Prawo do pracy uważane jest za fundamentalną wartość leżącą u podstaw prawa pracy.
Mówi się nawet o tym, że prawo do pracy stanowi rdzeń tej dziedziny3. Jest to natural-ną konsekwencją przedmiotu stosunków pracy, którą jest niewątpliwie świadczenie pracy przez pracownika na rzecz pracodawcy. W doktrynie zakresem prawa do pracy zajmowało się wielu badaczy4. W tym miejscu należy jedynie zasygnalizować, że rozu-mienie prawa do pracy ulegało ewolucji wynikającej z przeobrażeń społeczno-gospo-darczych. Początkowo prawo do pracy było postrzegane jako gwarancja zapewnienia każdej jednostce możliwości podjęcia zatrudnienia5. Wraz z nastaniem gospodarki rynkowej odrzucono to nierealne pojmowanie prawa do pracy. Pojawiły się głosy wskazujące, że w ramach nowego ustroju społeczno-gospodarczego należy raczej mówić o zasadzie wolności zatrudnienia w ramach stosunku pracy6. Według innego zapatrywania zamiast o prawie do pracy, należy mówić o pomocy władz publicznych w zwalczaniu bezrobocia7. Nie można jednak stwierdzić, że całkowicie odrzucono koncepcję prawa do pracy jako jedną z naczelnych zasad polskiego prawa pracy8. Na-dal jest ono jednym z centralnych elementów prawa pracy, należy mu wszak nadać nieco odmienną treść. Obejmuje się nim szereg powinności, które koncentrują się nie tyle na gwarancji dostarczenia pracy, ile na polityce państwa zmierzającej do uła-twienia wyboru pracy odpowiadającej kwalifikacjom i oczekiwaniom pracownika, za godziwą płacę. Obecnie można uznać, że w polskiej doktrynie terminem „prawo do pracy” obejmuje się trzy elementy: prawo do zatrudnienia swobodnie wybranego, prawo do gwarantowanego wynagrodzenia minimalnego9 i obowiązek prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego zatrudnienia.
Nie można zgodzić się z tymi stanowiskami, które z koncepcji prawa do pracy wyłączają obowiązek prowadzenia przez państwo polityki pełnego produktyw-nego zatrudnienia. Z punktu widzenia aksjologii prawa do pracy należy wskazać, że jego ograniczanie wyłącznie do wolności w wyborze prac (zawodów), które się
3 J. Wratny, Prawo do pracy w Europejskiej Karcie Społecznej na tle prawa międzynarodo-wego, „Polityka Społeczna” 1995, nr 11–12, s. 1.
4 Z. Góral, Prawo do pracy. Studium prawa polskiego w świetle porównawczym, Łódź 1994; T. Zieliński, Prawo do pracy – problem konstytucyjny, „Państwo i Prawo” 2003, z. 1, s. 5 i n.; M. Skąpski, Ochronna funkcja prawa pracy w gospodarce rynkowej, Kraków 2006.
5 Por. szerzej rozważania na ten temat: Z. Góral, Prawo do pracy. Studium prawa polskie-go…, s. 65–66.
6 M. Gersdorf, K. Rączka, M. Raczkowski, Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2011, s. 50.
7 J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego. Ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, bezrobocie i pomoc społeczna, Kraków 2003, s. 349.
8 Z. Góral, O kodeksowym katalogu…, s. 77–78.
9 I. Florczak, Status prawny osób świadczących pracę w ramach umownego zatrudnienia nietypowego, Łódź 2017, s. 149–150.
chce podjąć, spłycałoby to prawo. Sam fakt możliwości wyboru określonego za-wodu bez faktycznej możliwości rozpoczęcia pracy czyni wolność wyboru w du-żym stopniu konstruktem jedynie teoretycznym, a z pewnością takim czyni pra-wo do pracy. Również na gruncie normatywnym liczne argumenty przemawiają za włączeniem polityki pełnego, produktywnego zatrudnienia w zakres przed-miotowy prawa pracy. W pierwszej kolejności należy odwołać się do postano-wień Konstytucji RP10. Ustawa zasadnicza w art. 65 ust. 5 wprost jako obowiązek państwa przewidziała prowadzenie polityki zmierzającej do pełnego, produk-tywnego zatrudnienia przez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych11. Wskazanie tej powinności w treści Konstytucji podkreśla jego wagę i uzasadnia traktowanie go na równi z również regulowaną postanowieniami konstytucyjnymi wolnością wyboru zawodu, wol-nością wykonywania zawodu oraz wolwol-nością wyboru miejsca pracy. Jeśli polity-ka pełnego, produktywnego zatrudnienia została uznana za jeden z głównych obowiązków państwa, to niezasadne byłoby wyłączenie go z przyjętej koncepcji prawa do pracy12.
