a rola prawa pracy

Tatiana Wrocławska*

Uwagi wprowadzające

Pomimo że zjawisko starzenia się populacji nie jest niczym nowym, zmiany zacho-dzące ostatnimi czasy w strukturze demograficznej społeczeństw, w tym również w skali ogólnoświatowej, uznać należy za radykalnie odbiegające od dotychczasowych i znanych trendów, a więc za zdecydowanie nietypowe oraz objęte niepokojącymi prognozami². W dokumentach ONZ proces starzenia się ludności świata scharakte-ryzowany został jako bezprecedensowy, powszechny, doniosły dla wszystkich dzie-dzin życia i nieodwracalny³. Ze względu na skutki, jakie ów proces zaczyna wywo-ływać, nie dziwi nawet wykształcenie się pojęcia „demografii apokaliptycznej”⁴.

* Dr Tatiana Wrocławska, Uniwersytet Łódzki.

1 W odniesieniu do zakresu rozumienia pojęcia polityki wobec starzejących się społe-czeństw na szczególną uwagę zasługuje opracowanie B. Szatur-Jaworskiej, Polityka społeczna wobec starzenia się ludności – propozycja konceptualizacji pojęcia, „Studia Economica Poznaniensia” 2016, t. 4, nr 9, s. 8–26. Zob. zwłaszcza opisywane przez autorkę relacje zachodzące pomiędzy poszczególnymi pojęciami oraz szczególnymi typami polityk wyodrębnianych według kryterium przedmiotowego oraz kryterium adresata.

2 Zob. najnowszy zbiór prognoz opracowany przez EUROSTAT, Statistics Explained, Struktura ludności i starzenie się społeczeństwa, http://ec.europa.eu/eurostat/stati-stics-explained/index.php/Population_structure_and_ageing/pl (dostęp: 6.02.2019).

Zob. również informacje dotyczące prognozy ludności w Polsce na lata 2014–2050, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2014.

3 B. Szatur-Jaworska, Aktywne starzenie się i solidarność międzypokoleniowa w debacie międzynarodowej, „Problemy Polityki Społecznej” 2012, nr 17, s. 17.

4 Zob. na ten temat S. Golinowska, Srebrna gospodarka – ekonomiczny wymiar procesu starzenia się populacji, [w:] Strategie działania w starzejącym się społeczeństwie. Tezy

Przemiany demograficzne prowadzące do wzrostu odsetka osób starszych w sto-sunku do ogółu społeczeństwa są tradycyjnie postrzegane jako będące wynikiem, z jednej strony, wydłużenia się przeciętnego trwania życia, a z drugiej – spadku urodzeń. Nie zawsze jednak powiązane to będzie z typowym ogólnym wzrostem liczebności populacji osób starszych. Proces wzrostu dysproporcji, jaka zachodzi pomiędzy populacją osób starszych i tzw. młodszym pokoleniem, może stanowić konsekwencję stałego zmniejszania się liczebności osób młodych i to nie tylko w wyniku występowania wspomnianej wyżej tendencji spadku dzietności, ale też na skutek wykazujących zdecydowany wzrost migracji osób młodych. Prowadzi to do coraz bardziej dotkliwych reperkusji ekonomicznych oraz społecznych⁵, któ-rych skutki odczuwa całe społeczeństwo.

Postępujący wzrost populacji osób starszych oraz zmniejszanie się populacji w tzw. wieku produkcyjnym implikuje istotne następstwa we wszystkich sferach i obszarach życia. Do wyzwań⁶, z jakimi muszą się zmierzyć starzejące się społe-czeństwa, w ślad za Z. Szwedą-Lewandowską zaliczyć należy zmniejszanie się po-tencjału opiekuńczego rodziny, zwiększanie się obciążania systemu emerytalnego, wzrost kosztów ochrony zdrowia oraz kosztów opieki długoterminowej (pomocy środowiskowej i opieki instytucjonalnej)⁷. Mają one niekorzystne następstwa dla

i rekomendacje, red. B. Szatur-Jaworska, Warszawa 2012, s. 134 oraz cytowane przez autorkę opracowanie: The Overselling of Population Aging: Apocalyptic Demography, Intergenerational Challenges and Social Policy, red. E.M. Gee, G. Gutman, Toronto 2000.

