Wybrane założenia i regulacje projektu W.l. Jaworskiego

należy zaznaczyć, że opublikowany w 1928 r. Projekt kodeksu agrarnego de facto był projektem prywatnym – nie Komisji Uporządkowania Ustawodawstwa agrarnego ani Ministerstwa reform rolnych, lecz samego autora⁸. Chociaż au-torstwo W.l. Jaworskiego nie ulega wątpliwości, to można jednak przyjąć, że wyraża on nie tylko jego prywatną opinię (jak twierdził sam autor), ale także części współpracujących z nim członków Komisji⁹ i zaproszonych ekspertów¹⁰. abstrahując od tego, brakowało woli politycznej do podjęcia prac legislacyjnych nad opracowanym projektem¹¹, dlatego też ta pierwsza w Polsce próba kodyfika-cji rolnej nie wyszła poza fazę dyskusji.

Do prac nad projektem kodeksu agrarnego W.L. Jaworski przystąpił z trze-ma głównymi tezami: 1) kodeks agrarny trze-ma mieć charakter publicznoprawnej regulacji, gdyż jego podstawowym celem jest przebudowa struktury rolnej przez państwo w interesie publicznym; 2) kodeks agrarny ma się składać z części ma-terialnej i formalnej; 3) zakres kodyfikacji ma objąć także „wprowadzenie prze-pisów uzupełniających do ustawodawstwa agrarnego”¹². należy nadmienić, że projekt Kodeksu agrarnego co do zasady spełnił te postulaty. na Kodeks skła-dały się trzy części: Materialne prawo agrarne, Formalne prawo agrarne oraz Przepisy o wprowadzeniu kodeksu agrarnego. W ramach dwóch pierwszych częś- ci wyróżniono tytułowane rozdziały oraz podrozdziały. Podstawową jednostką redakcyjną był artykuł; w części pierwszej znalazło się 189 artykułów, a w części drugiej – 248.

Na część materialną projektu składają się wyłącznie regulacje dotyczące instytucji agrarnych: rozdział pierwszy dotyczy regulacji materialnoprawnych instytucji, rozdział drugi ich powstania, rozdział trzeci przemiany, natomiast czwarty – zgaśnięcia. dla rozumienia pojęcia instytucji prawa agrarnego waż-na jest konstatacja Jaworskiego, że „[n]ie jednostka tutaj [w instytucji] działa, ale stosunki ujmowane objektywnie, niezależnie od podmiotu”. Komentator Ja-worskiego – Konstanty Grzybowski – określił instytucję autora jako „kompleks pewnych stosunków, pewne wartości gospodarcze, jedność procesu produkcyj-nego i warsztatu produkcji”. tak zdefiniowane instytucje mają stanowić

8 W.L. Jaworski: Wstęp. W: Projekt kodeksu agrarnego. Red. W.L. Jaworski..., s. 12.

9 Materjały do kodeksu agrarnego…, s. 10, 15.

10 Między innymi: J.s. langroda, J. Panejki, a. liebeskinda oraz z. chmielewskiego.

11 Można założyć, że projekt przepadł wraz z wybuchem wielkiego kryzysu oraz śmiercią autora w 1930 r. M. Łapa pisze: „ostatecznie Komisja nie doszła do porozumienia i kodeksu nie przygotowano”; zob. M. Łapa: Witold Staniewicz – Minister Reform Rolnych w latach 1926–1930.

„studia z Historii społeczno-Gospodarczej XiX i XX wieku” 2009, t. 6, s. 248.

