Amerykańskie wsparcie dla demokratyzacji Federacji Rosyjskiej: idea collective engagement i FREEDOM Support Act

Sierpniowy pucz w 1991r. spowodował duże polityczne zmiany w Związku Radzieckim, pozbawiając Partię Komunistyczną możliwości sprawowania właściwej władzy i ujawniając potrzebę szybkiej transformacji sowieckiej ekonomii w kierunku gospodarki rynkowej i demokracji. Krytyczny stan gospodarki radzieckiej został jeszcze bardziej ukazany przez pryzmat politycznej niestabilności. Na ironię zakrawał fakt, że celem prezydenta Michaiła Gorbaczowa były szybkie reformy Związku Radzieckiego.

W praktyce Gorbaczow zabiegał o zachowanie społecznej stabilizacji dzięki powolnemu i ewolucyjnemu programowi zmian, który, jak się okazało, był jednak zbyt wolny⁷¹. Zaraz po porażce sierpniowego puczu 1991r. ze wszystkich stron podniosły się głosy zachodnich polityków o udzielenie Rosji pomocy. Dane na temat sowieckiej gospodarki opublikowane przez Heritage Foundation pokazywały wstrząsający obraz ekonomicznej zapaści: w pierwszej połowie 1991 r. produkt narodowy brutto w Związku Radzieckim spadł o 10 punktów procentowych, handel zagraniczny obniżył się o 37%, a zbiory zboża spadły o 50% w porównaniu do roku poprzedniego⁷².

W Stanach Zjednoczonych lider większości Izby Reprezentantów Richard Gephardt już 30 sierpnia zaproponował ustanowienie pakietu środków pomocowych dla tworu, który jeszcze wtedy nazywano Związkiem Radzieckim w wysokości 3 mld USD.

Wtórował mu demokrata Les Aspin, ówczesny przewodniczący Komisji Izby Reprezentantów ds. Sił Zbrojnych, nawołując do obcięcia amerykańskiego budżetu obrony o 1 mld USD i użyciu tych pieniędzy, aby pomóc Moskwie⁷³. Sondaże przeprowadzone przez The Wall Street Journal i telewizje NBC pokazały, że po porażce

71 Szerzej: Союз можно было сохранить. Белая книга. Документы и факты о политике М.С.

Горбачева по реформированию и сохраниению многонационалного государства. The Gorbachev Foundation, Moskwa 2007.

72 Szerzej na temat innych gałęzi produkcji dochodu ZSRR w 1991r.: Lonid M. Grigoriev, Olga V.

Ivanowa, Sergei A. Nikolaenko, New Data Show The Depth Of The Soviet Economic Collapse, „Heritage Foundation Backgrounder #850‖, August 30, 1991r., str. 1-8.

73William D. Eggers, Guidlines For Aid To The Soviet Union, ―Heritage Foundation Backgrounder#856‖

(September 23, 1991), str. 1

puczu 56-39 % Amerykanów jest przeciwnych amerykańskiej pomocy dla Rosji.

George Bush odmówił wtedy realizacji tych pomysłów, aczkolwiek w tym czasie naciski przybrały na sile. Ekspert The Heritage Foundation William D. Eaggers w swojej ostrzegał przed udzielaniem pomocy bezpośrednio rządowi centralnemu w Moskwie, szczególnie w postaci pożyczek rządowych, oraz nie pochwalał amerykańskiego wsparcia dla sowieckich starań o członkostwo w Międzynarodowym Funduszu Walutowym i Banku Światowym. Sugerował zorganizowanie pomocy żywnościowej i restrukturyzację amerykańskich programów pomocowych, aby uniknąć nadmiernej biurokracji. Proponował wymóg redukcji w sferze militarnej jako warunku udzielenia pomocy oraz ogłoszenie dokładnej daty zakończenia działalności programu pomocy, aby republiki nie uzależniły się od zachodniej opieki⁷⁴. Należy zaznaczyć, że od września 1990 r. do stycznia 1992r. Związek Radziecki i jego państwa-następcy otrzymały około 80 miliardów USD pomocy⁷⁵.

W ramach idei „wspólnego zobowiązania‖ rząd amerykański podjął decyzję o przejęciu kontroli nad akcją mająca na celu pomoc dla byłych republik radzieckich.