5 Zob. szerzej o skutkach starzenia się ludności w skali globalnej oraz krajowej w opra-cowaniach: Zdrowe starzenie się: Biała Księga, red. B. Samoliński, F. Raciborski, Warsza-wa 2013, w tym zwłaszcza streszczenie E. Nojszewskiej, Wpływ starzejącego się społe-czeństwa na gospodarkę, [w:] Zdrowe starzenie się…, s. 25–28; A. Malinowski, Problem starzejącego się społeczeństwa z perspektywy pracodawcy, [w:] Zdrowe starzenie się…, s. 29–31; J. Osiński, Współczesne problemy demograficzne. Rzeczywistość i mity. Ujęcie krajowe, regionalne i globalne, Warszawa 2011; A. Dragon, Starzenie się społeczeństwa polskiego i jego skutki, Warszawa 2011; M. Kilian, Starzenie się społeczeństw wyzwaniem dla współczesnego świata, „Praca Socjalna” 2010, nr 1; J. Kleer, Konsekwencje ekono-miczne i społeczne starzenia się społeczeństwa, Warszawa 2008; S. Kluza, Makroeko-nomiczne konsekwencje procesów demograficznych, [w:] Procesy demograficzne a kapitał społeczny, red. S. Kluza, K. Plotzke, Z. Sirojć, Warszawa 2007; L. Frąckiewicz, Społeczne i ekonomiczne konsekwencje procesu starzenia się ludności, [w:] Polska a Europa. Procesy demograficzne u progu XXI wieku. Proces starzenia się ludności Polski i jego społeczne konsekwencje, red. L. Frąckiewicz, Katowice 2002, s. 11.

6 Zob. również o wyzwaniach starzejących się społeczeństw dla polityki społecznej oraz rodzinnej: M. Maier, Starzejące się społeczeństwo jako wyzwanie dla polityki społecznej i rodzinnej, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Ekonomia”

2015, nr 401, s. 267–274. Zob. też opracowanie Z. Woźniaka, Problemy starzenia się i starości wyzwaniem dla polityki społecznej na progu III tysiąclecia, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1999, t. LXI, z. 1, s. 285 i n.

7 Zob. Z. Szweda-Lewandowska, Zmiany struktury demograficznej ludności jako prze-słanka polityki wobec starzenia się i starości, [w:] Polityka wobec starości i starzenia się w Polsce w latach 2015–2035. Aspekty teoretyczne i praktyczne, red. P. Błędowski, Z. Szweda-Lewandowska, Warszawa 2016, s. 26 oraz 107 i n.

sytuacji na rynku pracy⁸, wzrostu gospodarczego⁹ oraz struktury wydatków bud-żetowych państwa. Szczególnie niepokojąco wypadają również prognozy dotyczące pozycji osób w wieku produkcyjnym ze względu na wzrost obciążeń wynikających z kosztów utrzymania starzejącej się ludności. Stanowić to może bowiem przyczy-nek do eskalacji konfliktu międzypokoleniowego¹⁰.

Potrzeba odpowiedzi na powyższe wyzwania oznacza też ustalenie celów i za-dań podejmowanych do realizacji w ramach polityk publicznych, w tym również polityki społecznej¹¹. Coraz częściej takie reagowanie określa się mianem polityki wobec starzenia się ludności¹². Towarzyszy temu opracowywanie zróżnicowanych strategii i działań m.in. w obszarze ochrony zdrowia, zatrudnienia oraz zabezpie-czenia socjalnego osób starszych, prowadząc do wykorzystywania zróżnicowa-nych instrumentów. Przy czym podkreślenia wymaga, że demograficzne starze-nie się społeczeństwa oraz zmiany w strukturze populacji wymuszają starze-nie tylko konieczność opracowywania nowych koncepcji, ale też przede wszystkim ozna-czają potrzebę dokonywania zasadniczych zmian jakościowych, w tym zwłaszcza przez zmianę percepcji zarówno samej starości, jak i całego procesu starzenia się.

Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje postulat, by na polityki publiczne patrzeć przez pryzmat całego cyklu życia człowieka oraz powiązanych ze sobą faz, a nie tylko fazy starości¹³. Wymaga to zastosowania podejścia holistycznego, skut-kującego kompleksowością, skoordynowaniem i spójnością poszczególnych roz-wiązań, postrzegających proces starzenia się na tle sytuacji całego społeczeństwa

8 J. Wiktorowicz, Starzenie się ludności Unii Europejskiej jako wyzwanie dla rynku pracy, [w:] Rozwiązania sprzyjające aktywnemu starzeniu się w wybranych krajach Unii Europej-skiej. Raport końcowy, red. E. Kryńska, P. Szukalski, Łódź 2013, s. 19–42, http://50plus.

gov.pl/-/rozwiazania-sprzyjajace-aktywnemu-starzeniu-sie-w-wybranych-krajach--unii-europejskiej-raport-koncowy-40437 (dostęp: 6.02.2019). O trendach i wyzwa-niach wobec unijnego rynku pracy: M. Frączek, Rynek pracy Unii Europejskiej – stan, perspektywy i główne determinanty rozwojowe, [w:] Współczesny rynek pracy. Zatrud-nienie i bezrobocie XXI wieku, red. M. Makuch, Wrocław 2014, s. 123, http://www.biblio-tekacyfrowa.pl/Content/64012/Wspolczesny_rynek_pracy.pdf (dostęp: 6.02.2019).

9 O wpływie zasobów ludzkich na wzrost gospodarczy zob. G. Węgrzyn, Zasoby ludzkie w Unii Europejskiej – szanse i zagrożenia, „Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomiczne-go we Wrocławiu, Ekonomia” 2015, z. 401, s. 545–554.

10 Szerzej o konsekwencjach nierównowagi pokoleniowej w ubezpieczeniu emerytalnym zob. R. Pacud, (U)tracona sprawiedliwość międzypokoleniowa w ubezpieczeniu emery-talnym, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2016, nr 2, s. 2–9.

11 M. Makuch, Wprowadzenie. Polityka społeczna wobec wyzwań rynku pracy XXI wieku, [w:] Współczesny rynek pracy…, s. 8–9 oraz K. Zamorska, Wartości polityki społecznej w zderzeniu ze zmianami w obszarze pracy, [w:] Współczesny rynek pracy…, s. 19–32.

12 B. Szatur-Jaworska, Polityka społeczna…, s. 12 i n.

13 Tak eadem, Zasady polityk publicznych w starzejących się społeczeństwach, [w:] Stra-tegie działania w starzejącym się społeczeństwie…, s. 10. Zob. również opracowanie B. Rysz-Kowalczyk, Pokolenie w fazie późnej dojrzałości. Deformacje cyklu życia a za-grożenia społeczne we współczesnej Polsce, Warszawa 1995.

oraz jako konsekwencję wcześniejszych etapów życia człowieka¹⁴. Niestety, ale prowadzona ostatnimi laty w odpowiedzi na zjawisko starzenia się krajowa polity-ka generuje dość sprzeczne sygnały. Widoczne jest to również w obszarze rozwią-zań na rzecz wydłużania aktywności zawodowej osób starszych. Z jednej strony mamy więc zainicjowaną przed kilku laty reformę emerytalną prowadzącą do wy-dłużenia wieku emerytalnego, a potem działania zmierzające w diametralnie od-miennym kierunku, skutkujące jego obniżeniem, a z drugiej – podejmowanie najczęściej okazjonalnych bądź wybiórczych oraz nieskoordynowanych ze sobą akcji z zakresu różnych obszarów, dających jedynie krótkoterminową odpowiedź na współczesne wyzwania¹⁵.

