Cechy wspólne i różnice między szczytem a organizacją

Potraktowanie szczytu jako instrumentu dyplomatycznego nie wystarcza do wyjaśnienia specyfiki działalności tak różnorodnego i skomplikowanego podmiotu stosunków międzynarodowych, jakim jest G8. Istotą analizy w tej części pracy jest poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jak interpretować pojęcie szczytu sensu largo. W tym celu niezbędne jest określenie miejsca, które zajmuje on w nowoczesnym systemie międzynarodowym i wyodrębnienie jego cech instytucjonalnych.

Spotkania na szczycie wymykają się tradycyjnym klasyfikacjom w teorii stosunków międzynarodowych. Należy zadać pytanie, czy coś, co jest instru-mentem dyplomacji, może być również utożsamiane z organizacją czy instytucją międzynarodową, przy czym organizację należałoby rozumieć w tym kontekście jako pojęcie podrzędne wobec instytucji. Już w XIX w. przedstawiciele trady-cyjnej szkoły instytucjonalnej (Thorstein Veblen, John Commons, Wesley Mitchell) nie zawężali rozumienia instytucji wyłącznie do formalnych organiza-cji, a reprezentanci nowej ekonomii instytucjonalnej (Kenneth Arrow, Douglass North, Gustav von Schmoller) wyraźnie te dwa terminy rozdzielali48.

Najczęściej do instytucji międzynarodowych zalicza się trzy grupy podmio-towe: normy, reżimy i organizacje49. Nie jest więc błędem, kiedy organizacje nazywać będziemy instytucjami. Natomiast pewien chaos pojęciowy wkrada się w sytuacji, kiedy będziemy chcieli używać terminu instytucji w szerszym znaczeniu (uwzględniając nie tylko organizacje). W takim przypadku kluczowy będzie kontekst rozważań, aby nie doprowadzać do nieporządku definicyjnego50.

Analizując pojęcie szczytu w wąskim znaczeniu51, nie ma żadnych podstaw, by zakwalifikować to zjawisko jako jakąś formę organizacji. Spotkania władz państwowych, negocjacje międzyrządowe, branie udziału w debacie na forum międzynarodowym są jedynie przejawami kontaktów dyplomatycznych. Zdecydowana większość różnego rodzaju spotkań na szczycie ogranicza się do tego typu działań i nie pretenduje do wejścia na wyższy szczebel współpracy.

48 Na temat niuansów definicyjnych między pojęciem instytucji i organizacji czytaj więcej: T. Gaweł, M. Klimczak, Pojęcie instytucji w prawie i ekonomii, [w:] Ład instytucjonalny

w gospodarce, red. B. Polszakiewicz, J. Boehlke, t. I, Toruń 2005, s. 78–83.

49 R. Keohane, International Institutions and State Power. Essays in International Relations

Theory, Boulder–Colorado 1988, s. 3.

50 O trudnościach klasyfikacyjnych instytucji międzynarodowych wspominał m.in.: S. Bie-leń, Proces instytucjonalizacji międzynarodowych stosunków politycznych, [w:] Zmienność i

in-stytucjonalizacja stosunków międzynarodowych, red. J. Kukułka, Warszawa 1988. O wzajemnych

interakcjach między instytucjami a organizacjami pisał Douglass C. North. Por. jego rozważania na ten temat w dalszej części rozdziału.

51 Szczyt rozumiany jako spotkanie bilateralne lub wielostronne, ale zwoływane ad hoc w sprawie określonej kwestii, bez cech regularności.

Pojęcie szczytu w znaczeniu szerokim (czego przykładem jest forum G8), jako spotkania przygotowywanego ze sporym wyprzedzeniem przez grupę reprezentującą kilka państw, mającą środki na prowadzenie takiej działalności oraz publikującą dokumenty, jest formą wyposażoną w pewne cechy organizacji. Tę ostatnią najczęściej określa się jako celowy i wielostronny związek państw, utworzony na podstawie zawartego porozumienia i posiadający stałe organy52. Regularny szczyt może być także celowym i wielostronnym związkiem państw, ale jednocześnie jego uczestnikami mogą być też przedstawiciele organizacji.