Zaczęto od organizacji konferencji, na których międzynarodowe organizacje były zapraszane do podjęcia wyzwania finansowego wspierania reform w Rosji i innych krajach⁷⁶. Pierwsza konferencja poświęcona pomocy odbyła się w Waszyngtonie w 1992 r., drugą konferencję zorganizowano w Lizbonie w maju 1992r, a trzecią w Tokio w październiku 1992r. Sekretarz stanu Lawrence Eagleburger starał się pozyskać azjatyckie instytucje finansowe i kraje azjatyckie do udzielenia wsparcia finansowego⁷⁷. W tokijskiej konferencji wzięło udział około 60 państw chętnych do udzielenia pomocy i 12 byłych radzieckich republik. W trakcie jej trwania utworzono grupę konsultacyjną dla zwiększenia poziomu koordynacji i efektywności akcji. Administracja w Waszyngtonie bardzo naciskała na udział Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego, aby finansowo wsparły reformy gospodarcze w byłych republikach radzieckich. Dzięki amerykańskiej mobilizacji jeszcze w kwietniu 1992r

74 Ibidem, str. 2-15.

75 Leon Aron, William D. Eggers, Five Problems With The Bush Package To Russia, Heritage Foundation

#178 (April 8, 1992) str.1

76 Jadwiga Stachura, Perspektywy stosunków amerykańsko – rosyjskich i ich znaczenie dla polityki USA wobec Europy Środkowo-Wschodniej, „Studia i Materiały‖ Polski Instytut Spraw Międzynarodowych Warszawa luty 1994 r.; str. 4

77 „International Herald Tribune‖ (October 30, 1992).

państwa G7 zadeklarowały przekazanie dla gospodarki rosyjskiej sumy 24 mld USD, z czego Stany Zjednoczone wyasygnowały 5 mld USD⁷⁸.

W tym samym czasie George Bush wystąpił z propozycją utworzenia normatywnych ram organizacyjnych dla stosunków z postradzieckimi republikami pod kątem relacji politycznych, ekonomicznych i militarnych. Administracji Busha zależało na wydaniu aktu prawnego, który ogarnąłby po kątem prawnym powyższe problemy w sposób jak najbardziej kompleksowy. Przygotowano więc projekt ustawy o nazwie:

FREEDOM for Russia and Emerging Eurasian Democracies and Open Market Support Act, w skrócie nazywany FREEDOM Support Act. Projekt aktu znalazł się w Kongresie w kwietniu 1992r. W trakcie debaty większość w Kongresie mieli zwolennicy ustawy, aczkolwiek po stronie przeciwników pojawiły się całkiem rozsądne argumenty.

Postulowano udzielenie pomocy pod warunkiem wycofania wojsk radzieckich z republik nadbałtyckich, wymogu przestrzegania praw człowieka i większej kontroli nad przekazywanymi funduszami. Z kolei zwolennicy podkreślali, że ustawa dawała większe możliwości umacniania amerykańskiej demokracji na terenach, gdzie do tej pory było to niemożliwe, co z kolei pozwala na większa stabilizację międzynarodowego porządku po rozpadzie ZSRR. Dawało to również szansę na rozwój stosunków handlowo – gospodarczych między krajami, co pozwalało znacznie poszerzyć pole inwestycji dla amerykańskich koncernów. Ustawa została przyjęta przez Kongres 24 października 1992 r w. brzmieniu zaproponowanym przez administrację Busha.

Zakładała powiększenie kontrybucji na rzez Międzynarodowego Funduszu Walutowego o 12 mld USD oraz przeznaczenie na rzecz pomocy bilateralnej 410 mln USD.

Dodatkowo znosiła szereg „przestarzałych‖ restrykcji prawnych w stosunku do byłych państw ZSRR pochodzących jeszcze z czasów zimnej wojny⁷⁹. Zajmowała się trzema grupami problemów, które z punktu widzenia amerykańskiej polityki były najważniejsze:

 redukcja arsenałów nuklearnych, demilitaryzacja

78 Jadwiga Stachura, Polityka wschodnia wobec republik postradzieckich, „Polityka Wschodnia‖ 1/93; str.

118 79 FREEDOM Support Act signed into law - Freedom for Russian and Emerging Eurasian Democracies and Open Markets - statement by President George Bush , ―US Department of State Dispatch, Oct 26, 1992‖ , Statement released by the White House, Office of the Press Secretary, Washington, DC, October 25, 1992.

 poparcie dla demokratycznych reform w Rosji i innych poradzieckich republikach

 wprowadzanie gospodarki rynkowej.

