Nowe paradygmaty rozwoju. Instytucje w poglądach Sachsa, Sena i Stiglitza Sena i Stiglitza

Problem odmiennych dróg rozwoju Północy i Południa podnosiło wielu wpływowych współczesnych ekonomistów. Wśród nich był Jeffrey Sachs63, który za jedną z przyczyn drastycznych różnic rozwojowych uznawał czynniki naturalne, a zwłaszcza warunki klimatyczne. Z zaprezentowanych przez niego badań ewidentnie wynikało, że najlepsza dla rozwoju była strefa klimatu

60 W literaturze używa się też następujących terminów: liberalizm pluralistyczny, liberalizm kompensacyjny lub po prostu neoliberalizm.

61 A. G. McGrew, P. G. Lewis, Global Politics, Cambridge–Massachusetts 1993, s. 19–21.

62 S. Sałajczyk, Wizje rzeczywistości międzynarodowej, [w:] Stosunki międzynarodowe.

Ge-neza, struktura, dynamika, red. E. Haliżak, R. Kuźniar, Warszawa 2001, s. 57; E. Haliżak, Południe (państwa rozwijające się – Trzeci Świat), [w:] Stosunki międzynarodowe. Geneza…,

s. 426.

63 Sachs jest profesorem na Uniwersytecie Harvarda oraz byłym doradcą sekretarza general-nego ONZ Kofiego Annana. Pełnił funkcję konsultanta wielu kluczowych organizacji międzyna-rodowych, takich jak IMF, IBRD, OECD i UNDP. Był również doradcą ekonomicznym rządów krajów przechodzących transformację systemową lub wprowadzających reformy w Europie Środkowowschodniej (m.in. w Polsce), byłym ZSRR, Ameryce Łacińskiej, Azji i Afryce.

umiarkowanego, w którym żyło ponad 90% ludności z trzydziestu najbogat-szych krajów świata. Natomiast znacznie trudniej wysoki poziom rozwoju osiągnąć było państwom ze strefy tropikalnej, pustynnej i wysokogórskiej64. Jednak Sachs w nowszych opracowaniach zerwał z determinizmem geograficz-nym, uznając, że same warunki geograficzne nie mogły decydować o ekono-micznym bycie narodów i niekoniecznie muszą być zgubne w skutkach dla rozwoju gospodarczego.

Rzecz tylko w tym, że kraje mające niekorzystne warunki geograficzne muszą dokonywać więcej dodatkowych inwestycji, których kraje znajdujące się pod tym względem w lepszym położeniu dokonywać nie muszą65.

Obok wyjaśnienia dysproporcji rozwojowych, Sachs starał się przedstawić istotne kroki, jakie należałoby podjąć w walce przeciwko nędzy na świecie. Z naciskiem podkreślał konieczność dopuszczenia państw rozwijających się do debaty ogólnoświatowej, właściwe wypełnianie przez Stany Zjednoczone ich globalnej roli, wykorzystanie nauki dla rozwoju, wzmacnianie trwałego i zrów-noważonego rozwoju oraz naprawianie i doskonalenie najważniejszych instytu-cji: ONZ, IMF i WB. Zdaniem Sachsa decydującą rolę w eliminowaniu ubóstwa na świecie powinny odgrywać powszechne instytucje gospodarcze. Jednak według niego są one wykorzystywane głównie jako agendy działające na rzecz krajów wierzycielskich, a nie jako instytucje międzynarodowe reprezentujące rządy krajów członkowskich.

Nadszedł czas na przywrócenie tym instytucjom naprawdę międzynarodowej roli, tak aby przestały służyć rządom krajów-kredytodawców, a stały się orędownikami sprawiedliwości społecznej i „oświeconej globalizacji”66.

Jednym z najwybitniejszych współczesnych ekonomistów podejmujących problemy rozwojowe był laureat Nagrody Nobla z 1998 r. – Amartya Sen. Zastanawiał się on, które z czynników wpływają w największym stopniu na wzrost gospodarczy. Sen brał pod uwagę takie elementy, jak wyższa edukacja, stabilizacyjna polityka rządu, brak barier w handlu67, łatwość wejścia i wyjścia

64 J. Sachs, Helping the World’s Poorest, „The Economist”, August 14, 1999. Tabela przed-stawiająca zależność poziomu rozwoju państw od stref klimatycznych została umieszczona w: E. Haliżak, Południe…, s. 427.

