Koncepcje prowadzenia polityki zagranicznej gabinetu Billa Clintona:

Engagement and Enlargement oraz „stanowczy multilateralizm”

Kiedy w 1992 r. w Stanach Zjednoczonych rozpoczęła się kampania wyborcza, presja wywierana przez nurt izolacjonistów na środowisko amerykańskich polityków była całkiem spora. Do wyścigu o fotel prezydenta stanął demokrata Bill Clinton, senator stanu Arkansas, i urzędujący do tej pory prezydent, George H.W. Bush. Jednak republikański kandydat nie do końca trafnie odczytał nastawienie wyborców, kiedy podjął decyzję o skoncentrowaniu wizji swojej kampanii wyborczej na utrzymaniu światowego przywództwa Stanów Zjednoczonych i polityce zagranicznej, na polu której odniósł pewne sukcesy. Z kolei Bill Clinton postanowił skupić się na kwestiach gospodarczych, gdyż w tym czasie Ameryka przechodziła gospodarczy regres. W programie wyborczym Clintona polityka zagraniczna zajmowała bardzo odlegle miejsce, kandydat demokratów posunął się nawet do tego stopnia, że swój brak doświadczenia w prowadzeniu spraw zagranicznych wykorzystał jako atut, eksponując swój pamiętny slogan: „It‘s economy, stupid!‖. Faktem jest, że Bill Clinton obejmował władzę w specyficznej sytuacji politycznej, stojąc znów na rozstaju dwóch politycznych dróg: skoncentrowaniu się na sprawach wewnętrznych, lub skierowanie swej uwagi na arenę światową. Swoją szansę postanowili wykorzystać zwolennicy izolacjonizmu, podbudowani całkiem wysokim wynikiem, uzyskanym przez niezależnego kandydata Rossa Perota, wielkiego krytyka zaangażowania USA w politykę światową.

Inauguracyjne przemówienie nowego prezydenta pokazało, że Clinton politykę zagraniczną postrzega przez pryzmat bardzo ogólnych haseł i stwierdzeń. Bill Clinton ogłosił bowiem, że amerykańską politykę zagraniczną należy zaadaptować do nowych międzynarodowych warunków i do nowych, problematycznych kwestii, jakimi w tym okresie były konflikty etniczne, problem AIDS, rozprzestrzenianie się narkotykowych karteli i samych narkotyków, oraz postępujące zagrożenie dla środowiska

naturalnego¹. W orędziu o stanie państwa wygłoszonym przed połączonymi izbami Kongresu w lutym 1993r. temat polityki zagranicznej w ogóle się nie pojawił – Bill Clinton zajął się walką z gospodarczą recesją i deficytem budżetowym oraz proponował przeprowadzenie reform społecznych². W tej sytuacji całkiem naturalne wydawało się obcięcie wydatków na politykę zagraniczną, a w szczególności na amerykańskie zobowiązania w stosunku do innych krajów. Jednak w ujęciu amerykańskich ekspertów problem nie polegał na pytaniu : „angażować się w sprawy światowe czy się nie angażować‖, ale bardziej na kwestii, w jaki sposób nowa administracja ma pojmować i realizować swoje zobowiązania w stosunku co do innych państw. Paul Wolfowitz przestrzegał przed pułapką pełnego multilateralizmu i peacekeeping, argumentując, że Clinton powinien skupić się na ważnych narodowych interesach ³. Koniec zimnej wojny pod kątem nowych celów okazał się bolesny nie tylko dla Rosji – w obliczu nowego światowego porządku amerykańscy politycy również zostali postawieni przed poważnym dylematem: co jest vital interest Stanów Zjednoczonych i w jaki sposób należy go realizować?

Wśród amerykańskiej opinii publicznej pojawiły się głosy, że ekipa Clintona nie jest w stanie zrealizować tego zadania⁴. Współpracownicy prezydenta, sekretarz stanu Warren Christopher i doradca ds. bezpieczeństwa narodowego Anthony Lake, byli postrzegani jako osoby nieorientujące się zupełnie w meandrach polityki

międzynarodowej, według niektórych ekspertów Warren Christopher miał prowadzić politykę zagraniczną w taki sposób, aby nie przeszkadzała ona Billowi Clintonowi w urzeczywistnieniu innych celów⁵. Być może, tego typu działania miałyby uzasadnienie w przypadku państwa, które nie aspirowało do roli globalnego mocarstwa, ale na Stany Zjednoczone były skierowane oczy państw Europy Środkowo – Wschodniej, których bezpieczeństwo zależało od amerykańskich decyzji, oraz te kraje, w których

zaangażował się George Bush np. Somalia, państwa bałkańskie czy Haiti.

