Spotkanie na szczycie jako element mechanizmu decyzyjnego

W formie szczytu można zaobserwować działanie mechanizmów decyzyj-nych. Przywódcy, jako oficjalni przedstawiciele państw, posiadają w tym zakresie formalne kompetencje. W szerszym gronie uczestników występuje swoista hierarchia decydentów, na której czele stoi prezydent lub premier, ale

w kierunku samodzielności w polityce i stosunkach międzynarodowych, [w:] Organizacje w stosunkach międzynarodowych. Istota, mechanizmy działania, zasięg, red. T. Łoś-Nowak,

Wrocław 2004, s. 20).

58 Ibidem, s. 22.

59 I. Popiuk-Rysińska, Instytucje międzynarodowe, [w:] Stosunki międzynarodowe. Geneza…, s. 335.

towarzyszyć mu mogą ministrowie spraw zagranicznych, szefowie innych resortów oraz doradcy. Grupy niższego szczebla (eksperci, szerpowie) nie posiadają porównywalnych kompetencji do kierujących rządami czy resortami, jednak ich wpływ na podejmowanie decyzji może być ogromny. Kontakty między przywódcami a ekspertami są mniej sformalizowane. Większość decyzji ma w systemach demokratycznych charakter zespołowy.

Proces podejmowania decyzji może być scentralizowany i zdecentralizowa-ny. Decyzje podejmowane w sposób scentralizowany mają charakter kierunko-wy, co oznacza, że ogólne wytyczne zatwierdzane są na szczeblu centralnym, często według trybu hierarchii służbowej. Drugi typ decyzji zapada na niższych szczeblach i ma cechy wykonawcze; najczęściej ma też charakter rutynowy60. Można zaobserwować przy tym pewną zbieżność: im niższy stopień demokracji, tym większy poziom centralizacji podejmowania decyzji. Jednak nawet wśród państw demokratycznych występuje duże zróżnicowanie w tym aspekcie, wynikające z różnic w kształtowaniu się systemu politycznego. Ponadto państwa angażujące się w procesy integracyjne napotykają więcej przeszkód w realizacji procesów decyzyjnych, zwłaszcza na polu gospodarczym, gdyż część kompe-tencji przekazywana jest na rzecz organizacji czy reżimów międzynarodowych.

Rola przywódców jest ogromna nie tylko w procesie decyzyjnym, ale rów-nież w inicjowaniu tematów podejmowanych podczas rozmów. Nawet jeśli rządzący nie są autorami programów, projektów i koncepcji, to mogą wyrażać opinię społeczeństwa, partii politycznych, grup eksperckich, różnych organizacji między- i pozarządowych.

Inicjowanie polityki przez przywódców politycznych polega na mobilizowaniu poparcia dla inicjatyw zrodzonych z osobistej wizji przywódcy lub priorytetów ideologicznych rządzącej partii czy grupy61.

Często nacisk oddolnych grup może powodować, że aktywność przywódców w danym obszarze zwiększa się. Decydenci mogą też czerpać inspirację od autorytetów w dziedzinie nauki czy kultury. Na skutek rozwoju komunikacji oraz zwiększenia znaczenia mediów współcześnie mamy do czynienia z wielką liczbą nowych inicjatyw. Eksperci i sami przywódcy muszą dokonywać selekcji tych problemów, które uznają za najbardziej ważkie i których realizacja ma w ogóle szanse powodzenia.

Kolejnym etapem procesu decyzyjnego jest formułowanie zadań, czyli przenoszenie propozycji na konkretne i szczegółowe zalecenia oraz ewentualne ich przekształcanie. W przeciwieństwie do fazy inicjowania, formułowanie celów ogranicza liczbę podmiotów zaangażowanych w proces polityczny, i to

60 E. Cziomer, L. W. Zyblikiewicz, Zarys współczesnych stosunków międzynarodowych, Warszawa–Kraków 2002, s. 118.

niezależnie od różnic między systemami politycznymi państw62. Tym bardziej rośnie więc rola przywódców w aprobowaniu i zatwierdzaniu przyjmowanych wcześniej propozycji i decyzji. Podczas szczytu można zaobserwować zarówno fazę inicjowania, jak i formułowania procesu politycznego. Trudniej jest natomiast zaobserwować kolejny etap wdrażania (implementacji) decyzji. Proces ten dokonuje się de facto poza samym szczytem, w ramach poszczegól-nych państw lub odpowiednich instytucji międzynarodowych.