W dalszej kolejności należy zasygnalizować, że polityka w zakresie zatrudnienia jest traktowana jako element składający się na prawo do pracy przez Europejską Kartę Społeczną i Zrewidowaną Europejską Kartę Społeczną13. Polska jest zwią-zana14 art. 1 Europejskiej Karty Społecznej, który włącza politykę zatrudnienia w zakres przedmiotowy prawa do pracy (kwestia ta zostanie omówiona szerzej w dalszej części niniejszego opracowania). Wreszcie, także na gruncie Kodeksu pracy, przyjęto w art. 10 § 3, że na państwie ciąży obowiązek prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego zatrudnienia. Obowiązek ten jest traktowany jako element kodeksowej zasady prawa do pracy15.
Trzeba przy tym zauważyć, że polityka pełnego, produktywnego zatrudnienia jest konceptem, który rodzi szereg wątpliwości. Nie jest jasne, czy obowiązek pro-wadzenia polityki pełnego, produktywnego zatrudnienia jest obowiązkiem rezul-tatu (tj. czy obowiązek ten jest zrealizowany, gdy zostanie osiągnięte pełne zatrud-nienie), czy też jedynie starannego działania (a więc państwo musi tylko podjąć
10 H. Zięba-Załucka, Prawo do pracy jako przedmiot regulacji konstytucyjnych, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2006, nr 2, s. 5.
11 W. Sanetra, O bezrobociu i prawie pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2002, nr 8, s. 3–5.
12 Zob. też M. Wujczyk, Wybrane prawa pracownicze w Konstytucji RP – ocena art. 65 i art. 66 Konstytucji w dekadę jej uchwalenia, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Próba oceny i podsumowania z perspektywy dziesięciolecia stosowania, red. K. Górka, T. Litwin, Kraków 2008, s. 128.
13 J. Wratny, Prawo do pracy w Europejskiej Karcie Społecznej…, s. 1–7.
14 Dz.U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67.
15 Por. szerzej Z. Góral, Podstawowe zasady indywidualnego prawa pracy, [w:] System pra-wa pracy, t. 1: Część ogólna, red. K.W. Baran, Warszapra-wa 2017, s. 998–1039.
kroki w celu zbliżenia się do stanu pełnego zatrudnienia i nie jest konieczne, by stan taki został osiągnięty). Należy przyjąć, że realizacja prawa do pracy nie wymaga od państwa zagwarantowania każdemu szukającemu pracy możliwości jej podję-cia, a jedynie podejmowania takich działań, które w sposób rzeczywisty i skuteczny będą zmierzały ku realizacji tego celu.
Można również postawić pytanie, czy celem tego obowiązku powinno być pełne zatrudnienie rozumiane jako całkowity brak bezrobocia, czy też założenie, że pew-ne minimalpew-ne bezrobocie będzie występować, nie daje podstaw do zarzucania nie-wywiązania się z analizowanego obowiązku. To ostatnie podejście należy uznać za właściwe. Przemawia za tym fakt, że całkowita likwidacja bezrobocia w gospodar-ce rynkowej nie jest osiągalna i jest to gospodar-cel jedynie idealistyczny. Ponadto w naukach ekonomicznych wskazuje się, że istnienie pewnego poziomu bezrobocia (tzw. bez-robocie frykcyjne) jest korzystne dla rynku pracy, sprzyja bowiem jego uelastycz-nieniu, hamowaniu nadmiernego wzrostu płac i umacnianiu dyscypliny pracy16. Tak też należy rozumieć użyty w art. 10 § 3 k.p. wymóg dążenia do zatrudnienia produktywnego. Przyjmuje się, że zatrudnienie produktywne to zatrudnienie, które jest racjonalne17, a więc uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia.
Obowiązek prowadzenia polityki pełnego zatrudnienia istnieje wobec osób, które są zdolne do pracy18. Oznacza to, że nie można wyłączyć spod działań polityki pań-stwa osób, których zdolność do pracy jest w pewnym stopniu ograniczona (np. osób z niepełnosprawnościami). W takim wypadku władze publiczne powinny podejmo-wać działania skierowane do takich grup pracowników. Polityka państwa nie musi dą-żyć do umożliwienia podjęcia zatrudnienia osobom, które do pracy nie są zdolne19.
Wreszcie można się zastanawiać, czy polityka pełnego, produktywnego zatrudnie-nia jest obowiązkiem, który powinien być trwałym elementem działalności państwa20, czy też może być to działanie o charakterze okresowym. Przyjąć należy, że państwo powinno prowadzić politykę pełnego zatrudnienia w sposób ciągły, jednak stopień intensywności działań może być zróżnicowany w zależności do potrzeb rynku pracy, a przede wszystkim od poziomu bezrobocia. Nie można wykluczyć okresów, w któ-rych polityka państwa będzie mocno ograniczona i koncentrowała się będzie głównie na monitorowaniu sytuacji pracowników i osób poszukujących pracy21. W każdym
16 D. Begg, R. Dornbusch, S. Fischer, Makroekonomia, red. nauk. przekł. R. Rapacki, przeł.
B. Czarny i in., Warszawa 2007, s. 251.
17 W. Perdeus, Podstawowe zasady prawa pracy, [w:] Kodeks pracy. Komentarz, red.
K.W. Baran, Warszawa 2016, s. 89.