12 W.L. Jaworski: Wstęp…, s. 3–4.

wę systemu prawa agrarnego¹³. Rozdział pierwszy zatem przedstawiał instytucje w ujęciu statycznym, pozostałe trzy zaś – w dynamicznym¹⁴. W projekcie zawar-to siedem instytucji prawa agrarnego, tj.: 1) przedsiębiorstwo rolne, 2) osadę ro-dzinną, 3) osadę wojskową, 4) wspólność agrarną, 5) serwituty, 6) spółkę przed-siębiorstw rolnych oraz 7) spółkę pastwiskową. nie wszystkie funkcjonowały w prawie lub doktrynie tamtych czasów – pierwsza oraz dwie ostatnie instytucje były autorskimi propozycjami profesora Jaworskiego¹⁵. Jako że celem opracowa-nia nie jest omówienie projektu Jaworskiego we wszystkich szczegółach, poniżej przyjrzę się dwóm oryginalnym instytucjom – przedsiębiorstwu rolnemu oraz spółce przedsiębiorstw rolnych. Pozostałe, chociaż interesujące, dla współcze-snych nam stosunków miałyby znaczenie marginalne bądź byłyby go zupełnie pozbawione.

Jak już wspomniano, przedsiębiorstwo rolne było pierwszą, autorską i na-czelną instytucją zamieszczoną w kodeksie profesora Jaworskiego w artykułach 1–26¹⁶. zostało zdefiniowane w artykule 1 jako: „obejmujące nieruchomość pod kulturą rolniczą wraz z budynkami, inwentarzem żywym i martwym, nakłada-mi, zbioranakłada-mi, słomą, sianem i nawozem tudzież z przemysłami przerabiającymi pochodzące z tej nieruchomości produkty rolnicze, a nie stanowiącemi samo-dzielnych przedsiębiorstw przemysłowym, również ze stawami nie stanowiącemi samodzielnych przedsiębiorstw rybnych, prowadzone pod jednym i jednolitym, t.j. opartym na jednym planie gospodarczym zarządem, a będące przedmiotem prawa własności jednego i tego samego podmiotu – jest przedsiębiorstwem rol-nem w rozumieniu niniejszego kodeksu. do przedsiębiorstwa rolnego należą lasy, o ile są przedmiotem prawa własności tegoż samego podmiotu, a znajdują się pod tym samym zarządem i nie stanowią osobnego samodzielnego przedsię-biorstwa lasowego”.

Przedsiębiorstwo rolne miało być kategorią prawa administracyjnego i agrar-nego (artykuł 2 część 2). Powstaje albo na wniosek, po zatwierdzeniu przez wła-dzę agrarną, albo staje się nim ex lege, np. w przypadku powstania gospodarstwa na mocy przepisów o reformie rolnej. Uzyskanie takiego zatwierdzenia miało być uzależnione od spełniania przesłanki podmiotowej osoby, która chciałaby zostać przedsiębiorcą rolnym – „[p]rodukcja rolnicza musi być głównem zaję-ciem przedsiębiorcy rolnego w rozumieniu tego kodeksu” (artykuł 2 część 1).

„Wymagania tyczące się osobistych kwalifikacji, którym odpowiadać ma pod-miot przedsiębiorstwa rolnego w rozumieniu kodeksu agrarnego, określa osobna ustawa […]” (artykuł 4 część 1).

instytucja przedsiębiorstwa rolnego miała być oparta na własności – w skład przedsiębiorstwa nie miały wchodzić grunty dzierżawione (artykuł 2 część 1).

13 Materjały do kodeksu agrarnego…, s. 19.

14 określenie Konstantego Grzybowskiego, zob. ibidem.

15 Materjały do kodeksu agrarnego…, s. 59.

16 była ona podstawowym obiektem krytyki odnośnie do części i projektu.