Na szczytach przywódców widoczny jest również ostatni etap procesu poli-tycznego – ocena i przegląd polityki, prowadzący do decyzji dotyczących utrzymania, wprowadzenia zmian lub zakończenia określonego typu aktywności.

Etap ten jest dopełnieniem cyklu politycznego w tym sensie, że informacja uzyskana dzięki ocenie może zostać wykorzystana na kolejnym etapie inicjowania i formułowania. Proces ten może doprowadzić do powstania nowych propozycji działań i przyczynić się do usunięcia nieprawidło-wości i ulepszenia polityk już istniejących63.

Wyniki systemu politycznego często różnią się od zamierzeń wstępnie przyj-mowanych przez przywódców, ale dzięki ocenie można w kolejnych projektach uniknąć wcześniejszych błędów, przetransferować środki na inne pola współpra-cy czy też zrezygnować z inicjatyw o niskiej skuteczności. System szczytów sygnowany przez G8 wpisuje się więc naturalnie w długotrwały i zmienny proces polityczny, charakteryzujący równocześnie każde państwo z osobna.

Dzięki szczytom oraz bezpośredniemu zaangażowaniu przywódców udaje się przełamywać impas w żmudnych negocjacjach na niższych szczeblach. Z drugiej strony, może być on też wykorzystywany do celów propagandowych, będąc częścią polityki krajowej. Ze względu na ograniczenia kompetencji przywódców w wielu sprawach (wynikających z charakteru poszczególnych systemów politycznych), podejmowanie pochopnych decyzji może spowodować długofalowe negatywne skutki. Dlatego tak istotne jest współdziałanie z gru-pami eksperckimi, przegląd polityk i nadanie inicjatywom odpowiedniego trybu zatwierdzania na wielu forach i przez różne podmioty polityczne (także siły pozarządowe).

Nieodłączną cechą szczytów przywódców jest również zaangażowanie czynnika psychologicznego w realizację polityki zagranicznej. Czynnik ten jest niekiedy pomijany w teoretycznych ujęciach dotyczących problemów kształto-wania się procesów politycznych, ale wielu prominentnych przedstawicieli władzy i obserwatorów spotkań na najwyższym szczeblu, odsłaniając „kuchnię” rozmów, pokazuje, jak kluczowe znaczenie mają osobiste cechy przywódców. Bezpośrednie spotkania niewątpliwie wpływają na wzrost wzajemnego zaufania, pomagają przełamywać (choć niekiedy, niestety, utrwalają) osobiste i narodowe

62 Ibidem, s. 504.

niechęci, prowadzą do lepszego poznania się, zrozumienia i przekonywania, umożliwiają mniej formalną, a nawet poufną wymianę poglądów. W takich spotkaniach możliwe jest wywieranie wpływu na pozostałych uczestników64.

Richard Pipes, pełniący funkcję specjalisty ds. rosyjskich w Radzie Bezpie-czeństwa Narodowego w administracji Ronalda Reagana, w następujący sposób podkreślał znaczenie czynników subiektywnych w polityce:

Przede wszystkim osobowość ludzi gra ogromną rolę w polityce: ich sympatie i antypatie, a także obawy, złość, nadzieje. […] Po drugie, proces podejmowania decyzji wcale nie polega na starannej analizie dostępnych informacji i rozważaniu wszystkich za i przeciw. Machina biurokratyczna wytwarza zbyt wiele informacji, są one zbyt skomplikowane i sprzeczne, aby politycy mogli je wszystkie ogarnąć. Decyzje podejmuje się więc zwykle ad hoc, na podstawie intuicji i pod wpływem chwilowego nastroju65.

