Wolnoœæ zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe w œwietle Paktów Praw Cz³owieka ONZ

Wskazane w Powszechnej Deklaracji Praw Cz³owieka podstawowe gwa-rancje wolnoœci i praw cz³owieka zosta³y, zgodnie z zasygnalizowanym

powy-28 Œwiadczyæ o tym mo¿e preambu³a, stanowi¹ca, i¿ „Zgromadzenie Ogólne og³asza Deklaracjê jako wspólny najwy¿szy cel wszystkich ludów i wszystkich narodów, aby wszy-scy ludzie i wszystkie organy spo³eczeñstwa […] d¹¿y³y do poszanowania tych praw i wol-noœci i aby zapewni³y, za pomoc¹ postêpowych œrodków o zasiêgu krajowym i miêdzynaro-dowym, powszechne i skuteczne jej uznanie i stosowanie”. R. KuŸniar, Prawa cz³owieka, Warszawa 2000, s. 63 oraz 366.

29 J. Ho³da, Z. Ho³da, D. Ostrowska, J. A. Rybczyñska, Prawa cz³owieka. Zarys wyk³a-du, Kraków 2004, s. 62.

30 A. £opatka, Jednostka. Jej prawa cz³owieka, Warszawa 2002, s. 174.

31 Podkreœla³a to rezolucja Miêdzynarodowej Organizacji Pracy z 1970 r. dotycz¹ca praw zwi¹zkowych i ich relacji do wolnoœci obywatelskich, która wskazywa³a, ¿e prawa nadane organizacjom pracodawców i pracowników musz¹ opieraæ siê na poszanowaniu wolnoœci obywatelskich, szczególnie wymienionych w Powszechnej Deklaracji Praw Cz³o-wieka. Natomiast z okazji jubileuszu siedemdziesiêciopiêciolecia Miêdzynarodowej Organi-zacji Pracy stwierdzono, ¿e uznanie i przestrzeganie praw cywilnych i politycznych, za-wartych w Deklaracji, stanowi niezbywaln¹ i uniwersaln¹ podstawê wolnoœci zwi¹zkowej, która zosta³a szczegó³owo uregulowana w konwencjach MOP.

32 Ka¿dy ma prawo do swobodnego pokojowego zgromadzania siê oraz do swobodnego zrzeszania siê z innymi, ³¹cznie z prawem tworzenia i przystêpowania do zwi¹zków zawo-dowych dla ochrony swoich interesów.

¿ej planem etapowego dzia³ania Organizacji Narodów Zjednoczonych, dopre-cyzowane w uchwalonych 16 grudnia 1966 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ umowach miêdzynarodowych zwanych Paktami Praw Cz³owieka³³. W czasie d³ugoletnich prac nad tymi aktami prawnymi najwiêksze kontro-wersje wzbudza³y przede wszystkim prawa ekonomiczne, spo³eczne i kultu-ralne oraz mechanizm kontroli miêdzynarodowej. Wynikiem wielu kompro-misów co do treœci Paktów by³o jednog³oœne przyjêcie przez wszystkie pañstwa zasiadaj¹ce w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ Miêdzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych³⁴ oraz Miêdzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Spo³ecznych i Kulturalnych³⁵. Protokó³ Fakultatywny do Miêdzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który prze-widywa³ skargê indywidualn¹ przeciwko pañstwu naruszaj¹cemu jakiekol-wiek z praw wymienionych w Pakcie, zosta³ uchwalony wiêkszoœci¹ g³osów.

Po uzyskaniu odpowiedniej liczby ratyfikacji oba Pakty wesz³y w ¿ycie w 1976 r. Polska ratyfikowa³a je w 1977 r., natomiast Protokó³ Fakultatywny dopiero po obaleniu niedemokratycznego ustroju w roku 1991. Przedmiotowe Pakty Praw Cz³owieka ONZ ró¿ni¹ siê m.in. tym, ¿e na podstawie Miêdzyna-rodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych pañstwa–strony zobo-wi¹zuj¹ siê do przyjêcia odpowiednich œrodków ustawodawczych, koniecz-nych do realizacji zagwarantowakoniecz-nych w nich praw, natomiast w Miê-dzynarodowym Pakcie Praw Gospodarczych, Spo³ecznych i Kulturalnych mowa jest jedynie o podjêciu odpowiednich kroków w celu stopniowego osi¹-gniêcia pe³nej realizacji praw³⁶.

Miêdzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych stanowi trzy-stopniowy system implementacji zawartych w nim postanowieñ, a funkcjono-wanie tego systemu zapewnia Komitet Praw Cz³owieka. Pierwszy stopieñ kontroli polega na zobowi¹zaniu pañstw–stron do sk³adania sprawozdañ na temat kroków podjêtych przez nie w celu urzeczywistnienia praw wynikaj¹-cych z Paktu. Komitet Praw Cz³owieka stwierdza w wyniku analizy sprawoz-dañ ewentualn¹ niezgodnoœæ praktyki i legislacji pañstw z postanowieniami zawartymi w Pakcie. Drugi z kolei stopieñ kontroli wprowadzania w ¿ycie postanowieñ Paktu skupia siê wokó³ mo¿liwoœci sk³adania skargi pañstwo-wej. Dopuszcza siê mo¿liwoœæ sk³adania skargi jedynie przez pañstwo–stro-nê, które uzna³o kompetencjê Komitetu i przeciwko tym pañstwom, które post¹pi³y tak samo. Komitet Praw Cz³owieka k³adzie nacisk na polubowne za³atwianie sporów. Ostatni, trzeci stopieñ implementacji dotyczy instytucji skargi indywidualnej, która opisana jest w Protokole Fakultatywnym do

33 Prace nad umow¹ miêdzynarodow¹, poœwiêcon¹ prawom cz³owieka, prowadzone by³y w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych przez niemal dwadzieœcia lat. Komisja Praw Cz³owieka rozpoczê³a je ju¿ w 1947 r.

34 Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 167.

35 Dz. U. z 1977 r., Nr 38, poz. 169.

36 R. KuŸniar, Prawa cz³owieka…, s. 112.

Paktu³⁷. Opinie spotykane w doktrynie na temat roli Komitetu Praw Cz³o-wieka w ochronie wolnoœci i praw cz³oCz³o-wieka s¹ podzielone. Czêœæ autorów uwa¿a, ¿e przekszta³ca siê on w miêdzynarodowy trybuna³ praw cz³owieka.

Z tez¹ t¹ nie zgadza siê A. Michalska, która twierdzi, ¿e dyskusja Komitetu z pañstwem nie jest ani procedur¹ sporn¹, ani nawet badawcz¹, a system sprawozdañ sk³adanych przez pañstwa nie jest skutecznym œrodkiem ochro-ny miêdzynarodowej. Procedura sk³adania skargi indywidualnej jest prze-wlek³a i przyznaje Komitetowi jedynie prawo do formu³owania pogl¹dów³⁸.

Reasumuj¹c, na stra¿y realizowania postanowieñ Miêdzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych stoi Komitet Praw Cz³owieka, powo³any na mocy art. 28. Organ ten mo¿e interweniowaæ w razie stwier-dzenia naruszenia postanowieñ przez pañstwa–strony, jednak nie mo¿e wy-dawaæ wyroków wi¹¿¹cych, a jedynie ¿¹daæ zaprzestania takich praktyk, natomiast na stra¿y realizacji postanowieñ Miêdzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Spo³ecznych i Kulturalnych stoi Komitet Praw Gospodar-czych, Spo³ecznych i  Kulturalnych, który rozpatruje sprawozdania pañstw–

stron z realizacji jego postanowieñ.