było ono niepodzielne (artykuł 3 część 1), co miało zapobiegać „rozdrobnieniu małej własności i zanikowi większej”¹⁷. obrót przedsiębiorstwem rolnym (co do-tyczyło także egzekucji) wymagał zatwierdzenia przez władzę agrarną (artykuł 5 część 1). dotyczyło to także powiększania gospodarstwa (artykuł 7 część  1), dzierżawy (artykuł 10) oraz dziedziczenia (artykuł 12 i nast.) W tym ostatnim zakresie miało to dawać „[p]ewność utrzymania w rodzinie”¹⁸. Co ważne (i co było oparte na analizach ekonomicznych dołączonych do wydania drukowane-go¹⁹), „projekt zrywał z mechanicznem i szablonowem oznaczeniem własności większej (jak i każdej innej) i da[wał] możliwość racjonalnego, to jest płynącego ze względów produkcji rolniczej, skonstruowania typów własności”²⁰. Analiza tej kluczowej instytucji wpłynęła na zrozumienie przez autora bezsensowności czysto liczbowego oznaczania górnej granicy wielkości gospodarstwa do parce-lacji na rzecz innych kryteriów, jakie zostały przyjęte w przepisach o wykonaniu reformy rolnej²¹. Główna „różnica między dotychczasowem ustawodawstwem a projektem kodeksu agrarnego leży w stopniowem eliminowaniu pojęcia ziemi jako rzeczy ilościowej, a wprowadzeniu w to miejsce pojęcia przedsiębiorstwa rolnego jako do pewnego stopnia żywego organizmu, którego mechanicznie i dowolnie dzielić nie można. W ten sposób celem prawa agrarnego nie będzie podział ziemi, lecz tworzenie i ochrona przedsiębiorstw rolnych”²². Autor pro-jektu był głęboko przekonany, że instytucja ta sprawdzi się w praktyce.

spółka przedsiębiorstw rolnych została uregulowana w artykułach 48–65.

co interesujące, członkami takich spółek miały być przedsiębiorstwa, a nie ich właściciele. Wskazywano, że była to „konstrukcja umożliwiająca racjonalne i ta-nie gospodarowata-nie na dużych obszarach”²³. bardzo interesujący jest cel zapro-ponowania tej instytucji. W tym zakresie oddaję głos autorowi: „[w]yobraźmy sobie, że ustrój agrarny Państwa uległ zmianie w tym kierunku, który wskazuje niniejszy kodeks, w zupełności lub w tak przeważającej części, że zmiana ta na-daje charakter stosunkom agrarnym prawie jednolity. znaczyłoby to, że ziemia pokryta została niepodzielnymi gospodarstwami różnych typów. Wówczas oka-zać się mogą dwie potrzeby. 1. społeczeństwo może dojść do przekonania, że trzeba przeprowadzić dalszy podział i w takiej lub innej mierze niepodzielność.

2. Może się okazać wprost przeciwna potrzeba. zakaz kumulacji przedsiębiorstw w jednem ręku może uniemożliwiać pewne metody produkcji z powodu braku

17 Materjały do kodeksu agrarnego…, s. 33.

18 ibidem.

19 z. chmielewski: Wielkość gospodarstw rolnych. W: Projekt kodeksu agrarnego. Red.

W.l. Jaworski...

20 W.L. Jaworski: Projekt kodeksu agrarnego. Red. W.L. Jaworski..., s. 33.

21 z. chmielewski: Wielkość gospodarstw rolnych...

22 Materjały do kodeksu agrarnego…, s. 55.

23 ibidem, s. 13.

kredytu, wysokich kosztów administracyjnych, braku maszyn itp.”²⁴ Pierwszą opcję W.L. Jaworski traktuje na serio i przewiduje możliwość wprowadzenia wy-łączeń do kodeksu. natomiast odnośnie do drugiej kontynuuje: „[n]asuwa się myśl tworzenia spółek. zaraz tę myśl rozbierzemy, przedtem jednak jeszcze raz wypada uczynić tylokrotnie powtarzaną uwagę, że zadaniem kodeksu nie jest narzucenie polityce agrarnej Państwa w danym okresie jakiegoś kierunku, ale stworzenie takich postaci, takich form prawniczych, w którychby można zmieś- cić każdą politykę agrarną, oczywiście o ile ją ustawodawca może przewidzieć.

zastanówmy się nad możliwościami spółki […]”²⁵. Przytoczony wywód pokazu-je, jak przemyślany koncepcyjnie był projekt Jaworskiego.

część druga projektu Kodeksu agrarnego – jak już wspomniano – zaty-tułowana została Formalne prawo agrarne. zgodnie z opisem samego autora,

„[f ormalne prawo agrarne obejmuje przepisy o administracji agrarnej, przepisy o  powszechnem postępowaniu w sprawach agrarnych i przepisy o poszczegól-nych rodzajach tego postępowania”. 