W tytule opracowania mowa jest o polityce wobec starzejących się społeczeństw w szerokim znaczeniu z podkreśleniem globalnego wydźwięku problemu, bez od-górnie przyjętego założenia odnośnie do zawężenia zakresu podejmowanych roz-ważań do którejkolwiek z polityk szczegółowych. Nie ulega jednak wątpliwości, że wyjątkowe znaczenie będą miały określone typy polityk, mieszczące się w za-kresie polityki społecznej oraz określane mianem prewencyjnych i adaptacyjnych polityk wobec starzenia się ludności, takie jak: polityka zdrowotna, wynagrodzeń, rynku pracy, zatrudnienia oraz emerytalno-rentowa¹⁶. Podstawę oraz uzasadnie-nie obranego kierunku rozważeń stanowi postulat prowadzenia zintegrowanej, a nie sektorowej polityki wobec starzenia się, a także, akcentowana w dokumen-tach międzynarodowych, potrzeba uwzględniania wszystkich obszarów polityk publicznych, w tym również adresowania rozwiązań do całego społeczeństwa, a nie tylko do osób starszych. Odzwierciedla je koncepcja tzw. mainstreaming age-ing¹⁷, obecna w programach organizacji międzynarodowych. Na uwagę w tym miejscu zasługuje stanowisko P. Błędowskiego, który podkreśla, że zmiany demo-graficzne wymagają ciągłej i skoordynowanej realizacji wielu polityk szczegóło-wych. Tym samym, pomimo że prowadzą one do wykształcenia się polityk wobec starzenia się oraz wobec starości, dysponuje się w ich ramach instrumentarium właściwym dla wielu polityk szczegółowych¹⁸. Autor ten jednocześnie podkreśla,

14 Na uwagę zasługuje w tym miejscu główne hasło towarzyszące polskiej prezydencji w Radzie Europejskiej: „Zdrowe dzieciństwo jest pierwszym krokiem do zdrowego i ak-tywnego starzenia się”, a także liczne badania potwierdzające, że sytuacja człowieka w starości jest konsekwencją jego warunków bytu i życia na wcześniejszych etapach, w tym równowagi pomiędzy pracą a życiem. Zob. na ten temat Zdrowe starzenie się…

15 Por. uwagi I. Lipowicz, Wstęp, [w:] Strategie działania w starzejącym się społeczeń-stwie…, s. 5.

16 Por. tabelę odnośnie do zakresu przedmiotowego polityki społecznej wobec starzenia się ludności opracowaną przez B. Szatur-Jaworską, Polityka społeczna…, s. 13–14.

17 Zob. definicję zawartą w opracowaniu W. Holmes, Guide to mainstreaming ageing in development programs, red. K. Durrant, R. Coghlan, marzec 2016, s. 2, https://www.

burnet.edu.au/system/asset/file/2158/6._Mainstreaming_ageingweb.pdf (dostęp:

6.02.2019).

18 P. Błędowski, Polityka wobec starzenia się i starości. Zakres i definicje, [w:] Polityka wo-bec starości…, s. 29.

że ze względu na wielowątkowość owych polityk, ich interdyscyplinarny charakter oraz powiększający się ich zakres przedmiotowy i podmiotowy coraz silniejsza będzie tendencja do traktowania polityk wobec starzenia się i starości (określa-nych też ogólnie mianem polityki senioralnej¹⁹) jako oddzielnych w stosunku do polityki społecznej²⁰. Tymczasem w ramach krajowego dokumentu, stanowią-cego załącznik do uchwały Rady Ministrów nr 1169 z dnia 26 października 2018 r.

w sprawie przyjęcia dokumentu „Polityka społeczna wobec osób starszych 2030.

Bezpieczeństwo-Uczestnictwo-Solidarność”, posłużono się pojęciem polityki społecznej wobec osób starszych. Zdefiniowano ją jako celowe, długofalowe i sy-stemowe oddziaływanie państwa oraz innych podmiotów publicznych i niepub-licznych na kształtowanie warunków prawnych, ekonomicznych oraz społecznych w celu tworzenia osobom starszym korzystnej dla nich sytuacji życiowej, dostoso-wanej do zmieniających się wraz z wiekiem potrzeb społecznych, ekonomicznych oraz opieki i ochrony zdrowia w każdym okresie życia osoby w starszym wieku.