65 J. Sachs, Koniec z nędzą. Zadanie dla naszego pokolenia, Warszawa 2006, s. 71.

66 Ibidem, s. 365.

67 Ten element szczególnie mocno podkreślał Jagdish Bhagwati. W książce Wolny handel

dziś zastanawiał się nad politycznymi i ekonomicznymi skutkami wolnego handlu oraz jego

wpływem na rozwój demokracji. Dowodził związku między wolnym handlem a wzmacnianiem gospodarki. Dzięki temu klasa średnia mogła się rozwijać i powiększać, a następnie dążyć do zakończenia rządów autorytarnych (s. 49). Przedstawiał również argumenty za tym, by programy polityczne mogły być realizowane przez różne organy międzynarodowe – tak jak WTO działa

z rynku, zaawansowany system sprawiedliwości społecznej, dostęp do infra-struktury, ochrony zdrowia, czystej wody oraz sprawiedliwość w redystrybucji dochodu. Nowatorskie podejście Sena polegało na tym, że traktował on powyż-sze kategorie jako środki prowadzące do rozwoju. Natomiast sam rozwój powinien być rozumiany jako proces poszerzający wolność ludzi. Osiągnąć ją można, likwidując podstawowe źródła zniewolenia. Zalicza do nich ubóstwo obok rządów tyranii, brak swobód ekonomicznych i zaniedbania w usługach publicznych obok represyjnej roli państwa, czy też nietolerancję obok społecz-nego marazmu68.

Sen przedstawił dwie alternatywne ścieżki rozwoju. Jedna prowadzić może poprzez wzrost gospodarczy, który z kolei umożliwia poprawę edukacji, ochrony zdrowia i zabezpieczeń socjalnych. Jednak doświadczenia krajów rozwijających się wskazują na to, że krajowy wzrost gospodarczy automatycznie nie likwiduje nierówności i ubóstwa oraz nie prowadzi do osiągnięcia pełnego zatrudnienia. Natomiast przy drugiej ścieżce rozwoju wzrost gospodarczy może być poprzedzany i wspierany przez rozwój instytucji społecznych. Jeżeli taka droga rozwoju nie spowoduje wzrostu dochodów, to może być to oznaką złego funkcjonowania instytucji gospodarczych, które zbyt słabo wysyłają impulsy w kierunku pobudzenia aktywności przedsiębiorców⁶⁹.

Szczególny nacisk kładł Sen na rolę edukacji, która pozwalała państwom szybciej przejmować najnowsze technologie oraz tworzyć warunki – w języku liberalnym klimat inwestycyjny – dla innowacji. Natomiast przyczyna ograni-czonego wzrostu i różnic w rozwoju gospodarczym leży w wysokim tempie zmian technologicznych w niewielkiej grupie państw rozwiniętych. To przyspie-szenie technologiczne wywoływane jest wzrostową tendencją masowej edukacji, która pozwala dużej części populacji dostosować się do nowszych metod i innowacji. Sen zwraca ponadto uwagę, że edukacja rozumiana jako długookre-sowe uczenie się skutkuje wzrostem produkcyjności oraz nowoczesnym wzro-stem gospodarczym. Przywódcy najbardziej rozwiniętych państw świata zdają się rozumieć takie spojrzenie. Coraz częściej w porządku obrad G8 pojawiają się

poprzez promocję liberalizacji handlu, ILO – ustalając standardy pracy, a UNESCO – chroniąc dobra kultury. Bhagwati obawiał się utraty znaczenia WTO na rzecz IMF i WB, które zdomino-wane zostały przez kraje G7. W ten sposób wiarygodność WTO mogła stopniowo się zmniejszać (s. 77–79). Zob. J. Bhagwati, Wolny handel dziś. Ekonomiczne idee na nowe Millenium, Warszawa 2003.