Relacje między przywódcami znakomicie opisywał we wspomnieniach George Herbert Bush. Zwrócił on m.in. uwagę, że latach 80. prezydenci USA i Francji w czasie spotkań G7 stali wyżej w hierarchii dyplomatycznej od innych szefów rządów, a przez to posiadali inny status protokolarny. Obie strony rywalizowały o szczególną pozycję swoich prezydentów podczas tego typu spotkań. Bush pisał jednak, że nie dbał o to i chętnie ustępował miejsca starsze-mu i doświadczonestarsze-mu François Mitterrandowi. Uznał, że nie umniejszało to roli Stanów Zjednoczonych. Dodawał:

jeśli masz odmienne poglądy – trwaj przy nich stanowczo, nie wikłaj się jednak w konflikty dotyczące pozycji czy protokołu dyplomatycznego. […] Dobra wola nie przenikała w stosunki pomiędzy naszymi rządami, lecz staraliśmy się, aby istniejące różnice nie przekroczyły pewnych granic. Zawsze sprawiało mi przyjemność spędzanie czasu z tym przemądrym francuskim przywódcą, którego wewnętrzna polityka socjalistyczna sprzeczna była z moimi poglądami, lecz który okazał się niezawodnym sojusznikiem i przyjacielem66.

Równie mocno znaczenie czynnika subiektywnego podkreślał Henry Kis-singer – sekretarz stanu w administracji Richarda Nixona i Geralda Forda. Na kartach, klasycznej dziś, pozycji ze stosunków międzynarodowych, Dyplomacji, pisał, że:

Mąż stanu może zawsze uciec od swoich dylematów zakładając, że w przyszłości nastąpi najbardziej sprzyjający bieg wydarzeń. Miarą zdolności polityka jest jednak umiejętność stworzenia zabezpieczeń przed niesprzyjającym bądź nieprzewidywalnym rozwojem sytuacji67.

64 Por. J. Bryła, Dyplomacja instrumentem polityki zagranicznej państwa, [w:] Stosunki

mię-dzynarodowe, red. W. Malendowski, Cz. Mojsiewicz, Wrocław 2004, s. 55. 65 R. Pipes, Żyłem. Wspomnienia niezależnego, Warszawa 2004, s. 212–213.

66 G. Bush, B. Scowcroft, Świat przekształcony, Warszawa 2000, s. 88.

Kissinger był przekonany, że zwłaszcza w trakcie spotkań na najwyższym szczeblu można przeforsować trudne do podjęcia decyzje. Nawet najlepsze rozwiązania, gdyby je zostawić wyłącznie ekspertom, nie byłyby wiele warte bez poparcia przywódców. Jasne, że problemy ekonomiczne bywają często zbyt skomplikowane, by można je rozwiązywać podczas szczytu, dlatego szczegóły powinny być zostawione specjalistom, natomiast liderzy rządowi winni zajmo-wać się wyłącznie istotnymi kwestiami i aprobozajmo-wać ewentualne zmiany. Znacznie trudniejszym zadaniem jest przekonanie własnych obywateli, pokona-nie barier prawnych oraz przejście przez cały mechanizm biurokratyczny. Przywódcy muszą też wychodzić w przyszłość, ustalając swoisty plan dalszych działań68.

Umiejętności dyplomatyczne przywódców umożliwiały na szczytach osią-ganie kompromisów, tak by pogodzić interesy poszczególnych krajów i organi-zacji oraz by służyły one trwałemu rozwojowi świata. Spotkania przywódców były naturalnie wiążącym forum decyzyjnym, jednak nie ostatecznym. Równie dużo zależało od akceptacji sił politycznych i opinii publicznej każdego z uczestników szczytu oraz od pozostałych państw w środowisku międzynaro-dowym. Ten wspólny front działania służył temu, by móc w jak najlepszy sposób ograniczać niepewność.

Ludzie, odkąd zaczęli świadomie wpływać na świat, zawsze próbowali tak przekształcić swoje środowisko, by ograniczyć niepewność, przynajmniej w zakresie, w jakim jest ona udziałem osób mających możliwość zmieniania instytucji69.

Takie możliwości próbowali wypracowywać przywódcy na szczytach G8.