Szczegó³owe przepisy dotycz¹ce wolnoœci zrzeszania siê w zwi¹zki zawo-dowe zosta³y zawarte w art. 22 Miêdzynarozawo-dowego Paktu Praw Obywatel-skich i Politycznych³⁹ oraz art. 8 Miêdzynarodowego Paktu Praw Gospodar-czych, Spo³ecznych i Kulturalnych⁴⁰. W pierwszym ze wskazanych wy¿ej

37 Zob. T. Jurczyk, Prawa jednostki…, s. 27.

38 A. Michalska, Prawa cz³owieka w systemie norm miêdzynarodowych, Warszawa – Poznañ 1982, s. 113.

39 Artyku³ 22 Paktu stanowi: „1. Ka¿dy ma prawo do swobodnego stowarzyszania siê z innymi, w³¹cznie z prawem do tworzenia i przystêpowania do zwi¹zków zawodowych w celu ochrony swych interesów.

2. Na wykonywanie tego prawa nie mog¹ byæ na³o¿one ograniczenia inne ni¿ przewi-dziane przez ustawê i konieczne w demokratycznym spo³eczeñstwie w interesie bezpie-czeñstwa pañstwowego lub publicznego, porz¹dku publicznego b¹dŸ dla ochrony zdrowia lub moralnoœci publicznej albo praw i wolnoœci innych osób. Niniejszy artyku³ nie stanowi przeszkody w na³o¿eniu ograniczeñ zgodnych z ustaw¹ na wykonywanie tego prawa przez cz³onków si³ zbrojnych i policji.

3. ¯adne z postanowieñ niniejszego artyku³u nie uprawnia Pañstw–Stron Konwencji Miêdzynarodowej Organizacji Pracy z 1948 r. dotycz¹cej wolnoœci zwi¹zkowej i ochrony praw zwi¹zkowych do podejmowania kroków ustawodawczych lub stosowania prawa w spo-sób, który narusza³by gwarancje przewidziane w tej Konwencji.”

40 Artyku³ 8 Paktu stanowi: „1. Pañstwa Strony niniejszego Paktu zobowi¹zuj¹ siê zapewniæ:

a) prawo ka¿dego do tworzenia i przystêpowania do zwi¹zków zawodowych wed³ug w³asnego wyboru, w celu popierania i ochrony swych interesów gospodarczych i spo³ecz-nych, jedynie pod warunkiem przestrzegania przepisów statutowych danej organizacji; ko-rzystanie z tego prawa nie mo¿e podlegaæ innym ograniczeniom ni¿ przewidziane w usta-wie i konieczne w demokratycznym spo³eczeñstusta-wie w interesie bezpieczeñstwa pañstwo-wego lub porz¹dku publicznego albo dla ochrony praw i wolnoœci innych osób;

b) prawo zwi¹zków zawodowych do zak³adania krajowych federacji lub konfederacji oraz prawa tych¿e do tworzenia miêdzynarodowych organizacji zwi¹zkowych lub do przy-stêpowania do nich;

Paktów prawo tworzenia zwi¹zków zawodowych zamieszczono ³¹cznie z pra-wem do swobodnego stowarzyszania siê, jako jeden z aspektów tego w³aœnie prawa⁴¹. Ograniczenie tego uprawnienia jest dopuszczalne tylko na drodze ustawowej w przypadku zagro¿enia bezpieczeñstwa pañstwowego lub pu-blicznego, porz¹dku pupu-blicznego, ochrony zdrowia, moralnoœci publicznej oraz praw i wolnoœci innych osób. Dopuszcza siê tak¿e mo¿liwoœæ ogranicze-nia prawa zrzeszaogranicze-nia siê, ale równie¿ na drodze ustawowej, w stosunku do cz³onków si³ zbrojnych i policji.

Miêdzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych nie przewidu-je mo¿liwoœci odebrania prawa do zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe jakiej-kolwiek grupie ludzi, nawet ograniczenia tego prawa, a jedynie mo¿liwoœæ ograniczenia swobody w jego wykonywaniu i to tylko w zwi¹zku z zaist-nieniem wyj¹tkowych okolicznoœci. Wolnoœæ zrzeszania siê, a zatem wolnoœæ w zakresie przystêpowania i tworzenia zwi¹zków zawodowych, nie podlega

¿adnym ograniczeniom. Ograniczeniu mo¿e podlegaæ wykonywanie praw ko-alicji, czyli podejmowanie dzia³añ, które mieszcz¹ siê w sferze uprawnieñ wynikaj¹cych z tej wolnoœci na gruncie polskich przepisów zawartych w ko-deksie pracy, ustawie o zwi¹zkach zawodowych, a tak¿e przepisów ustawy o rozwi¹zywaniu sporów zbiorowych, a wiêc m.in. reprezentowanie i obro-na praw i interesów pracowniczych, uprawnienia zwi¹zane ze wspó³tworze-niem prawa, prowadzenie rokowañ zbiorowych i zawieranie uk³adów zbioro-wych pracy i innych porozumieñ, strajku i innych form protestu, jak równie¿ uprawnienia zwi¹zane z prowadzeniem dzia³alnoœci gospodarczej, czy dodatkowe uprawnienia przys³uguj¹ce cz³onkom zwi¹zku zawodowego pe³ni¹cym okreœlone funkcje. Wprowadzenie koniecznych ograniczeñ w  wy-konywaniu praw zwi¹zkowych nie powoduje zatem bezzasadnoœci tego¿ pra-wa, na co wskazuje zarówno ró¿norodnoœæ celów, dla których zwi¹zki s¹ powo³ywane, jak i wieloœæ sposobów ich realizacji⁴².

c)prawo zwi¹zków zawodowych do swobodnego wykonywania swej dzia³alnoœci, bez ograniczeñ innych, ni¿ przewidziane w ustawie i konieczne w demokratycznym spo³eczeñ-stwie w interesie bezpieczeñstwa pañstwowego lub porz¹dku publicznego albo dla ochrony praw i wolnoœci innych osób;

d) prawo do strajku pod warunkiem, ¿e bêdzie ono wykonywane zgodnie z ustawodaw-stwem danego kraju.

2. Niniejszy artyku³ nie stanowi przeszkody w na³o¿eniu ograniczeñ zgodnych z usta-w¹ na wykonywanie tych praw przez cz³onków si³ zbrojnych, policji lub administracji pañ-stwowej.

¯adne z postanowieñ niniejszego artyku³u nie uprawnia Pañstw Stron Konwencji Miê-dzynarodowej Organizacji Pracy z 1948 r. dotycz¹cej wolnoœci zwi¹zkowej i ochrony praw zwi¹zkowych do podejmowania kroków ustawodawczych lub stosowania prawa w sposób, który narusza³by gwarancje przewidziane w tej Konwencji”.

41 Zob. R. Wieruszewski, Miêdzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich (osobistych) i poli-tycznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 539.

42 ¯. Grykiel-Kaleta, Wolnoœæ zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe w aktach prawa miê-dzynarodowego, [w:] „Rocznik Administracji i Prawa: teoria i praktyka”, r. XII, Sosnowiec 2012, s. 286.

Szerzej materiê wolnoœci zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe reguluje Miêdzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Spo³ecznych i Kulturalnych, gdzie wolnoœæ koalicji i inne wolnoœci zwi¹zkowe i ich gwarancje figuruj¹ samodzielnie. Poza tym Pakt ten zawiera nieco inny ni¿ Miêdzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych katalog dopuszczalnych przypad-ków, w których mo¿liwe jest wprowadzenie ograniczeñ stosowania wolnoœci zrzeszania siê. Wskazuje siê tu na bezpieczeñstwo pañstwowe, porz¹dek publiczny oraz ochronê wolnoœci i praw innych osób. Natomiast w przypadku ograniczeñ podmiotowych mówi siê tutaj o cz³onkach si³ zbrojnych, policji i administracji pañstwowej.