Administracja Clintona początkowo nie mogła ustalić jednego kierunku amerykańskiej polityki zagranicznej. Bodźcem, który spowodował pewnego rodzaju

1 Bill Clinton, Inaugural Address, Washington D.C. The White House, January 20, 1993,

[http://odur.let.rug.nl/~usa/P/bc42/speeches/clinton1.htm] (21.03.2009r.); John J. Pitney Jr, President Clinton's 1993 Inaugural Address, ―Presidential Studies Quarterly‖, Vol. 27, 1997,

2 William Jefferson Clinton ,State of the Union of 1993, February 17, 1993, [http://odur.let.rug.nl/usa/P/bc42/speeches/su93wjc.htm].

3 Paul D. Wolfowitz Clinton‘s First Year, ―Foreign Affairs‖ Jan/Feb 1994,Vol. 73, No. 1, str 28-29.

5 Charles Ogden, Clinton Relives, „Time‖ 31.10. 1994, J.F.O. Mcallister, Clinton and Foreign Policy,

―Time‖ 7.04.1993r.

konkretyzację, było niefortunne przemówienie Petera Tarnoffa, podsekretarza stanu, który bez porozumienia z tzw. „górą‖ obwieścił wycofywanie się USA z pozycji światowego lidera i ograniczenie amerykańskich zobowiązań na świecie⁶. Nieprzewidziana w planach Białego Domu tzw. doktryna Tarnoffa pokazywała decyzyjny chaos i brak konsekwencji w podejmowaniu decyzji przez administrację Clintona, o czym pisał Henry Kissinger, podsumowując pierwszy rok rządów Billa Clintona ⁷. Pomimo oficjalnego odrzucenia wypowiedzi Tarnoffa przez ekipę w Białym Domu widać było tendencje skłaniające się w kierunku multilateralizmu, mianowicie: Stany Zjednoczone podtrzymywały swoją dominującą w świecie rolę, ale obecnie skłaniają się do przekazania odpowiedzialności za globalne losy na barki innych państw. W tej sytuacji Bill Clinton mógłby z czystym sumieniem zająć się sprawami wewnętrznymi, a w pełni multilateralne podejście ( bez określeń w rodzaju

„a‘la carte‖) uwzględniało zarówno interes amerykański jak i innych krajów. Pomimo pozycji jedynego mocarstwa amerykańskie działania powinny podlegać legitymizacji ze strony innych podmiotów międzynarodowych.

Jak twierdził Michael Clough, kryzys w polityce zagranicznej Billa Clintona leżał o wiele głębiej, niż wydawało się ekspertom – obecnie amerykańska polityka jest w trakcie procesu uwalniania się od tzw. „Mędrców‖ ( Wise Man), którzy kierowali nią przez 50 lat zimnowojennego porządku. Problem leży również w globalizacji, która sprawiła, że idea interesu narodowego stała się bardziej płynna i trudniejsza do zdefiniowania, a należy dodać, że amerykańska polityka zagraniczna zaczyna być kreowana przez siły wewnętrzne. Rozdział między polityką wewnętrzną a zagraniczną, będący efektem pracy ekspertów z czasów zimnej wojny, zaczyna zanikać. Istnieje , co prawda, niebezpieczeństwo „bałkanizacji‖ procesu tworzenia polityki zagranicznej, aczkolwiek tylko otwarty, współpracujący i zdecentralizowany system wpierający inicjatywy regionalnych elektorów, grup etnicznych czy nawet grup globalnych odbuduje zaufanie publiczne w kwestii amerykańskiego zaangażowania się w świecie.

