatel-stwem polskim lub znajomością języka polskiego wystarczającą do wykonywania zadań. Powyższe regulacje zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów66. W kon-sekwencji należy uznać, że obecnie wymagania, jakie powinny posiadać osoby zajmujące się pośrednictwem pracy, będą określone przez postanowienia ustawy o pracownikach samorządowych67. Usunięcie precyzyjnych warunków, jakie po-winni spełniać pośrednicy pracy, niewątpliwie daje większą swobodę w doborze osób, które będą zajmować się czynnościami z zakresu pośrednictwa pracy. Z pew-nością jednak wymogi co do kwalifikacji zawodowych określone w poprzednio obowiązujących przepisach będą wskazówką przy podejmowaniu decyzji przez urzędy pracy w zakresie zatrudnienia osób do wykonywania czynności w zakresie pośrednictwa pracy.
63 M. Mielczarek, Zakaz dyskryminacji religijnej w dostępie i korzystaniu z usług oraz instrumentów rynku pracy, [w:] Bezrobocie i polityka zatrudnienia, s. 107–122; K. Serafin, Zasada równego traktowania w zakresie dostępu do usług i instrumentów rynku pracy, [w:] Bezrobocie i polityka zatrudnienia, s. 123–135.
64 M. Kabaj, Aktywna polityka zatrudnienia i środki walki z bezrobociem (Wybrane problemy), „Studia i Materiały IPiSS” 1990, z. 11.
65 I. Mazek, A. Woynarowska, Publiczne poradnictwo zawodowe dla dorosłych w Polsce,
„Rynek Pracy” 2000, nr 5–6(101–102), s. 37–40.
66 Dz.U. z 2013 r., poz. 829.
67 A. Drabek, [w:] Ustawa o promocji zatrudnienia…, s. 963–964.
Jak już zasygnalizowano, urzędy pracy nie są jedynym podmiotem zajmującym się pośrednictwem pracy68. Działalność w zakresie pośrednictwa pracy może być również prowadzona przez inne podmioty, w tym podmioty działające w sferze prywatnej. Przede wszystkim należy wskazać, że pośrednictwo pracy może być świadczone przez agencje zatrudnienia69.