Ustanowienie organizacji na podstawie umowy międzynarodowej umożli-wia jej publikowanie dokumentów wiążących państwa członkowskie. Jedną z form aktywności G8 na szczytach jest również wydawanie deklaracji współ-pracy czy raportów, jednak nie posiada ona statutu, który określałby podstawy jej funkcjonowania, w tym wyznaczenie praw i obowiązków członków, sposo-bów podejmowania decyzji, metod wprowadzania ich w życie. W dokumentach szczytu można odnaleźć cele działania Grupy, zobowiązania, jakie przyjmują na siebie kraje (chociaż często bez określenia trybu ich wcielenia w życie) oraz środki finansowe, które państwa lub organizacje (których członkami są te państwa) skłonne są przeznaczyć na dany cel.

Zasadnicza różnica, jaka występuje między organizacją a szczytem, wynika z faktu, że ta pierwsza posiada stałe organy. Można też ująć to w taki sposób, iż powstanie stałych organów jest decydującym czynnikiem w przekształceniu się konferencji (bądź szczytu) w organizację. Stałe organy wyposażone są w określone kompetencje, wynikające ze statutu. „Tworzą strukturalne ramy procesu decyzyjnego organizacji międzynarodowych, a ich decyzje są decyzjami organizacji jako całości”53. Pozwalają ponadto tworzyć odpowiednie zaplecze materialne w postaci stałej siedziby czy budżetu54. Niemniej także szczyt powołuje odpowiednie grupy robocze, a pracę negocjatorów, którzy aktywnie działają przez cały rok, można określić mianem ruchomego organu szczytu. Większość z tych działań nie jest ograniczana żadnymi regulacjami czy przepi-sami, które uwzględnia z kolei statut precyzujący prace poszczególnych organów. W tym sensie działanie dyplomatów i ekspertów przybiera charakter bardziej elastyczny od określonych z góry wymogów funkcjonowania organizacji.

52 I. Popiuk-Rysińska, Uczestnicy stosunków międzynarodowych, ich interesy i

oddziaływa-nia, [w:] Stosunki międzynarodowe. Geneza, struktura, dynamika, red. E. Haliżak, R. Kuźniar,

Warszawa 2001, s. 92. Podobną definicję podaje Z. Doliwa-Klepacki, który określa organizacje jako trwały związek suwerennych państw, utworzony w wyniku umowy międzynarodowej, ze stałymi organami posiadającymi określone w umowie uprawnienia i działające dla realizacji wspólnych celów (Z. Doliwa-Klepacki, Encyklopedia organizacji międzynarodowych, Warszawa 1997, s. 11).

53 M. Pietraś, Organizacje międzynarodowe, [w:] Międzynarodowe stosunki polityczne, red. M. Pietraś, Lublin 2006, s. 93.

Można również wymienić kolejne cechy organizacji, które ujawniają się podczas szczytów takich jak G8. Przy obu formach aktywności międzynarodo-wej cele są podporządkowane polityce suwerennych państw. Zarówno organiza-cja, jak i szczyt tworzą jednak zupełnie nowe jakości, chociaż należałoby podkreślić, że wpływ państw na funkcjonowanie organizacji lub przebieg konferencji jest zdecydowanie większy niż wpływ organizacji i szczytów na poszczególne kraje. Z drugiej strony, zdarza się również, że organizacje wpły-wają zasadniczo na kierunek polityki rządów55.

Podobnie jak organizacje, szczyt przywódców najbardziej uprzemysłowio-nych państw jest tworem względnie trwałym. Jest to jednak wyjątkowy przypa-dek, gdyż zdecydowana większość konferencji ma charakter doraźny. Tak jak w przypadku problemów będących przedmiotem zainteresowań organizacji, regularny szczyt może odnosić się do kwestii, których nie da się rozwiązać jedną decyzją – faza implementacji trwa dłuższy czas. Chroni to państwa członkow-skie przed niepewnością, a przewidywalność, wynikająca z regularności spotkań, pomaga w stabilizacji stosunków międzynarodowych. W tym sensie, podobnie jak organizacja, również szczyt G8 jest mechanizmem wielostronnej współpracy państw członkowskich56.

