Politykę zatrudnienia osób niepełnosprawnych mogą kształtować również regula-cje z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych (funkcja zatrudnieniowa), zwłaszcza te odnoszące się do zasad łączenia świadczeń z wynagrodzeniem za pracę (przycho-dem). Rozważania w tym zakresie zostaną ograniczone do renty z tytułu niezdolno-ści do pracy z powszechnego ubezpieczenia społecznego. Funkcją tego świadczenia jest zapewnienie środków utrzymania w sytuacji, gdy – ze względu na naruszenie sprawności organizmu – osoba jest niezdolna do pracy w tzw. normalnych warun-kach61. Pomimo to ustawodawca zezwala jednak osobom niezdolnym do pracy łączyć, w określonych granicach62, wspomnianą rentę z aktywnością zarobkową.
59 Por. art. 7 ustawy emerytalnej.
60 Por. art. 16 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.
61 H. Pławucka, Renta z tytułu niezdolności do pracy, [w:] Renta w prawie polskim, red.
M. Drela, Wrocław 2016, s. 189.
62 Por. art. 104 ustawy emerytalnej.
Przekroczenie tych granic ma wpływ na realizację prawa do renty w postaci odpo-wiednio zmniejszenia jej wysokości albo zawieszenia wypłaty. W założeniu więc konstrukcja łączenia prawa do renty z aktywnością zarobkową ma zachęcać osoby niezdolne do pracy do podejmowania zatrudnienia.
Warto również zauważyć, że jeśli osoba zostaje uznana za niezdolną do pracy w trakcie zatrudnienia czy innej aktywności zarobkowej, warunkiem realizacji prawa do renty nie jest zaprzestanie tego zatrudnienia, innej aktywności, zmniej-szenie ich wymiaru ani zmiana rodzaju wykonywanej pracy63. W praktyce obawa przed utratą lub zmniejszeniem prawa do świadczeń socjalnych stanowi istotny czynnik demotywujący osoby niepełnosprawne do poszukiwania i podejmowania zatrudnienia. Wobec tego nie wydaje się jednak uzasadniony postulat wprowa-dzania mechanizmu nielimitowanego łączenia zarobków z pracy z pobieraniem renty z tytułu niezdolności do pracy. Jak słusznie zauważa się w doktrynie, jeśli praca umożliwia zaspokojenie materialnych potrzeb jednostki, niecelowe staje się zapewnienie ochrony rentowej w takim zakresie, w jakim przysługuje ona osobom całkowicie niezdolnym do pracy i niepracującym64.
W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na to, że aktualne zasady łączenia określonych przychodów z rentą umożliwiają osiąganie zarobków często wyższych aniżeli przed powstaniem niezdolności do pracy65. W tym miejscu warto przypo-mnieć, że renta jako świadczenie z ubezpieczenia społecznego ustalana jest nieza-leżnie od rzeczywistych potrzeb jednostki, ma charakter przeciętny, zryczałtowany i nie służy ściśle pokrywaniu szkody, jaką w sferze majątkowej wywołuje niezdol-ność do pracy66. Co więcej, naruszenie sprawności organizmu stanowiące przyczy-nę niezdolności do pracy może powodować konieczność zaspokajania dodatkowych potrzeb w postaci zakupu leków, sprzętu i usług rehabilitacyjnych czy opiekuńczych.
Porównywanie wysokości przychodów z okresu przed stwierdzeniem i po stwier-dzeniu niezdolności do pracy nie wydaje się więc do końca uzasadnione. Dopusz-czalność łączenia w określonych granicach zarobków z rentą powinna być więc postrzegana jako mechanizm wyrównujący położenie materialne osób niepełno-sprawnych w porównaniu do pozostałych członków społeczeństwa.