Pierwszą grupą zagadnień poddanych regulacji w tej części projektu Kodek-su jest administracja agrarna (rolna). W.L. Jaworski przewidział 4 grupy orga-nów agrarnych (rolnych): państwowe władze agrarne, samorządowe organiza-cje rolnicze, sądy administracyjne dla spraw agrarnych i instytuorganiza-cje finansowe agrarne. Miały być ii instancje administracji państwowej: Ministerstwo (które powstałoby z połączenia dwóch dotychczas istniejących, tj. Ministerstwa reform rolnych oraz Ministerstwa rolnictwa i dóbr Państwowych – autor nie wskazał jego nazwy) oraz państwowe władze agrarne I instancji (mające zastąpić powia-towe urzędy ziemskie). samorząd rolniczy zaś miał się składać z okręgowych sa-morządowych organizacji rolniczych przy siedzibach władz agrarnych i instancji oraz z centralnej samorządowej organizacji rolniczej. zgodnie z artykułem 188 części 2 projektu Kodeksu agrarnego, „[s]amorządowa organizacja rolnicza [miała być] publiczno-prawnem zrzeszeniem rolników, wyposażonem w samo-rząd, współdziałającem i popieranem przez inne władze państwowe”, a zgodnie z artykułem 189, „[z]adaniami okręgowej samorządowej organizacji rolniczej [miały być]: i. publiczno-prawna administracja produkcji rolniczej i przebu-dowy tudzież regulowania ustroju rolnego, w granicach tego kodeksu i innych ustaw, ii. dobrowolna wszelka działalność planowa tak twórcza, jak popierająca, a mająca na celu rozwój rolnictwa i zaspokojenie socjalnych, kulturalnych i ma-terialnych potrzeb rolników, iii. urzędowa reprezentacja rolników”. inspiracją to koncepcji samorządu rolniczego były prace J. Panejki²⁶. W.L. Jaworski przewidy-wał (korzystając z prac J.s. langroda²⁷) utworzenie sądów administracyjnych na

24 W.L. Jaworski: Projekt kodeksu agrarnego. Red. W.L. Jaworski..., s. 79.

25 ibidem.

26 zob. J. Panejko: Uwagi o samorządzie. W: Projekt kodeksu agrarnego. Red. W.L. Jaworski...

27 zob. J.s. langrod: Problemy sądownictwa administracyjnego. W: Projekt kodeksu agrar-nego. Red. W.L. Jaworski...

poziomie województwa, mających orzekać w sprawach agrarnych. organizacja finansowych instytucji agrarnych miała być uregulowana poza Kodeksem (ar-tykuł 214).

druga grupa zagadnień tej części Kodeksu odnosiła się do postępowania w sprawach agrarnych – powszechnego i szczególnego²⁸. Projekt miał kodyfikować wszystkie rodzaje postępowań w sprawach agrarnych. Dlatego też z jednej strony w regulacji postępowania powszechnego znalazły się m.in. zagadnienia właściwoś- ci, kosztów czy terminów, a z drugiej – uregulowane zostały cztery charaktery-styczne dla stosunków agrarnych postępowania szczególne. były to postępowania:

wywłaszczeniowe, dotyczące zniesienia wspólności gruntowych i wykupienia ser-witutów, tworzenia gospodarstwa oraz scaleniowe (komasacyjne).

z kolei część trzecia projektu Kodeksu miała być przepisami wprowadzają-cymi, zmieniającymi i przejściowymi, i odnosiła się do bardzo szerokiej regu-lacji ustawodawstwa agrarnego. zmieniała m.in. przepisy ustawy o wykonaniu reformy rolnej z dnia 28 grudnia 1925 r.