Jeszcze mniej rozbieżności między organizacją a szczytem znajdziemy, kie-dy przypatrzymy się ich głównym funkcjom. Uznaje się, że podstawową funkcją organizacji międzyrządowych jest określenie celów zbiorowych, których oczekuje środowisko międzynarodowe. Instytucja regularnego szczytu przywód-ców również przyporządkowana jest takiemu wyzwaniu. Organizacje mają ponadto z góry przypisane odpowiednie środki i metody działania, co może pomagać w dłuższym planowaniu wydatków, ale utrudnia też uruchomienie nadzwyczajnych funduszy w przypadku nagłego zagrożenia lub konieczności zorganizowania szybkiej pomocy. Z kolei szczyt może zmobilizować jednora-zowo znacznie większe środki niż są gwarantowane w ramach organizacji. Kwoty rezerwowane przez przywódców państw podczas szczytu mogą być wydatkowane szybciej m.in. ze względu na unikanie skomplikowanych procedur i to nawet w przypadku braku zgody pozostałych członków.

Organizacje, w przeciwieństwie do szczytów, posiadają rozrośniętą bazę instytucjonalną, dzięki czemu oferują dokładniej określone formy współpracy o dużym stopniu legitymizacji działań (co wyznaczają ich prawa i obowiązki umieszczone w statucie). Można uznać, że podobnie jak reżimy międzynarodo-we (traktowane jako rozwiązania o charakterze pozaformalnych modeli zacho-wań państw)57, tak i szczyty są istotnymi, ale jedynie uzupełniającymi,

55 Por. M. Pietraś, op. cit., s. 94.

56 Ibidem, s. 95.

57 Reżimy międzynarodowe można zdefiniować jako „zasady, normy, reguły, które wymu-szają na państwach powściągliwość w ich polityce, w przekonaniu, iż także wobec nich zasady powściągliwości zostaną zastosowane” (T. Łoś-Nowak, Organizacje międzynarodowe – ewolucja

tami wielości i różnorodności rozwiązań w stosunkach międzynarodowych. Szczyt typu G8 ma, podobnie jak organizacja, możliwość tworzenia pewnych wzorców – oczekiwanych zachowań państw w ich stosunkach ze światem zewnętrznym. Standardy przyjmowane przez Grupę mogą przyczyniać się do podobnych zachowań w środowisku międzynarodowym. Normy obowiązujące na szczycie mogą przechodzić na zewnętrzne podmioty, nieuczestniczące bezpośrednio w spotkaniach Grupy. W przypadku organizacji międzyrządowych miarą ich oddziaływania jest to, czy dane normy prawa międzynarodowego zostały przyjęte jednomyślnie, czy większością głosów58. W przypadku szczytu taki element również jest istotny, chociaż większość dokumentów zostaje upubliczniona tylko wtedy, gdy zaakceptują je wszyscy członkowie.

Szczyt G8 posiada więc pewne cechy organizacji oraz może realizować cele zbliżone do tych, które stawiają sobie organizacje. Jednak ze względu na wielość funkcji, które przypisuje się organizacjom, pozycja szczytu staje się niższa. Szczyt ma bardziej ograniczony wpływ na kształtowanie norm postępowania o charakterze prawnym, politycznym i moralnym. Organizacja może bowiem rozwijać prawo wewnętrzne i wydawać normy prawnie wiążące państwa i inne podmioty międzynarodowe. G8 natomiast nie ma odpowiednich instrumentów, by „wymusić” zobowiązania na swych członkach, a jeszcze trudniej je egze-kwować od innych krajów. Znacznie większe możliwości ma też organizacja w kontrolowaniu przestrzegania praw i norm przyjmowanych przez państwa oraz nakłaniania do zmiany ich postępowania. Natomiast w równie dużym stopniu organizacja i szczyt pełnią funkcje usługowe (operacyjne). Udzielają one pomocy zarówno krajom członkowskim, jak i innym podmiotom stosunków międzynarodowych (innym państwom, ugrupowaniom regionalnym, instytucjom współpracy). Tak jak wiele różnych organizacji, tak i szczyt może więc urucha-miać badania, zbierać i wymieniać informacje, przygotowywać raporty, progno-zy i analiprogno-zy oraz udzielać bezpośrednio pomocy rozwojowej59.