Zasady zmniejszania i zawieszania renty nie są zróżnicowane w zależności od tego, czy rencista podejmuje pracę w normalnych warunkach, czy w celu rehabili-tacji zawodowej (chroniony rynek pracy). W doktrynie rozwiązanie to jest krytyko-wane, ponieważ o ile w przypadku zatrudnienia podejmowanego w celu rehabilitacji zawodowej dopuszczalność łączenia zarobku z tą rentą jest uzasadniona istnieniem ryzyka ubezpieczeniowego, które polega na utracie możliwości zarobkowania w normalnych warunkach, o tyle ryzyko takie nie zachodzi przy podejmowaniu
63 D. Dzienisiuk, Renty w systemie ubezpieczeń społecznych, [w:] Ubezpieczenia spo-łeczne w procesie zmian. 80 lat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, red. K.W. Frieske, E. Przychodaj, Warszawa 2014, s. 175.
64 M. Szydziak, Zawieszenie renty…, s. 21.
65 D. Dzienisiuk, Renty w systemie ubezpieczeń społecznych, s. 179.
66 Na tę ostatnią kwestię zwraca uwagę m.in. M. Szydziak, Zawieszenie renty…, s. 21.
zatrudnienia w normalnych warunkach, pomimo niezdolności do pracy67. Sam element biologiczny, w postaci naruszenia sprawności organizmu, nie jest bowiem warunkiem wystarczającym do nabycia prawa do renty, jeśli nie powoduje on ujem-nych następstw w sferze ekonomicznej jednostki68. Wydaje się jednak, że uwzględ-nienie przez ustawodawcę kryterium warunków świadczenia pracy przy ustalaniu zasad zawieszania prawa do renty mogłoby w praktyce powodować ograniczanie aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych wyłącznie do chronionego rynku pracy, co stoi w oczywistej sprzeczności z aktualnie lansowaną polityką inkluzji za-wodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Brak rozgraniczania zasad zmniej-szania albo zawiezmniej-szania prawa do renty ze względu na warunki wykonywania pracy świadczy o tym, że ustawodawca traktuje rentę przede wszystkim jako świadczenie zabezpieczające środki utrzymania69, natomiast dodatkowo jako instrument mają-cy motywować do podejmowania rehabilitacji zawodowej. Z kolei funkcje o stricte restytucyjnym charakterze, czyli służące przywróceniu zdolności do pracy, mają w założeniu pełnić inne świadczenia ubezpieczeniowe w postaci zasiłku wyrównaw-czego z ubezpieczenia chorobowego70 i renty szkoleniowej, która w istocie stanowi postać renty z tytułu niezdolności do pracy.
W konstrukcji wymienionych ostatnio świadczeń zawarte są mechanizmy motywujące osoby o obniżonej sprawności do pracy bądź niezdolne do pracy w dotychczasowym zawodzie do podejmowania rehabilitacji zawodowej. W od-niesieniu do zasiłku wyrównawczego z ubezpieczenia chorobowego jest to czasowe uzupełnianie wynagrodzenia pod warunkiem osiągania obniżonych zarobków w związku z wykonywaniem pracy przez pracownika w zakładowym lub mię-dzyzakładowym ośrodku rehabilitacji zawodowej, ewentualnie u pracodawcy na wyodrębnionym stanowisku pracy, dostosowanym do potrzeb adaptacji lub przyuczenia do określonej pracy71. Natomiast w przypadku renty szkoleniowej
67 K. Antonów, Renta z tytułu niezdolności do pracy, s. 62.
68 M. Szydziak, Zawieszenie renty…, s. 20; K. Antonów, Renta z tytułu niezdolności do pracy, s. 56; H. Pławucka, Renta z tytułu niezdolności do pracy, s. 191. Zob. też wyrok SN z dnia 14 czerwca 2005 r., I UK 278/04, LEX nr 375618; wyrok SN z dnia 9 marca 2006 r., II UK 98/05, OSNP 2007/5–6/77; wyrok SN z dnia 26 maja 2010 r., II UK 353/09, LEX nr 604226;
wyrok SN z dnia 9 marca 2012 r., I UK 388/11, LEX nr 1215135.