68 A. Sen, Rozwój i wolność, Poznań 2002, s. 17.

69 Na podstawie recenzji książek Sena Inequality Reexamined i Development as Freedom, autorstwa R. Szarfenberga (recenzja Rozwoju i wolności mieści się w czasopiśmie „Problemy Polityki Społecznej” 2003, nr 5. Dostępne również w internecie na stronie: www.ips.uw.edu.pl/-rszarf/pdf/rec2sen.pdf.

bowiem kwestie natury społecznej, programy powszechnego dostępu do wyższej edukacji70, ochrony zdrowia czy walki z nędzą.

Sen jest sceptyczny wobec roli państwa, które „traktuje jednostkę jak dziec-ko”. Wierzy natomiast w taki układ instytucji, które pozwolą jednostkom poszerzać możliwości podejmowania istotnych decyzji, co jest podstawowym przejawem indywidualnej odpowiedzialności71. Poprzez instytucje rozumie on wspomniane już wyżej edukację, ochronę zdrowia czy zabezpieczenie socjalne, w których objawia się społeczna odpowiedzialność. Biedni, aby sprostać obowiązkom/wyzwaniom, muszą mieć stworzone odpowiednie możliwości, posiadać wiedzę i umiejętności czy zdrowie – generalnie – wolność w pojęciu Sena. Taką zasadę można rozciągać poza skalę narodową. Może ona dotyczyć całej grupy państw rozwijających się. Dlatego w ramach celów społecznych realizowanych przez organizacje międzynarodowe, w tym szczyt G8, powinny być uwzględnione takie zagadnienia, jak upowszechnienie i poprawa edukacji, przeciwdziałanie epidemiom, większy dostęp do usług zdrowotnych czy ubezpieczeń socjalnych. W tym aspekcie cele G8 zbieżne są z Milenijnymi Celami Rozwoju ONZ. Sen od końca lat 80. pracował nad dokumentami ONZ, współprzygotowując choćby Human Development Reports, służące do określe-nia Wskaźników Rozwoju Gospodarczego (Human Development Index).

Równie wybitną postacią wśród współczesnych ekonomistów podejmują-cych problem przemian instytucjonalnych, niezbędnych w dobie globalizacji, jest pierwszy w XXI w. laureat Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii – Joseph

Stiglitz. Dostrzegł on obecność nowych instytucji, które mają zdolności do

łatwego przenoszenia swojej działalności poza granice państw. Do tych instytu-cji zaliczył nowe grupy (ruchy) powstałe w ramach międzynarodowego społe-czeństwa obywatelskiego; korporacje międzynarodowe, przemieszczające się towary, kapitał oraz technologię, a także „tradycyjne” międzynarodowe

70 W krajach rozwiniętych w końcu XX w. praktycznie uporano się z problemem analfabetyz-mu. Dostęp do wyższego wykształcenia miała coraz większa grupa ludzi. Wydatki przeznaczane w krajach najlepiej rozwiniętych stanowiły średnio powyżej 5% dochodu narodowego. Dzięki temu wydłużał się okres edukacyjny. U progu XXI w. w Europie i w Ameryce Północnej przekraczał on 15 lat. Powiększało się także stale grono studentów. Wskaźniki edukacyjne poprawiały się również w ostatnich dwóch dekadach w Ameryce Łacińskiej i w Azji. Nie wszystkie jednak regiony Ziemi doświadczyły postępu w tej dziedzinie. Co oznacza dla nich zacofanie oświatowe? Z reguły wiązało się to pośrednio z krwawymi konfliktami i narażeniem na przewlekłe wojny. W końcu XX w. w ponad 20 państwach świata analfabetyzm przekraczał 60%. Najniższy współczynnik okresu edukacyjnego i dostępności do oświaty miały kraje afrykańskie. Poziom alfabetyzacji i scholaryzacji był mierny w tych regionach, w których w ciągu kilkunastu lat spustoszenie czyniły permanentne wojny lub do władzy dochodzili okrutni dyktatorzy. Lista państw, które doświadczały takich problemów, jest długa: Afganistan, Birma, Burundi, Czad, Demokratyczna Republika Konga, Erytrea, Etiopia, Jemen, Kongo, Liberia, Mozambik, Rwanda, Sierra Leone, Somalia, Sudan.

tucje międzyrządowe. Wśród nich Stiglitz wymienił ONZ, ILO oraz WHO, jednak za najważniejsze instytucje „sprawujące rządy nad globalizacją” uznał IMF, WB i WTO, które wspomagane są przez sporą liczbę banków regional-nych, oraz organizacje wchodzące w skład systemu NZ (np. UNDP czy UNCTAD)72. Według Stiglitza to globalizacja odnowiła zainteresowanie wieloma organizacjami.