Jak już zaznaczono, zakres polityki wobec starzenia się społeczeństwa jest bardzo szeroki. Jego konkretyzacja jest jednak dokonywana za pomocą wyzna-czanych celów, obszarów i kierunków działania. Pomimo iż zwrot „starzenie się społeczeństwa” na pierwsze miejsce wysuwa problematykę dotyczącą zwięk-szającej się populacji osób starszych, zagadnienie to ze względu na daleko idące skutki starzenia się rzutuje na pozycję wszystkich komórek społecznych, w tym grup społecznych w różnych przedziałach wiekowych. Wielopłaszczyznowe po-strzeganie problemu od strony podmiotowej, zarówno w ujęciu horyzontalnym (relacje międzypokoleniowe przenikające się nawzajem), jak i wertykalnym (ro-zumianym jako podział praw i obowiązków pomiędzy pokoleniami), powinno prowadzić do nakreślenia zróżnicowanych, ale też spójnych wewnętrznie strategii działania. Oddziaływanie w obszarze tych relacji prawa pracy jako instrumentu przeciwdziałania wyzwaniom starzejących się zasobów pracy oraz tym samym jednej z determinant rozwoju gospodarczego nie budzi najmniejszych wątpliwo-ści. Chodzi tu o rolę szeroko rozumianego prawa pracy²¹, będącego nie tylko re-gulatorem równowagi w zatrudnieniu, ale też instrumentem polityki społecznej w zakresie zaspokajania potrzeb społeczeństwa, a tym samym środka do zapew-nienia zrównoważonego rozwoju społecznego.

Trzeba podkreślić, że w literaturze przedmiotu wskazuje się również na trzy zasadnicze aspekty polityk publicznych prowadzonych w warunkach starzenia się społeczeństwa: wieloaspektową politykę wobec starzenia się ludności (jako proce-su), politykę wobec ludzi starych, zorientowaną na interesy i potrzeby konkretnej

19 Zob. też uwagi na temat pojęcia polityki senioralnej oraz definicji przyjętej w uchwale Rady Ministrów dnia 24 grudnia 2013 r. Założenia długofalowej polityki senioralnej w Polsce na lata 2014–2020. O tym B. Szatur-Jaworska, Polityka społeczna…, s. 19–23.

20 Ibidem, s. 48.

21 Zob. o przedmiocie regulacji prawa pracy J. Stelina, Przedmiot prawa pracy, [w:] Zarys systemu prawa pracy, t. 1: Część ogólna prawa pracy, red. K.W. Baran, Warszawa 2010, s. 79–137.

zbiorowości oraz rozpoznawanie i prognozowanie ich potrzeb, a także politykę wobec starości (jako fazy życia), mającą na celu wspomaganie jednostek w tej okre-ślonej fazie życia²². Wyodrębnienie owych polityk nie stanowi jednak odrębnych zbiorów działań, ale, jak pisze B. Szatur-Jaworska, pozwala dostrzec różnorodność celów i zadań polityk publicznych w starzejących się społeczeństwach, wymagają-cych zastosowania zróżnicowanych instrumentów, właściwych dla poszczególnych z nich. W zakresie ustalania celów i działań oraz ich hierarchii szczególną rolę po-winno też odgrywać interdyscyplinarne podejście, umożliwiające – w celu prowa-dzenia racjonalnej i skutecznej polityki adresowanej do starszego pokolenia – wy-korzystanie wiedzy i rozwiązań właściwych dla różnych dyscyplin naukowych²³. Konieczne jest zatem dążenie do wypracowania i realizacji wspólnych oraz spój-nych, skoordynowanych ze sobą zasad we wszystkich obszarach polityki publicz-nej. Wydaje się, że taki właśnie cel realizują ustalone filary działań wyznaczonych w ramach wspomnianej Polityki społecznej wobec osób starszych 2030 w postaci bezpieczeństwa, uczestnictwa i solidarności. Wskazuje się, że stanowią one podsta-wowe gwarancje podniesienia jakości i poziomu życia osób starszych w Polsce²⁴.

Podstawowe zasady oraz zadania polityki