Takie zaangażowanie, bazujące na sprawdzonych wartościach, ma szansę poprawić bezpieczeństwo i dobrobyt wszystkich⁸. Tony Smith zauważył, że działania administracji Clintona pozwoliły uwierzyć w to, że multilateralne instytucje mogą

6 Andrew J. Bacevich, From Empire to Community. The Realities and Consequences of U.S. Diplomacy, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 2003, str.49-50. Szerzej tzw. Doktrynie Tarnoffa:

Mark T. Clark, The Future of the Clinton‘s Foreign and Defense Policy: Multilateral Security,‖

Comparative Strategy‖, Volume 13, Issue 2 April 1994 , str. 181 – 195.

7 Henry Kissinger, At Sea In a New World, ―Newsweek‖ July 6, 1994.

8 Michael Clough, Grass-Roots Policymaking, ―Foreign Affairs‖ Jan/Feb 1994, Vol. 73, No.1.

osiągnąć nowy poziom dojrzałości, pracując nad prawami człowieka i demokracją, mogą odnaleźć swoją nową rolę w świecie⁹.

W marcu 1993r. nastąpiło w końcu rozstrzygnięcie problemu kierunku prowadzenia polityki zagranicznej. Sekretarz stanu, Warren Christopher, w Chicago przedstawił trzy filary , na których ta polityka miała się opierać: priorytetem miało być bezpieczeństwo ekonomiczne, na drugim miejscu znajdowało się zachowanie zdolności sił wojskowych USA i przystosowanie ich do nowych wyzwań z zakresu bezpieczeństwa, trzecią pozycję zajmowała promocja demokracji i zasad wolnego rynku¹⁰. Wyraźnie multilateralne podejście było podkreślane przez wyraźną chęć uzyskania dla amerykańskich działań aprobaty Organizacji Narodów Zjednoczonych, co w lipcu 1993r. podkreślił jeden z członków NSC, Morton H. Halperin, twierdząc, że użycie siły przez Stany Zjednoczone może nastąpić wyłącznie przy szeroko pojmowanej międzynarodowej zgodzie¹¹.

Wizję polityki zagranicznej USA doprecyzował Anthony Lake 21 września 1993 r., konkretyzując punkty przedstawione wcześniej przez W. Christophera w przemówieniu pt. From Containment to Enlargement. Administracja w Waszyngtonie zakładała działania na rzecz umocnienia wspólnoty demokratycznych państw i gospodarek wolnorynkowych na obszarze Ameryki Północnej, Europy i Japonii, wspieranie państw wprowadzających ustrój demokratyczny i wolnorynkowy, w szczególności państw byłego ZSRR, kraje Europy Środkowo – Wschodniej, obszaru Azji i Pacyfiku, powstrzymywanie tzw. backlash states¹²przed dokonywaniem aktów agresji i popieranie ich ewentualnych tendencji liberalnych, promowanie demokracji i zasad wolnorynkowych poprzez pomoc humanitarną dla potrzebujących regionów.

Zimnnowojenne hasło „powstrzymywania komunizmu‖ zastąpiono sloganem

„szerzenia demokracji‖¹³.

9 Tony Smith, In Defense of Interventionism, ―Foreign Affairs‖ Nov/Dec 1994, Vol. 73, No.6.

10 Warren Christopher, In the Stream of History: Shaping Foreign Policy for a New Era, Stanford University Press 1998, str. 26 – 30.

11 Morton H. Halperin, David J. Scheffer, Patricia Small, Self-Determination in the New World Order, Carnegie Endowment for International Peace, 1993. Również w: Jadwiga Kiwerska, „Gra o Europę…..‖, str. 49

12 Np. Iran i Irak.

13 Remarks of Anthony Lake, Assistant to the President for National Security Affairs, From Containment to Enlargement, John Hopkins University, School of Advanced International Studies, Washington D.C., September 21, 1993. [http://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/lakedoc.html] (25.11.2009). Również w:

Andrew J. Bacevich, From Empire to Community. The Realities and Consequences of U.S. Diplomacy, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 2003, str.98.