Stiglitz przedstawił koncepcję alternatywną dla neoliberalizmu73 (niemającą jednak nic wspólnego z jakąkolwiek odmianą centralnego planowania). Przeko-nywał, że wybór trzeciej drogi nie może w taki sam sposób obowiązywać wszystkich państw. Przewidywał różne warianty lokalne, które nie musiałyby być tak zestandaryzowane i skodyfikowane, jak obligatoryjne wytyczne IMF. Uważał, że podejście do globalizacji powinno być przemyślane zarówno na szczeblu krajowym, jak i międzynarodowym. Na poziomie narodowym ko-nieczne było utrzymanie gospodarki mieszanej, chociaż mogły istnieć różnice w jej kształcie w zależności od regionu.

Na szczeblu międzynarodowym konieczne było ustanowienie nowych reguł gry między kluczowymi instytucjami międzynarodowymi, aby uchronić się przed negatywnymi skutkami globalizacji, która współcześnie nie służyła potrzebom biednych. „Problem leży nie w globalizacji, lecz w sposobie jej przeprowadzenia”⁷⁴ – stwierdził Stiglitz. Opowiadał się za powstrzymaniem

neoliberalnej polityki IMF i WB oraz sposobów, w jaki bogate kraje narzucały politykę krajom rozwijającym się. Uważał, że obie globalne instytucje służyły w przeszłości zbyt mocno interesom krajów bogatych, a nie krajów rozwijają-cych się. Dlatego większą rolę przewidywał dla WTO, która powinna tak działać, aby kraje rozwijające się miały większe szanse konkurowania z gospo-darkami rozwiniętymi.

Stiglitz wielokrotnie podkreślał, że nie można cofnąć globalizacji; można jednak wprowadzić ją na właściwe tory. Aby tak się stało, muszą zostać powo-łane globalne instytucje publiczne, służące ustanowieniu nowych zasad. Jeszcze w czasie II wojny światowej powołano do życia ONZ, która miała odpowiadać za globalne bezpieczeństwo polityczne, oraz IMF, który miał za zadanie koncentrować się na globalnej stabilności ekonomicznej. Stiglitz postrzegał obie instytucje jako te, które mają charakter globalny, jednak nie rozwiązują wszyst-kich ogólnoświatowych problemów. Dlatego problemami zagrożenia środowiska naturalnego, ochrony zdrowia czy pomocy humanitarnej powinny zajmować się odrębne instytucje. Stiglitz pisze, że

72 J. E. Stiglitz, Globalizacja, Warszawa 2006, s. 26–27.

73 Stiglitz używa terminu „neoliberalizm specjalnych interesów”, rozumiejąc pod tym poję-ciem połączenie leseferyzmu z silnym rządem oraz przywilejami korporacyjnymi (J. Stiglitz,

Neoliberalizm to religia, „Gazeta Wyborcza”, 20–21 stycznia 2007). 74 J. E. Stiglitz, Globalizacja…, s. 192.

Chociaż wyspecjalizowane instytucje […] powstawały w reakcji na określone potrzeby, to jednak problemy, przed jakimi stają, są często ze sobą powiązane. […] Globalizacja, dzięki zwiększeniu wzajemnych zależności między ludźmi na świecie, wzmocniła potrzebę wspólnych działań o za-sięgu globalnym i znaczenie globalnych dóbr publicznych75.

Stiglitza nie dziwi, że globalne instytucje nie uniknęły błędów, skoro problemy, które rozwiązywały, były niezwykle trudne. Jednak w wielu przypadkach realizowały słabo przemyślany program, który powodował, że część społe-czeństw i krajów korzystała z globalizacji w znacznie większej mierze, nato-miast innym społeczeństwom wyrządził w tym czasie szkody.