W pierwszej kwestii dokument poszarzał zakres ustawy Nunna-Lugara z 1992 r. w zakresie demilitaryzacji i przekształcania przemysłu zbrojeniowego. Przyznano 400 mln USD na przesunięcia radzieckich sił zbrojnych i redukcję liczby broni nuklearnej.

Dodatkowe pieniądze przeznaczono na utworzenie naukowo-technologicznych ośrodków badawczych w Rosji i na Ukrainie, w których zatrudnieni mieli znaleźć dawni specjaliści wojskowi, i gdzie miały zostać opracowane projekty na rzecz cywilnej

gospodarki. W ramach wspierania demokratycznych

przemian na terenie byłego ZSRR wymieniano utworzenie tzw. America Houses tj.

ośrodków rozpowszechniających wiedzę na temat Stanów Zjednoczonych i ich osiągnięć, powstanie Eurasia Foundation oraz programu IMET – International Military Education and Training służącym z źródło informacji dotyczących zasady kontroli cywilnej nad wojskiem. Gospodarkę rynkową zamierzano promować za pomocą wiedzy uzyskanej przy pomocy SEED I i SEED II – programów działających w Europie Środkowej i Wschodniej⁸⁰. Planowano rozszerzenie ich działalności na postradzieckie republiki np. utworzenie amerykańsko – rosyjskiego i amerykańsko – ukraińskiego funduszu przedsiębiorczości. Rozwój miał być wspierany przez pomoc techniczną, promocję handlu, inwestycję i ekonomiczną stabilizację. Dostęp amerykańskich firm do nowo powstającego rynku miało umożliwić usunięcie restrykcji w dostępie do gwarancji OPIC (The Overseas Private Investment Corporation), kredytów udzielanych przez Export – Import Bank of the United States oraz włączenie nowych krajów do systemu GSP (Scheme of Generalised Tariff Preferences)⁸¹. Prezydent mógł skasować ograniczające do tej pory ekonomiczne relacje byłego ZSRR klauzule, a lista towarów, których eksport był zakazany w ramach COCOM (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls) miała zostać zmniejszona. Dzięki dużemu wkładowi finansowemu Stany utrwaliły swój udział w programach stabilizacyjnych dla

80 Szerzej o tych programach: Melanie S. Tammen, Aiding Eastern Europe: The Leveraged Harm of

―Leveraged Aid‖ , ―Policy Analysis no. 139‖ ( September 10, 1990), CATO Institute.

81 Więcej na temat OPIC i The Exp-Imp Bank: http://www.opic.gov/about-us; http://www.exim.gov/

gospodarek postradzieckich Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego⁸².

Państwami, które mogły korzystać z efektów zapisów FREEDOM Suport Act były podmioty powstały w wyniku Związku Radzieckiego, za wyjątkiem Litwy, Łotwy i Estonii. Jednak warunkiem partycypacji było rozwijanie demokratycznych instytucji i starania w kierunku wprowadzania gospodarki rynkowej. W podejmowaniu decyzji o pomocy amerykański prezydent miał brać pod uwagę:

 czy i w jakim stopniu potencjalny beneficjent wprowadza rządy prawa dla ochrony wolności i praw człowieka,

 umożliwia pod kątem politycznym i prawnym prywatyzację przedsiębiorstw państwowych i funkcjonowanie prywatnej przedsiębiorczości,

 Przestrzega prawa międzynarodowego i zasad Aktu Końcowego KBWE i Karty Paryskiej ( zasada emigracji),

 Kontroluje swoje siły zbrojne i sprawy związane z bezpieczeństwem: nie multiplikuje wydatków wojskowych, akceptuje międzynarodowe porozumienia dot. kontroli zbrojeń i sam udziela się w przedsięwzięciach na rzecz ograniczania rozprzestrzeniania się broni masowego rażenia i technologii produkcji⁸³.