69 Choć w literaturze zauważa się również elementy wskazujące, że jest to świadczenie z tytułu wystąpienia samej niezdolności do pracy, niezależnie od skutków tej niezdol-ności w sferze aktywniezdol-ności zarobkowej – D. Dzienisiuk, Renty w systemie ubezpieczeń społecznych, s. 175.
70 Warunkiem uzyskania tego świadczenia w ubezpieczeniu wypadkowym nie jest ob-niżenie zarobków na skutek poddania się rehabilitacji zawodowej, toteż świadczenie to ma charakter kompensacyjny (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r.
o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1773) – M. Zieleniecki, Rola zasiłku wyrównawczego i ren-ty szkoleniowej w rehabilitacji zawodowej, [w:] Ryzyko niezdolności do pracy…, s. 40, 50.
71 Por. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubez-pieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1368.
jest nim zapewnienie środków egzystencji pod warunkiem poddawania się prze-kwalifikowaniu zawodowemu72. Warto też zauważyć, że ustawodawca wzmac-nia oddziaływanie na pożądane zachowanie osoby, polegające na poddawaniu się przekwalifikowaniu zawodowemu, przez zakaz łączenia renty szkoleniowej z przy-chodem z działalności zarobkowej bez względu na jego wysokość73. I wreszcie ważnym elementem motywującym do poddawania się przekwalifikowaniu jest, korzystniejszy aniżeli w przypadku renty z tytułu niezdolności do pracy, sposób ustalenia wysokości renty szkoleniowej, który zależy wprost od zarobków uzyska-nych w określonym czasie przed złożeniem wniosku o świadczenie74.
Praktyczne znaczenie ostatnio wskazanych świadczeń jako narzędzi wspiera-jących politykę zatrudniania osób niepełnosprawnych jest znikome75. Ten stan rzeczy uwarunkowany jest wieloma przyczynami, do których zalicza się m.in.
– w odniesieniu do zasiłku wyrównawczego z ubezpieczenia chorobowego – ana-chroniczne rozwiązania prawne w zakresie zasad organizacji i finansowania przez pracodawców rehabilitacji zawodowej, nieprecyzyjność przepisów dotyczących orzekania w sprawach przekwalifikowania zawodowego, w odniesieniu zaś do ren-ty szkoleniowej – uzależnienie realizacji funkcji tego świadczenia od efekren-tywnej współpracy między administracją ubezpieczeń społecznych i administracją pracy, również w pewnym stopniu bieżącą sytuację na rynku pracy76, a także niedostatek środków na szkolenia, wraz z ubogą ofertą szkoleniową77. Znaczenie ma tu również niechęć samych ubezpieczonych do podejmowania rehabilitacji zawodowej, wyni-kająca z potrzeby posiadania poczucia bezpieczeństwa, którą lepiej zaspokaja renta z tytułu niezdolności do pracy78.
W konsekwencji wydaje się, że w społecznym odbiorze zadania w zakresie motywowania do podejmowania rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia, któ-re powinny spełniać wspomniane świadczenia, są przypisywane któ-rencie z tytułu niezdolności do pracy. Zarysowana problematyka powinna skłonić ustawodawcę
72 Por. art. 60 ust. 4 pkt 2 ustawy emerytalnej a contrario.
73 Por. art. 64 ust. 3 ustawy emerytalnej.
74 Wynosi 75 procent podstawy wymiaru renty, nie mniej niż najniższa renta dla oso-by częściowo niezdolnej do pracy (art. 64 ust. 1 i 2 ustawy emerytalnej), natomiast w ubezpieczeniu wypadkowym, gdy niezdolność została wywołana wypadkiem przy pracy albo chorobą zawodową – 100 procent podstawy wymiaru, nie mniej niż 120 procent najniższej renty dla osoby częściowo niezdolnej do pracy (art. 18 ust. 1 pkt 3 oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecz-nym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1773).