Stiglitz apelował o to, by globalizacja mogła być „uregulowana”, a do tego niezbędna była zmiana sposobu sprawowania rządów. Miał tu konkretnie na myśli reformę systemu głosowania w IMF, WB i wszystkich innych międzyna-rodowych organizacjach gospodarczych. Największe nadzieje wiązał Stiglitz, podobnie jak Bhagwati (zob. przypis 67, s. 119), z działalnością WTO, dzięki której udało się krajom rozwijającym się wymóc zmiany na krajach rozwinię-tych76. Noblista przedstawił też listę niezbędnych reform w trzech największych gospodarczych instytucjach powszechnych. Miały one doprowadzić do stanu, w którym globalizacja zyskałaby bardziej ludzkie oblicze.

W realizacji tych reform na pewno pomocnym byłby konsensus przywód-ców najbogatszych krajów. Pogłębianie dialogu w ramach G8 i otwieranie się na nowe potęgi regionalne mogłyby pomóc w osiągnięciu tego celu. W podsumo-waniu swojej książki Globalizacja, Stiglitz wypowiedział się wprost, jak rozumie pojęcie rozwoju:

Potrzebna jest polityka zmierzająca do wzrostu trwałego [chodzi o wzrost zrównoważony – przyp. R. M.], godziwego i opartego na demokratycznych podstawach, który jest celem rozwoju. W roz-woju nie chodzi o udzielenie kilku osobom pomocy we wzbogaceniu się czy o stworzenie garstki bezcelowo chronionych gałęzi, przynoszących korzyści jedynie elicie kraju. […] W rozwoju chodzi o przekształcenie społeczeństw, o poprawę życia ubogich, o danie każdemu szans na sukces i zapewnienie dostępu do opieki medycznej i edukacji77.

Jakże podobne idee można znaleźć w pracach Myrdala, Galbraitha, Sachsa i Sena.

Współczesnym ekonomistom udało się osiągnąć konsensus jedynie w kilku aspektach związanych z rozwojem gospodarczym. Zgadzali się, że kluczowe

75 Ibidem, s. 200.

76 Stiglitz uważa, że o ile programy pomocowe mogą wspomagać kraje rozwijające się, to niezbędna jest jeszcze pomoc techniczna. Jej kosztów nie chcą jednak ponosić strony niechętne pełnej liberalizacji handlu. WTO powinna też umożliwić równy dostęp do wymiaru sprawiedliwo-ści w ramach systemu rozstrzygania sporów. „Rozszerzenie istniejących schematów pomocy prawnej będzie jednym z ważnych warunków wstępnych uczciwości instytucjonalnej” (J. E. Sti-glitz, A. Charlton, Fair trade. Szansa dla wszystkich, Warszawa 2007, s. 163).

znaczenie dla tego procesu ma długi okres, inwestycje w kapitał ludzki i spo-łeczny oraz większa aktywność instytucji, a właściwie dostosowanie systemu instytucji do specyficznych warunków w dobie globalizacji. Zdecydowana większość analityków była przekonana, że podstawowe znaczenie dla rozwoju ma mobilność sektora prywatnego, a gruntownym badaniom powinno poddać się uwarunkowania kulturowe, które wpływają na kształt instytucji oraz przebieg procesów gospodarczych w poszczególnych regionach78.

Przypatrując się nowoczesnym koncepcjom rozwoju, dostrzec można, że samo rozumienie rozwoju i znaczenia instytucji w tym procesie jest podobne. Jednak nie ma zgody ekonomistów w kwestii wyboru drogi do osiągnięcia tego rozwoju i wykorzystania systemu powiązań instytucjonalnych. Istnieją poważne rozbieżności w receptach ekonomistów na takie zagadnienia, jak sposób redukcji biedy i przyspieszenia wzrostu gospodarczego, rola państwa w inicjowaniu procesów rozwojowych (liberalizm czy interwencjonizm państwowy oraz skala tego etatyzmu), rola czynników politycznych w mobilizacji społeczeństw na rzecz rozwoju zasobów ludzkich kraju, poszerzania infrastruktury fizycznej i informacyjnej, tworzenia właściwych instytucji finansowych czy rozprzestrze-niania się międzynarodowych przepływów kapitałowych79. Nie dostajemy też pełnej odpowiedzi na pytanie o granice zaangażowania instytucji międzynaro-dowych (ich zakres i zasięg zarówno geograficzny, jak i kompetencyjny).