Administracja Billa Clintona multilateralizm i nowy sposób podejścia do polityki zagranicznej wykorzystywała na polu uzyskiwania wewnętrznego poparcia społecznego. Warren Christopher przekonywał amerykanką opinię publiczną w swoim artykule na łamach „Foreign Policy‖, że walka ze światowym terroryzmem, handlem narkotykami czy problemami ekologicznymi pod egidą ONZ gwarantuje przezwyciężenie tych problemów¹⁴. Liberalne podejście ekipy Billa Clintona opierało się na zasadzie , że demokracje nie będą walczyć przeciwko sobie, a osiągnięcie wyżej wymienionych celów nastąpi wtedy, gdy uda się zachęć inne podmioty międzynarodowe do współpracy.

Zwolennicy unilateralizmu wystąpili z dużą krytyką Billa Clintona i jego ekipy.

Senator Robert Dole twierdził, że działania koalicyjne osłabiają amerykańskie przywództwo w niezwykle newralgicznym dla bezpieczeństwa międzynarodowego czasie. Ameryka jako mocarstwo powinna liczyć głównie na własne siły oraz na wypróbowanych w okresie zimnej wojny przyjaciół¹⁵. Ron Asmus argumentował, że oddawanie pola do podejmowania strategicznych decyzji ONZ narusza amerykańską suwerenność, tendencja działania powinna mieć kierunek odwrotny od zakładanego przez multilateralistów Clintona: to Organizacja Narodów Zjednoczonych powinna zwracać się z prośbą o pomoc do USA¹⁶.

Jak pokazała historia, multilateralizm w wydaniu łagodnym nie doprowadził administracji Clintona do wielkich sukcesów. Adekwatna wydaje się być opinia Henrry‘ego Kissinger, że w ostatnich latach amerykańska polityka zagraniczna nie była projektowana w oparciu o racjonalne kalkulacje, ale była raczej refleksją powstałą w oparciu o altruistyczne wartości¹⁷. Pokazała to nieudana akcja humanitarna w Somalii, gdzie siły amerykańskie brały udział w działaniach w ramach UNOSOM oraz działania UNPROFORU na Bałkanach, gdzie pomimo zaangażowania międzynarodowych i europejskich organizacji wojna toczyła się nadal bez nadziei na szybkie jej zakończenie. Jak napisał John F. Hillen , ekspert The CATO Institute, w przypadku interwencji na Bałkanach administracja Clintona zignorowała Kongres i opinię publiczną, chcąc zademonstrować jakikolwiek przejaw swojej działalności.

14 Warren Christopher, America‘s Leadership, America‘s Opportunity, ―Foreign Policy‖ Spring 1995, No.

98, str.9.

15 Robert Dole, Shaping America‘s Global Future, ―Foreign Policy‖ Spring 1995, str. 37

16 Ronald D. Asmus, The Rise – Or Fall? – of Multilateralism: America‘s New Foreign Policy and What it Means For Europe w: M. Cornvale ( edt.), ―European Security and International Institutions after the Cold War‖, London 1995; str. 173.

17 Szerzej: Henry Kissinger, Dyplomacja, rozdziały 1 i 2…

Agresywna promocja przeróżnych wartości doprowadziła do natężonej debaty, która z kolei spowodowała , że w amerykańskiej polityce pojawiła się tendencji brania odpowiedzialności za podmioty, które nie chcą tego robić samodzielnie. Według Hillena, państwo może określać się jako mocarstwo, gdy samo ustala prerogatywy zaangażowania (lub nie) w międzynarodowy kryzys¹⁸.

Hillenowi wtórował Ted Galen Carpenter, wzywając Billa Clintona, aby ten nauczył się odróżniać błahe problemy od poważnych zagrożeń dla bezpieczeństwa USA, a bazowanie na analizie historycznej Anthony‘ego Lake‘a i teorii domina w przypadku konfliktu Bałkańskiego może okazać się ryzykowne¹⁹. W podobnym tonie wypowiadał się Jonathan Clark, twierdząc, że amerykańska polityka bezpieczeństwa opiera się na doktrynie i instrumentach nieprzystających do rzeczywistości, wywodzących się jeszcze z okresu zimnej wojny²⁰. Oprócz tego skrytykował Clintona za błędne pojmowanie dziedzictwa wilsonismu oraz potępił nadmierne stosowanie retoryki, twierdząc, że jeżeli amerykańskie interesy będą definiowane tylko poprzez wielkie słowa i altruistyczny styl narracji w stosunku co do reszty świata, to niedługo formułowanie i realizacja polityki zagranicznej staną się niemożliwa²¹.