75 M. Zieleniecki, Rola zasiłku wyrównawczego…, s. 50; podobnie w odniesieniu do renty szkoleniowej G. Uścińska, Rehabilitacja zawodowa osób niepełnosprawnych w Polsce.
Propozycje zmian, „Polityka Społeczna” 2015, nr 10, s. 12.
76 M. Zieleniecki, Rola zasiłku wyrównawczego…, s. 50–51.
77 G. Uścińska, Rehabilitacja zawodowa…, s. 12.
78 U. Jackowiak, Zmiana kryteriów i trybu orzekania niezdolności do pracy dla celów ren-towych, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2000, t. VI, s. 156.
do refleksji na temat aktualnej funkcji tego ostatniego świadczenia. Rozstrzygnię-cia wymaga dylemat, czy renta z tytułu niezdolności do pracy powinna być świad-czeniem restytucyjnym, czy też gwarantującym środki utrzymania79. Niezależnie od tego uwzględnienie aktualnych kierunków polityki zatrudnienia osób niepeł-nosprawnych oraz społecznych oczekiwań w tym względzie uzasadnia postulowa-nie o skonstruowapostulowa-nie, tak czy inaczej nazwanego, krótkookresowego świadczenia o charakterze restytucyjnym, które będzie w praktyce realizować zakładane funk-cje. Wymaga to stworzenia warunków dla rozwoju infrastruktury umożliwiającej przeprowadzenie skutecznej, a więc zakończonej podjęciem i utrzymaniem za-trudnienia, rehabilitacji zawodowej osób niezdolnych do pracy80. Znaczna część osób niepełnosprawnych po objęciu procesem rehabilitacji jest bowiem w stanie wykonywać pracę najemną lub podjąć działalność na własny rachunek81. W re-zultacie tam, gdzie to możliwe, to praca, a nie zasiłek powinna stanowić źródło utrzymania osób niepełnosprawnych, umożliwiając im osiągnięcie ekonomicznej i społecznej samodzielności.
Podsumowanie
Powyższe rozważania na temat niektórych prawnych problemów związanych z za-trudnianiem osób niepełnosprawnych ukazują, że wiele już zostało zrobione w celu zapewnienia im uczestnictwa w zatrudnieniu na równych zasadach z pozostałymi pracownikami, ale również, że wiele zostało jeszcze do zrobienia. Istnieje zwłaszcza potrzeba usunięcia z systemu prawa tych rozwiązań, które oddziałują w kierunku eliminowania osób niepełnosprawnych z aktywnego uczestnictwa w rynku pracy bądź utrudniają dostęp do niego. Przeprowadzone rozważania prowadzą również do wniosku o potrzebie zrewidowania konstrukcji prawnej niektórych świadczeń socjalnych w taki sposób, aby skutecznie motywowały osoby niepełnosprawne do podejmowania rehabilitacji zawodowej, a w efekcie do zatrudnienia. W szczegól-ności oznacza to, że długoterminowe świadczenia zastępujące zarobek powinny być adresowane wyłącznie do tych osób, w stosunku do których rehabilitacja zawodowa okazała się nieskuteczna.
Jak zostało to już zasygnalizowane, samodzielnie instrumenty prawne nie są w stanie zapewnić realizacji celów zakładanych przez współczesną polity-kę zatrudnienia, mogą jednak wpłynąć w pewnym stopniu na kształtowanie
79 Takie systemowe koncepcje tego świadczenia proponuje D. Dzienisiuk, Renty w syste-mie ubezpieczeń społecznych, s. 182.
80 Propozycje w tym zakresie zob. Rehabilitacja zawodowa. Stan aktualny i proponowane zmiany, red. G. Uścińska, A. Wilmowska-Pietruszyńska, Warszawa 2014, s. 364 i n.
81 G. Uścińska, Rehabilitacja zawodowa…, s. 10.
pożądanych postaw społeczeństwa wobec problematyki niepełnosprawności.