Odmowa przyznania pomocy następowała w chwili, gdy prezydent stwierdzał niespełnianie powyższych wymagań, a oprócz tego dane państwo już po wejściu w życie tej ustawy świadomie przekazało technologię lub same rakiety, czy materiały, technologię i wyposażenie niezbędne do uzyskanie broni masowego rażenia każdego rodzaju, oraz dokonało na swym terytorium próby atomowej ( nie będąc krajem atomowym według NPT).

Eksperci z Heritage Foundation byli nastawieni sceptycznie do formy realizacji powyższego planu. Pomimo tego, iż pomoc dla Borysa Jelcyna była postrzegana pozytywnie, to istniała obawa, że zaplanowany pakiet pomocowy zniweczy główne założenie, jakim miało być przeprowadzenie w Rosji wolnorynkowych reform. Według

82 Jadwiga Stachura, Polityka wschodnia wobec republik postradzieckich, „Polityka Wschodnia‖ 1/93; str.

118 83 Jadwiga Stachura, Perspektywy stosunków amerykańsko – rosyjskich i ich znaczenie dla polityki USA wobec Europy Środkowo-Wschodniej, „Studia i Materiały‖, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych , Warszawa luty 1994 r.; str. 4

nich istniało inne wyjście. W ramach przekształcania rubla w stabilną ,wymienialną walutę należy wyeliminować polityczną kontrolę polityki monetarnej. Sama pomoc finansowa powinna trafiać prosto do rąk sektora prywatnego niż do rządu. Prezydent Bush zamiast wysyłania do Rosji urzędników nie mających doświadczenia z zakresu prywatnych przedsięwzięć powinien zorganizować zespoły składające się z amerykańskich menagerów, którzy w ciągu roku lub dwóch spędzonych w Rosji

„towarzyszyliby‖ przemianom zachodzącym w sektorze prywatnych firm⁸⁴. Autorzy innej analizy, Edward L. Hudgins i Marge Karner zwracali uwagę na rolę, jaką w tym przedsięwzięciu miały pełnić MFW i Bank Światowy . Większość pomocy finansowej przyznanej w ramach FREEDOM Support Act miało być transferowane właśnie przez te podmioty, które do tej pory wyniki w ramach promowania rozwoju ekonomicznego w krajach słabo rozwiniętych miały na dość niskim poziomie, np. subwencje przekazane krajom Ameryki Łacińskiej w latach 80-tych opóźniły przeprowadzenie reform gospodarczych, co spowodowało spowolnienie wzrostu ekonomicznego.

Dlatego też George Bush powinien nalegać, aby MFW i Bank Światowy skupiły swoje wysiłki raczej na prywatyzacji i reformach politycznych inspirujących tworzenie nowych miejsc pracy i wzrost gospodarczy⁸⁵. Podobnego zdania była Karen LaFollette, analityk Institute for Political Economy w Waszyngtonie – według niej zachodnie rządy niepotrzebnie pompują w nadal centralnie sterowaną gospodarkę sowiecką miliardy dolarów, udzielając ogromnych kredytów eksportowych i pożyczek komercyjnych, co popycha Związek Radziecki do rozwoju ekonomicznego opartego o zadłużenie.

Radziecka gospodarka, pomimo pierestrojki i glasnosti Gorbaczowa nadal funkcjonuje w oparciu o nadmierną produkcję, bez pokrycia w potrzebach rynku zbytu. A instytucje – bastiony komunistycznego myślenia tj. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, KGB czy Ministerstwo Obrony blokują dostawy i dystrybucję pomocy materialnej, która zamiast do potrzebujących, trafia na czarny rynek⁸⁶.

84 Leon Aron, William D. Eggers, Five Problems With The Bush Package To Russia, Heritage Foundation

#178 (April 8, 1992) str.3

85 Edward L. Hudgins , Marge Karner, Repeating The Past: How The IMF Could Harm Russian Economic Reform, ―Backgrounder Update #183‖ , 6/15/92 , The Heritage Foundation.

86 Karen LaFollette, Government Loans for the Soviet Union: A Disservice to. U.S. Taxpayers and Soviets Alike, ―Foreign Policy Briefing no.8‖ ( April 26, 1991), CATO Institute, str. 4-5.

4.2.Problem rozprzestrzeniania broni masowego rażenia i amerykańsko –