W efekcie nastąpił spadek popularności rządu Clintona, co w rezultacie spowodowało klęskę Demokratów w wyborach do Kongresu, wskutek czego Republikanie uzyskali większość w Izbie Reprezentantów jak i w Senacie. Groziło to prowadzeniem bezpardonowej walki o prowadzenie amerykańskiej polityki między prezydentem a Kongresem, na co Republikanie, podbudowani negatywna opinią o opieszałym sposobie działania Billa Clintona, zwiększyli swoje ambicje w zakresie tworzenia strategii zewnętrznych działań, szczególnie w zakresie odbudowy bezpieczeństwa narodowego²². Należy również zaznaczyć, że nowo wybrany przewodniczący Izby Reprezentantów, Newt Gingrich był zagorzałym zwolennikiem

18 John F. Hillen III, Killing With Kindness:The UN Peacekeeping Mission in Bosnia, Foreign Policy Briefing no. 34 ( June 30, 1995), The Cato Institute; US Troops to Bosnia, ―International Herald Tribune‖

( April 14, 1993), Avoid a Bosnian Quagmire, ―The New York Times‖ (September 2, 1993).

19 Ted Galen Carpenter, The Domino Theory Reborn: Clinon‘s Bosnia Intervention and the ―Wider War‖

Thesis, Foreign Policy Briefing no. 42, August 15, 1996, The Cato Institute.

20 Jonathan Clarke, The United States and Future Bosnias, Foreign Policy Briefing no. 36, August 8, 1995, The Cato Institute.

21 Jonathan Clarke, Rhetoric Before Reality, ―Foreign affairs‖ Sep/Oct 1995, Vol.74, No.5.

22 Szerzej: A Contract with America, The Republican National Committee, Ballentine, New York, 1994, http://www.house.gov/house/Contract/CONTRACT.html (30.11.2009), Jeffrey Gayner, The Contract with America: Implementing New Ideas in the U.S., The Heritage Foundation, Published on October 12, 1995. http://www.heritage.org/Research/Lecture/The-Contract-with-America-Implementing-New-Ideas-in-the-US (30.11.2009)

unilateralizmu, czemu dał wyraz, oskarżając Billa Clintona o uleganie

„multinarodowej fantazji‖ i chęć podporządkowania USA Organizacji Narodów Zjednoczonych²³.

Paradoksalnie Gingrich przyczynił się do większego zainteresowania się Clintona polityką zagraniczną – prezydent, tracąc pole manewru w kwestii polityki wewnętrznej na skutek odrzucania przez Izbę Reprezentantów wielu inicjatyw ustawodawczych, aby nie być posądzonym przez swoich wyborców o polityczny marazm skupił się na problemach polityki zagranicznej. W rezultacie w 1995 r.

Warren Christopher nieco zweryfikował optymistyczne podejście do sposobu uprawiania polityki zagranicznej, rozszerzając pierwotne trzy filary o zasadę konieczności amerykańskiego przywództwa w świecie i potrzebę współpracy z silnymi krajami Europy Zachodniej, Rosją, Japonią i Chinami²⁴. Działanie pojedynczo lub we współdziałaniu z innymi partnerami miało zależeć od tego, który sposób wyda się bardziej efektywny w danych okolicznościach.

Wynikiem tych deklaracji były operacja na Haiti , zapewniająca prezydentowi J.B. Aristide‘owi bezpieczne objęcie urzędu, oraz operacja powietrzna NATO w Bośni – Hercegowinie warunkująca podpisanie porozumienia z Dayton. Tym samym Bill Clinton potwierdził, że pozycja Stanów Zjednoczonych jako supermocarstwa w pewien sposób wymusza obowiązki wobec kształtowania światowego bezpieczeństwa.

Na potwierdzenie sekretarz obrony William Perry przedstawił program prewencyjnej obrony, opierający się na założeniu, że USA są państwem o globalnym zasięgu swoich interesów, dlatego też wszelkie problemy i konflikty pojawiające się w Europie, Azji, czy na Bliskim Wschodzie wpływają na żywotne interesy USA. W związku z tym Waszyngton powinien zapobiegać tego typu zagrożeniom, nawet przy użyciu siły.