Głównym wyzwaniem jest zmiana społecznego odbioru tego zjawiska. Oznacza to, że niepełnosprawność nie powinna stanowić desygnatu ułomności, ale synonim różnorodności. Zadaniem ustawodawcy realizującego politykę zatrudnienia wo-bec osób niepełnosprawnych jest uwzględnianie owej różnorodności w przepisach, w szczególności za pomocą dyferencjacji prawa pracy, a także eliminowanie z tej gałęzi prawa terminologii uwypuklającej deficyty jednostki.
Włączenie osób niepełnosprawnych do życia zawodowego na równych zasa-dach z pozostałymi członkami społeczeństwa wymaga również od ustawodawcy przyjęcia określonej polityki tworzenia prawa. Skoro bowiem zatrudnianie osób niepełnosprawnych stanowi jeden z elementów ogólnej polityki zatrudnienia, usta-wodawca powinien zacząć regulować różne aspekty życia tych osób w aktach praw-nych dotyczących ogółu społeczeństwa. W tym kontekście warto zwrócić uwagę na słuszne postulaty zgłaszane w doktrynie o konieczności uwzględniania statusu pracowniczego osób niepełnosprawnych w aktach o zasadniczym dla zatrudnienia znaczeniu, takich zwłaszcza jak Kodeks pracy82. Kwestię tę zasygnalizowano rów-nież w niniejszym opracowaniu, zarysowując problematykę dostępu osób niepeł-nosprawnych do usług i instrumentów rynku pracy. Uwzględnienie tego postulatu przez ustawodawcę można by też potraktować jako formę realizacji zobowiązania międzynarodowego do uniwersalnego projektowania życia społecznego.
Włączenie problematyki związanej z pracą osób niepełnosprawnych w główny nurt polityki zatrudnienia, m.in. za pomocą powszechnych rozwiązań prawnych, jest konieczne także ze względu na potrzebę znoszenia społecznych barier niepeł-nosprawności. Większość barier w życiu jednostki nie wynika bowiem z naruszenia sprawności jej organizmu, ale z nieprzystosowania środowiska społecznego, w tym zawodowego, do jej potrzeb. Skoro więc żyjemy w czasach, w których nowoczesne technologie stwarzają nieznane dotąd możliwości rozwoju w naszym życiu, nie możemy szukać usprawiedliwienia dla niezatrudniania osób niepełnosprawnych w ich ograniczeniach i nieprzystosowaniu do pracy. Warto przy tym pamiętać, że to pozycja osób słabszych jest prawdziwą miarą rozwoju społeczeństwa83.
Równie ważne jest budowanie świadomości, że współcześnie potrzeba zatrud-niania osób niepełnosprawnych nie powinna wynikać z odruchów współczucia czy litości w stosunku do jednostek poszkodowanych przez los ani z niedostatku rąk do pracy, ale z uznania, że osoby niepełnosprawne – tak jak pozostali człon-kowie społeczeństwa – mają prawo do udziału w społecznym podziale pracy. Rolą ustawodawcy jest właśnie zagwarantowanie jego realizacji w ramach polityki zatrudnienia.
82 K. Roszewska, Aksjologiczne podstawy unormowania zatrudnienia pracowniczego osób z niepełnosprawnościami w kodeksie pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2014, nr 12, passim.
83 T. Sienkiewicz, Społeczne korzyści zatrudniania osób niepełnosprawnych. Wybrane aspekty filozoficzno-prawne, [w:] Społeczne korzyści zatrudniania osób niepełnospraw-nych, red. A. Barczyński, Warszawa 2009, s. 34.
The selected legal measures of the contemporary employment policy towards people with disabilities
Summary
The legislator is not fully consistent in the implementation of the generally outlined employment policy towards people with disabilities. Acting more or less consciously, he has maintained constructions reflecting the previous perception of the role and place of disabled people in the labour market. The aim of this study is to draw attention to those selected legal measures that do not fully harmonize with the contemporary employment policy of people with disabilities.