18 Ibidem.
19 W takim wypadku działania państwa powinny być nakierowane na pomoc w odzyska-niu zdolności do pracy, o ile jest to możliwe.
20 J. Wratny, Prawo do pracy – pojęcie, ocena, propozycje, [w:] Jedność w różnorodności.
Studia z zakresu prawa pracy, zabezpieczenia społecznego i polityki społecznej. Księ-ga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Wojciechowi Muszalskiemu, red. A. Patulski, K. Walczak, Warszawa 2009, s. 105.
21 Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, „przeciwdziałanie bezrobociu jest tylko jednym z konstytucyjnych celów polityki socjalnej państwa. Z art. 65 ust. 5 Konstytucji nie
wypadku wszakże rodzaj działań powinien znajdować uzasadnienie w rzetelnej ana-lizie dokonanej na podstawie regularnie prowadzonych badań.
Rodzi się pytanie, jakie to instytucjonalne gwarancje czy też aktywności orga-nów publicznych można uznać za realizujące politykę pełnego, produktywnego zatrudnienia. Z pewnością nie można mówić tu o zamkniętym katalogu instytucji, najczęściej jednak zalicza się do niego doradztwo personalne, poradnictwo zawo-dowe, pracę tymczasową, szkolenia zawozawo-dowe, dodatki szkoleniowe, tworzenie dodatkowych miejsc pracy, pożyczki w celu podejmowania działalności na własny rachunek, prace interwencyjne, roboty publiczne, instrumenty stymulujące zatrud-nienie absolwentów szkół czy pracowników młodocianych, kluby pracy, programy socjalne, działalność Ochotniczych Hufców Pracy czy Funduszu Pracy22. Szcze-gólnie zaś istotnym elementem prowadzenia polityki pełnego, produktywnego za-trudnienia jest pośrednictwo pracy.
Pośrednictwo pracy rozumiane szeroko (to założenie wyjaśniam w dalszej czę-ści opracowania) pełni obecnie szereg istotnych z punktu widzenia skutecznej polityki zatrudnienia funkcji. Do funkcji tych można zaliczyć za M. Włodarczy-kiem: niesienie pomocy w indywidualnych przypadkach osobom poszukującym pracy i przedsiębiorcom, regulacje rynku pracy czy podejmowanie działań jako pierwszy wykonawca polityki zatrudnienia w wyniku monitoringu rynku pracy23. Na rolę pośrednictwa pracy zwracał uwagę również W. Szubert, który podkreślał, że: „Sprawą o podstawowym znaczeniu jest walka z bezrobociem. Skuteczność jej zależy jednak przede wszystkim od rozwoju gospodarki, który powinien zapew-nić racjonalne spożytkowanie zasobów pracy, sprowadzając zjawisko bezrobocia do ograniczonych rozmiarów uzasadnionych potrzebą obrotu pracowników odpo-wiednio do zmian w strukturze aparaty wytwórczego i w zapotrzebowaniu na róż-ne kategorie pracowników. Rola polityki społeczróż-nej polega natomiast na minima-lizowaniu społecznych dolegliwości związanych z tym procesem przez skrócenie okresów pozostawania bez pracy i torowanie drogi do ponownego zatrudnienia.
Wymaga to unowocześnienia i podniesienia operatywności pośrednictwa pracy oraz rozwinięcia szeroko pojętego poradnictwa, ułatwiającego aktywizację zawo-dową w formach odpowiadających potrzebom gospodarki i dających szansę uzy-skania pożądanego dochodu z pracy”24.
wynika zatem absolutny zakaz przyjmowania takich rozwiązań ustawowych, które mogą faktycznie przyczynić się do zwiększenia bezrobocia, o ile podstawą takich rozwiązań będą inne normy Konstytucji lub realizacja innych wartości konstytucyj-nych oraz konstytucyjnie wskazakonstytucyj-nych celów państwa” (zob. wyrok K 54/02, pkt III.3, OTK-A 2004/2/10).
22 J. Iwulski, W. Sanetra, Komentarz do kodeksu pracy, Warszawa 2013, s. 78.
23 M. Włodarczyk, Pośrednictwo pracy. Studium prawno-społeczne, Łódź 2002, s. 203.
24 W. Szubert, Refleksje nad polityką społeczną w dobie transformacji, „Studia i Materiały IPiSS” 1993, z. 1(374), s. 54–55.