Jednak administracja amerykańska jest bardziej skłonna łagodzić konflikty i kryzysy w ramach obietnicy szerzenia demokracji w państwach transformujących swoje gospodarki i ustroje²⁵. Stąd w ramach wielu fundacji powstały podmioty zajmujące się wyłącznie dyplomacją prewencyjną. Samo pojęcie stało się niezwykle popularne wśród elit politycznych – ten sposób działania był postrzegany jako relatywnie niedrogą, o niskim poziomie ryzyka alternatywą dla zapobiegania rozprzestrzeniania się postzimnowojennych konfliktów. Stephen John Stedman przestrzegał również

23 Szerzej: Arthur Schlesinger Jr., Back to the Womb? Isolationism Renewed Threat, ―Foreign Affairs‖Jul/Aug. 1995, Vol. 74, No. 4, str.6.

24 W. Christopher, In a Stream of History…, str. 244-250.

25 William Perry, Defense in an Age of Hope…, ―Foreign Affairs‖ Nov/Dec 1996, No. 6, str. 64-79.

przed pewnymi wadami dyplomacji prewencyjnej, która w swoich działaniach może kłócić się z narodowymi i globalnymi interesami., a jeżeli cele takiej dyplomacji nie będą jasno określone, jeżeli brak będzie oceny kosztów i ryzyka, to wcześniej czy później tego typu działania mogą zakończyć się kryzysem²⁶. Strobe Talbot bronił Clintonowskiej polityki promowania demokracji cytując H.L. Menckena: „lekarstwem na zło demokracji jest więcej demokracji‖ a „kraje same wybierające swoich przywódców są bardziej wiarygodnymi partnerami w handlu i dyplomacji, a mniej zagrażają pokojowi‖²⁷.

Koncepcja polityki zagranicznej w trakcie pierwszej kadencji Billa Clintona ewoluowała do postaci określanej jako „stanowczy multilateralizm‖ (assertive multilateralism). W tym miejscu należy dodać, że bazowała ona na pomysłach ówczesnej ambasador USA przy ONZ, Madeleine Albright. Albright w pełni popierała multilateralne działania, polegające na rozwiązywaniu kryzysów międzynarodowych, który mógłby zagrozić stabilizacji bezpieczeństwa międzynarodowego właśnie z udziałem Stanów Zjednoczonych. Była zaliczana do

„jastrzębi‖, skutecznie broniąc globalnych interesów Ameryki, nie wahając się w sytuacjach krytycznych przed opowiadaniem się za interwencją zbrojną. Kiedy okazało się, że działania ONZ nie prowadzą do pozytywnych skutków, w Stanach Zjednoczonych zaczęło dominować przekonanie, że nie należy w zupełności polegać na organizacjach międzynarodowych ze względu na brak pewności w kwestii pełnej skuteczności ich działania. Stąd praktyczna zmiana założeń polityki zagranicznej USA, do czego w pełni przyczyniła się sytuacja na Haiti i Somalii²⁸. Administracja Clintona ogłosiła nawet zamiar zaangażowania się Stanów Zjednoczonych w poważną reformę strukturalną ONZ, mającą na celu usprawnienie mechanizmów działania organizacji²⁹. Już jako sekretarz stanu Madeleine Albright mogła wprowadzać swoje stanowcze założenia w życie, czego wynikiem pod koniec pierwszej kadencji Billa Clintona było opublikowanie dokumentu National Security Strategy: Engagement and Enlargement, którego założenia wdrażano już trakcie kolejnych lat prezydentury Clintona.

26 Stephen John Stedman, Alchemy for a New World Order. Overselling ‗Preventive Diplomacy‘,

―Foreign Affairs‖ Vol. 74, No. 3, str. 14, 19.

27 Strobe Talbott, Democracy and the National Interest, ―Foreign Affairs‖ Nov/Dec 1996

28Szerzej: Madeleine Albright, Madame Secretary: A Memoir, London, Macmillan 2003, str. 141-161.

29 Focus on the United Nation, U.S. Department of State Dispatch; 2/19/96, Vol. 7 Issue 8, str. 57.

2. Rosja w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa w czasie pierwszej kadencji