Artyku³ 22 ust. 1 Miêdzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Poli-tycznych stanowi, ¿e ka¿dy ma prawo do swobodnego stowarzyszania siê z innymi, w³¹cznie z prawem do tworzenia zwi¹zków zawodowych w celu ochrony swych interesów. Art. 8 Miêdzynarodowego Paktu Praw Gospodar-czych, Spo³ecznych i Politycznych rozwija tê ogóln¹ dyrektywê statuuj¹c:

– prawo ka¿dego do tworzenia i przystêpowania do zwi¹zków zawodo-wych wed³ug w³asnego wyboru, w celu popierania i ochrony szawodo-wych interesów gospodarczych i spo³ecznych, jedynie pod warunkiem przestrzegania przepi-sów statutowych danej organizacji; korzystanie z tego prawa nie mo¿e podle-gaæ innym ograniczeniom ni¿ przewidziane w ustawie i konieczne w demo-kratycznym spo³eczeñstwie w interesie bezpieczeñstwa pañstwowego lub porz¹dku publicznego albo dla ochrony praw i wolnoœci innych osób;

– prawo zwi¹zków zawodowych do zak³adania krajowych federacji lub konfederacji oraz prawo tych¿e do tworzenia miêdzynarodowych organizacji zwi¹zkowych lub do przystêpowania do nich;

– prawo zwi¹zków zawodowych do swobodnego wykonywania swej

dzia-³alnoœci, bez ograniczeñ innych ni¿ przewidziane w ustawie i konieczne w demokratycznym spo³eczeñstwie w interesie bezpieczeñstwa pañstwowe-go lub porz¹dku publicznepañstwowe-go albo ochrony praw i wolnoœci innych osób;

– prawo do strajku pod warunkiem, ¿e bêdzie ono wykonywane zgodnie z ustawodawstwem danego kraju⁴³.

Jak widaæ, postanowienia Paktów dotycz¹ce wolnoœci zwi¹zkowych s¹ ogólne i dotycz¹ tylko podstawowych zasad. Wynika to g³ównie z faktu, i¿

zgodnie z podzia³em kompetencji w ramach systemu Narodów Zjednoczo-nych problematyka socjalna zosta³a przekazana w gestiê Miêdzynarodowej Organizacji Pracy⁴⁴. Popieranie rozwoju wolnoœci zrzeszania siê i innych wolnoœci zwi¹zkowych nale¿y do g³ównych kierunków dzia³ania tej organiza-cji⁴⁵. Jest ona najstarsz¹ organizacj¹ miêdzynarodow¹ dzia³aj¹c¹

nieprze-43 Por. w tej materii A. Michalska, Miêdzynarodowa ochrona wolnoœci zwi¹zkowej,

„Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1982, nr 1, s. 85.

44 K. Walczak, Zbiorowe prawo pracy..., s. 4.

45 Zob. L. Florek, M. Seweryñski, Miêdzynarodowe prawo pracy, Warszawa 1988, s. 110 i n.

rwanie od 1919 r. Pierwotnie by³a ona czêœci¹ Ligi Narodów⁴⁶. PóŸniej, po II wojnie œwiatowej, sta³a siê wyspecjalizowan¹ organizacj¹ systemu Naro-dów Zjednoczonych.

Kontynuuj¹c analizê Paktów warto skoncentrowaæ siê na aspekcie przedmiotowym. Art. 22 Miêdzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Oby-watelskich statuuje tylko jeden z aspektów wolnoœci zwi¹zkowych, jakim jest wolnoœæ zrzeszania siê w zwi¹zki zawodowe (wolnoœæ koalicji). Ze wzglêdu na fakt, i¿ tego rodzaju czêœciowe ujêcie nie wyczerpuje ca³oœci zagadnienia, art. 8 Miêdzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Spo³ecznych i Politycznych rozszerza zakres wolnoœci zwi¹zkowych na prawo do swobodnego dzia³ania zwi¹zków zawodowych oraz tworzenia struktur ponadzak³adowych, tak¿e miêdzynarodowych. Ów przepis wprowadza te¿ gwarancjê respektowania wolnoœci zwi¹zkowych w stosunkach przemys³owych, jak¹ jest prawo do strajku⁴⁷.